建设项目“三同时”验收监测中面临的问题及探讨

胡志锋

建设项目“三同时”验收监测中面临的问题及探讨

胡志锋

结合实际工作经验，对目前建设项目“三同时”验收监测中存在的法律定位不清、全过程管理机制缺失、生产工况的把握困难、环境管理检查范围界定缺乏统一尺度等问题进行了探讨，并提出了将验收监测定位为监督性监测、强化全过程环境监管、如何把握好生产工况核查、加快环境管理检查技术规范制定等问题的解决对策及建议。

“三同时”验收监测；问题；探讨

建设项目“三同时”验收监测是指对建设项目环保设施建设、运行及管理的情况进行检查；设施运行效率测试，污染物达标排放测试，设施建成后排放污染物对环境影响的检测评价[1-3]。“三同时”验收监测是环境影响评价工作的延续及验证，是检验建设单位执行“三同时”制度的重要手段，也是建设项目能否通过环境保护验收必不可少的重要依据［4］。验收监测开展标志着“三同时”验收管理走向了定量化，标志着环境执法走向了科学化［5］。我国各级环境监测站作为“三同时”验收监测技术工作的实施主体，均建有较为完善的验收项目管理制度、监测程序和质量保证体系，较好地保证了验收监测的整体质量[6]。但当前“三同时”验收监测工作仍面临一些问题，本文结合相关法律规范和实际工作的体会，对有关问题进行探讨。

1 “三同时”验收监测工作面临的问题

1.1 验收监测的法律定位不清

“三同时”验收监测究竟是市场行为还是执法性质的监督性监测，现有的法律法规对此阐述均比较含糊。验收监测的定位不清，职责不明，导致实施验收监测的各级环境监测站具有双重角色。一重角色是作为公益性事业单位，要为环境管理和公众利益服务，全面检查建设项目环保法律法规、环评及批复等规定的措施落实情况，项目环保设施建设、运行、管理及维护等情况，环保达标排放情况，是行政管理的延伸。二重角色是作为市场的行为主体，接受建设单位的委托并收取相应的技术服务费用，要为建设单位服务，尽量协助建设单位顺利通过“三同时”验收工作。因此，在实际工作中常常出现3种现象：一是建设单位要求降低验收成本，要求减少监测时间、因子和频次；二是少数建设单位要求验收监测机构，承诺保证项目通过“三同时”验收的无理要求；三是一旦出现超标等现象而无法验收的项目，建设单位拒绝支付监测费用。

1.2 “三同时”全过程管理机制缺失的影响

我国建立了环境影响评价和“三同时”验收两项重要的建设项目环境管理制度，形成了建设项目环境管理 “两头大、中间小”的制度设置。实际工作中，由于试生产审批、环境保护初步设计审查、环境监理制度等过程管理法律法规缺乏，导致项目实施中擅自变更工程内容或环保设计现象普遍。过程管理的缺失往往导致在验收监测阶段才发现相应的变更，此时企业需报批相应变更环评手续或进行相应整改，过程耗时较长，导致项目经常不能在规定的时间内完成验收监测工作。

对建设项目环保设施建设、运行及管理情况进行检查，是要反映项目在建设期、试运行期从建设、管理方面是否按环评及批复要求从设施建设、运行管理得到落实，是判断该建设项目是否具备竣工验收监测条件的重要前提，是判断项目是否满足“三同时”验收的基本条件。但验收监测委托时点是在项目试生产之后，验收监测机构并未介入建设项目建设过程等，而过程监管的缺乏导致缺少过程支撑资料，验收监测机构无法对隐蔽工程建设情况等给出明确的结论。过程问题往往成为“三同时”验收现场检查中无法说清的问题，这样既不利于及时发现建设项目存在的问题，易造成项目“带病”通过环保验收，也影响了合规的建设项目验收的时效。

1.3 生产工况的把握

在设备、工艺确定的情况下，生产工况对污染物排放影响最大[6]。为了准确地了解项目真实排污水平和配套环保设施的匹配性，“三同时”验收监测应在企业生产负荷75 %（水泥行业80 %）以上的前提下开展[7]，目的就是为了避免项目通过压低生产负荷的方式降低排污水平，则配套的环保设施未经设计处理规模的全面考验，对应的验收监测结果无法反映环保设施的有效性和匹配性。

由于验收涉及的行业多、工艺复杂多变，各行业的生产工况的统计差别大，而验收技术规范中只提出工况应达到设计能力的75 %（水泥行业80 %）以上，未明确实际监测时各行业生产工况把握方法和操作手册，而监测人员不可能熟知各个行业生产工艺，致使监测人员在监测时工况把握不准或无法把握，直接影响监测结果的有效性。验收监测工况的把握不准成为验收监测数据出现异常的最主要原因，也是验收监测技术工作的老大难问题。

1.4 环境管理检查内容的界定

环境管理检查是验收监测工作的一项重要内容，涉及的方面很多（如企业内部环境管理体系、制度、规章；环保设施的运行和维护；隐蔽工程的建设；固体废弃物的处理处置；排污口规范化整治；在线监测系统的建设；清洁生产；生态恢复措施；环境风险检查等）。由于技术规范中没有环境管理检查的工作细则和范围，监测人员只能检查企业提供的相关材料说明情况，且缺乏评定标准，检查结果无法客观评定。由于统一评定尺度的缺失，导致同类项目由于经办人员的不同而出现不同的要求。

