生态文明建设与环境法制理念更新

周 珂

(中国人民大学法学院，北京 100872)

1 环境保护三要素——行政管理、科学技术、生态文明

1.1 关于环境保护行政管理

我国严格意义上的环境保护事业起步于上世纪七十年代，首先强调的是走一条以行政管理为主导的发展道路，包括七十年代中期提出的环境保护32字方针、1979年制订的《中华人民共和国环境保护法(试行)》和八十年代宪法规定的环境保护国家职责等，都体现了这种模式。行政主导的环境保护模式在环境保护领域中特别是在初期具有巨大的优势，西方有所谓“发展靠市场、环保靠政府”的格言，联合国早期的环境保护方针也强调政府的作用，这种趋势一直延续到上世纪九十年代初期联合国的《二十一世纪议程》，依然强调政府的作用，而在此后，联合国陆续提出发挥议会、公众参与等方面的作用。在环境法学界，国外和境外的许多学者也把环境法纳入行政法体系作为理想的设计。另一方面，行政管理型的环境保护模式在公有制国家有着先天的优势，这是一些西方国家所可望而不可及的。这种优势在我国有积极的体现，也有不尽人意之处。例如，我国早期环境法理论界反而更多地强调环境法与经济法的联系(这是受前苏联的影响)，或强调环境法与民法的联系(我国法学界受大陆法特别是法国法的影响较大)，而且这种思维与改革开放以来强调经济建设为主的大趋势更为呼应，这种理念指导下的环境法局限于民法的私害救济和经济法的效益优先，缺乏行政法的强制力，也导致环境责任被民法和经济法过多地吸收，反而自身的强制力降低，这也是多年来举国上下强烈要求加强环境执法和环境法强制力的根本原因。这种格局产生的另一个效果是，公众认为环境保护是政府的事，自己只是被管理的对象，只有直接触犯自己的利益才关心，进而导致公众在环境保护上的政府依赖心理，这对环境保护是非常不利的，更与“两型社会”的构建要求相去甚远。

1.2 关于环境保护科学技术

上世纪八十年代中期，联合国提出可持续发展的理念，与此同时我国把“科教兴国和可持续发展”作为中国经济发展的两大战略。这两大战略实际上是针对我国经济发展的两大瓶颈，而这两大战略本身也是密不可分的。在国际社会层面，可持续发展有“弱可持续发展”与“强可持续发展”之分，总体看前者对发展中国家较为有利，而后者对发达国家较为有利，在气候变化问题提出以前，国际社会以前者为主流，我国实施的可持续发展战略也是弱可持续意义上的。弱可持续发展有一个重要的特点，就是强调科技优先，通过科技解决环境问题。我国上世纪九十年代制订的《中国二十一世纪议程》体现了科技优先的理念，国家加大了对环境保护的科技投入，全部环境保护的立法都写入加强科技的条款，立法的科技含量迅速提高。科技优先极大地推动了我国环境保护事业的发展，也推动了环境立法中科技规范(如环境标准)的发展，但也带来环境法理论与实践的一些新问题，最突出的是用科技代替法律，或者是科技优先法律，法院审理环境案件不看法律而只认技术鉴定，环境影响评价以技术评价为主而忽视其他领域的影响，这导致近年来环境影响评价的社会反响迅速降低。科技优先还容易被理解为科技万能，认为只有科技发展才是环境保护的唯一出路。实践表明，近年来我国环保科技虽然迅速提升，但环境却以更快的速度恶化。我国一度环境法制较为保守和停滞，人民群众的环境意识水平在国际上处于较低的水平，这与我国科技、经济水平的迅速提高以及由此带来的环境保护的更高要求很不适应。

1.3 关于生态文明建设

与管理和科技相比，生态文明更多地强调的是上层建筑意识形态，是精神层面的东西，是相对滞后但不能长期滞后的领域。我国目前环境保护领域中，生态文明已明显落后于管理和科技，亟待大力加强。党的十八大提出的生态文明建设目标设计是非常及时和准确的。举例来说，循环经济在欧美实施较为成功，我国引进后却效果不佳，还助长了洋垃圾进口等严重环境犯罪问题，究其原因，有管理上的、技术上的原因，但更多的是公众环境意识问题，缺少了公众高素质的主动参与，循环经济必然是因这个巨大的缺口而阻断循环。又如，“两型社会”即环境友好型、资源节约型社会的构建本质上不是管理的问题，科技问题也有限，根本上是环境意识或生态文明的问题，而这一切在我国现行的环境法制中非常薄弱。

2 生态文明建设法制化的背景

2.1 我国正处于经济与环境重要的历史关头，加强生态文明建设是当务之急

我国生态环境的改善不能消极地等待。不少人幻想中国人均GDP达到五千美元时，会象世界上大多数国家那样进入“环境库兹涅茨曲线的拐点”，到达这个“拐点”后，随着人均收入的进一步增加，环境污染程度由高趋低，逐渐减缓。但要看到，这个拐点在大多数国家并不是自然就到来的，而是付出巨大的环境代价后才痛下决心进行治理，这条先污染后治理的道路我国不应重复。况且我国的环境问题的特点是压力大、欠账多，拐点迹象迟迟不出现，而如果该拐不拐，就是违背历史和科学的规律，就会出现严重的生态危机和社会危机，近来环境群体性事件频发就是警示。因此，党和国家要运用各种手段，积极地推进这个拐点的到来。这也决定了生态文明建设需要以法律的强制力来保证。

2.2 我国生态环境问题日益严峻，而生态文明建设的实施却不是一帆风顺

例如早在2005年，当时的国家环保总局和国家统计局在10省市启动绿色GDP试点工作，时隔仅一年，这一曾被人们寄予厚望的新型核算体系就面临杯葛而告终止。仅以中国目前生态环境严峻程度与传统GDP增长速度形成的鲜明对比，即足以证明实施绿色GDP已势在必行。如今我国生态环境面临的严峻局面已充分证明了这种必要性。十八大报告提出，要建立必要的考核办法、奖惩机制，这比当年的试点机制更完善更科学，不仅有目标，也明确要求作为考核办法，而且规定了具有强制力的奖惩机制，这是我国生态文明建设重要的政策和法律制度保障。

2.3 生态文明建设是化解经济建设与环境保护矛盾的最佳途径，要借助法律的利益协调功能推进生态文明建设的实施

生态文明建设是科学发展观的组成部分，而科学发展观强调的是全面协调可持续，是和谐与共赢，而不是势不两立的对抗或此消彼涨的博弈。我国目前的生态环境局势引发的各种矛盾空前激化，西方国家都曾经历过这个历史阶段，污染事故频发、群体性事件激增，欧美形成了所谓的“社会生态运动”。我国长期以来是行政主导型的环境保护机制，造成了公众参与的先天不足和公众在环境保护上的政府依赖心理。生态文明建设在很大程度上是为公众更好地参与环境保护拓展空间，并引导这种参与向着健康正确的方向发展。在西方国家，公众参与和社会生态运动都有过不同程度的经验教训，欧美生态运动概括为二种类型，一种是以“彩虹勇士号”为代表的激烈抗争的法国类型，另一种是以信任原则为代表的妥协互利的英国类型。中国近现代社会经历了太多的革命和动荡，更需要的是和谐与科学发展，生态文明建设对于培育中国公众的环境意识，更好地参与环境保护具有不可替代的作用。早在春秋时期中国古代先哲就提出“赞天地之化育”的理念，所谓天地化育可以理解为生态文明，而所谓“赞”，表明人类对待自然的态度，首先是要积极地作为而不是消极地等待，其次是要尊重和遵循自然规律和科学规律，“赞”就是要“大力推进”，是和谐与共赢。

3 生态文明呼唤环境权利

环境管理在法律上主要对应的是责任，环境科技在法律上主要对应的是标准，这二者构成目前我国环境法的主体。也就是说我国环境法缺少权利的内容，这既是我国环境法制目前存在诸多问题的根本原因之一，也是我国环境法制与发达国家环境法制相比的主要差距。

我国目前环境法在权利设计上是把环境权利附随于民事权利，而在民事权利上限于侵害人身权和财产权的私权利而通过侵权法救济，民事权利是不可能包容环境公益权利的，而这却正是环境保护的根本所在。其次，我国环境权利保护还适用相邻权的规范，而此种民事权利是低等级的民事权利，仅限于个人之间，且可以自由处分，此外，现代民法还要求相邻人要相互容忍，这些都是与现代环境保护渐行渐远的。

早在上世纪七十年代，我国就签署了联合国《人类环境宣言》，此宣言明确将环境权与人权结合定义，而此后许多国家均将环境权入宪或入法。目前我国宪法已写入人权，而《人类环境宣言》中环境权与人权结合定义的表述“有尊严和福利的生活”也已迅速成为举国上下的共同追求，环境权具备成为我国宪法中人权细化规定的切入点的条件，建议及时写入宪法和法律。

生态文明建设立法可通过赋予公民环境权或生态权弥补我国环境保护行政主导的不足。我国环境立法强调行政主导，造成公众对环保的消极甚至抵触，此次环保法修改公众参与的程度极低，远不及物权法等立法那样引起社会的普遍和积极的关注，另一方面，启东等地恶性环境群体事件表明我国公众生态文明程度很低，以及对现行环境法制的极不认同(这是环境法制崩溃的先兆)，也说明我们的环境法制本身有严重缺陷，公众只是被动的管理对象，而基本上没有权利。这种情况与世界上环境法制发展的主流是不符的。总体看西方国家目前主要通过环境权赋予公众环境保护方面的权利，取得了较好的成效，值得我国借鉴。

4 我国生态文明建设法制化的几点建议

我国生态文明立法应重视政策性的“软法”的作用，首先可通过生态文明职能机制(委员会或促进会等)颁布政策性规范，通过宣传教育手段提高公众的生态文明意识，并通过工青妇等团体共同推动 ，特别是重视发挥政协的作用，从国外的两院职能实践来看，大财团主导的众议院往往更多地关注经济，而参议院则更多地关注包括环保在内的社会文明。我国的各级人民代表大会中，政府官员和经济界人士居多，而政协中社会贤达(国外非常强调环境保护启蒙者的作用)在环保方面有更宽阔的视野，相信能够发挥更积极的作用。

其次是制定专门的《生态文明建设纲要》，首先，可借鉴俄罗斯的经验，该规范亦属于软法，但具有较优先的法律地位，目标是实现生态建设与其他领域的融合性，具有环境基本法的意义;其次，可借鉴美国《国家环境政策法》的经验，强调该法的政策功能，即规范政府的行为符合环境保护和生态文明的要求，落实十八大提出的“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”。

再次是对现行立法的后评估工作要把生态文明的要求作为评价要素，通过立法后评估推动法制上的五位一体融合效果。

［1］俞海，夏光，杨小明等.生态文明建设:认识特征和实践基础及政策路径［J］.环境与可持续发展，2013，38(1):5－11.

［2］周生贤.中国特色生态文明建设的理论创新和实践［J］.环境与可持续发展，2012，37(6):5－8.

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