根据环保部的要求，验收监测中环境风险预案、污染事故防范措施、设施的检查均为验收监测工作的重点，实际工作中环境风险检查的范围和深度难以界定。部分环评报告甚至将消防措施等也作为环境风险防范措施列入报告内容，如某化工项目环评把设置多少个消防栓也作为环境风险防范措施。由于环评的界定不清，而验收监测的风险检查内容又缺乏深度界定，导致实际工作中检查内容许多与安全生产、消防等部门职责交叉，指导性规范的缺失导致环境风险检查内容及范围的不明确，不仅不利于环境管理，也可能对验收监测单位和项目负责人带来较大的责任风险。

1.5 忽视试生产期间的监测

现有的环境管理制度将验收监测作为判断项目是否能满足达标排放的最重要依据，甚至是唯一的依据。而验收监测期间，企业将生产、环保设施均调整到最佳状态，甚至不计成本来确保验收监测期间污染物的达标排放。一旦监测结束，运行成本便是企业最为关心的问题，再加上管理上的松懈，甚至出现部分项目刚验收完立即出现超标、被处罚的现象。因此，忽视试生产期间的监测体系建设，仅以一次验收监测的数据作为判断项目是否可以稳定达标的依据存在着弊端。

1.6 公众参与的开展

公众参与是通过调查代表性公众的意见，了解项目建设和试运行期间，污染物排放对周边环境产生的影响。为更好地保护公众的环境权益，环保部将公众参与列为验收监测报告的一项重要内容。关于环评阶段的公众参与调查，相关的规范及研究较多，但作为验收阶段的公众参与如何开展面临几个问题：一是公众参与调查的实施主体是谁？环评法及后续规范明确环评阶段的公众参与调查主体为建设单位或受建设单位委托的环评机构，但关于验收阶段的调查主体并无明确的规定。二是公众参与的代表性如何确定。环评技术规范提出了相关的要求，但验收阶段的公众代表性如何确定，缺乏相应的技术规范。三是公众参与的组织形式。环评阶段的公众参与组织形式已通过规范性文件等进行了详细的规定，而验收阶段如何实施缺乏依据。四是公众意见的采纳方式和不合理意见的处理。现阶段，公众对自身权益的认识并不完全清晰，实际的公众参与具体调查过程中，部分公众将拆迁安置、劳动就业等经济问题带入环境满意度调查。同时，验收阶段与环评阶段毕竟侧重点不同，如某小型化工项目，各项污染物均满足达标排放要求，周边敏感点环境监测结果也满足标准要求且项目各项环保措施均已达到环评及批复要求，但由于其他原因调查得到的周边公众对项目的环境满意率不到30 %，因此，项目验收进入两难境地。结合该案例分析，公众满意率是作为项目验收的硬指标设置通过率，还是依据项目的实际排放情况和环境影响进行客观处理，没有规范性的依据。

2 建议

2.1 明确“三同时”验收监测是监督性监测

“三同时”验收监测对建设项目从环评开始的全过程的各项环保要求的遵从、落实、环保措施的有效性和达标等问题都应给出评价，为项目的“三同时”验收提供技术依据。对未通过验收项目，验收监测还需提出针对性的限期整改意见，直至达标排放、满足总量控制要求，投入正式生产，交由地方环保行政主管部门进行日常管理为止。因此，验收监测是建设项目监督管理的核心基础工作[5]。

“三同时”验收是建设项目环境管理的最后一关，若对验收监测实施市场化，将导致公众利益无法得到有效维护，验收监测数据将全面失真，无法确保环境安全，“三同时”验收的关口作用将如同虚设。建议国家尽快修订验收监测的指导性文件，明确验收监测的监督性监测性质，明确验收监测是政府行政行为，同时，国家应制定验收监测的专项收费标准或者验收监测经费从项目试生产期间的排污费等专项经费解决，彻底消除验收监测机构与验收企业的经济利益和委托关系，确保验收监测的科学、客观、公正，切实保证“三同时”验收监测的公益性。

2.2 强化建设项目环境监管手段

建议建立项目初步设计环保篇章备案制度，严把环保设施与主体设施“同时设计”关；建立环境监理制度，严把环保设施与主体设施“同时施工”关；建立试生产审批制，严把环保设施与主体设施“同时投入使用”关。如重庆市环境保护条例已明确要求项目开工建设前将环保设计送原环评审批单位的备案制度，项目投入试生产前进行审批的制度；辽宁、陕西、浙江等省市也对建设项目施工期的环境监理制度进行了探索。建议环保部通过制度建设，从国家层面建立一整套建设项目的环境监管手段，构建一个从环评、环保设计备案、环境监理、试生产审批、“三同时”验收的全流程控制系统，并形成各环节各司其职。环评明确项目建设的环境可行性并提出环保措施，环保设计备案依据环评提出的措施设计并优化，环境监理制度确保严格按设计要求进行施工，试生产审批确保各措施建成到位并可同步投用。通过制度设计，“三同时”验收监测可在以上各环节工作的基础上，专心做好项目的环保措施的有效性测试、达标测试等工作，提高“三同时”验收监测工作的时效性、针对性。

2.3 把好验收监测期间的工况关

验收监测期间的工况，从技术角度方面讲，主要方法有核定原料的投入量、产品的产量、水电气煤等耗量、仪器仪表的检查、排污量倒推法等技术方法。关于以上具体的核定方法，郝江俊[8]、秦玮[9]等均有很多技术方法的研究和对策。

其实，验收监测的生产工况的控制和把握，并非是单纯的技术问题，实质也是环境管理问题。首先，控制和调查工况从技术角度方面讲，需调阅大量物料清单、检查相关资料和仪表，而环境监测机构并无执法权，对部分资料的调阅，建设单位可以拒绝提供或延迟提供，导致获得的数据可能已被篡改等现象发生。为了杜绝以上现象，如安徽实施了验收监测的环境监察、监测的联动机制，由环境监察机构负责工况的核定，重庆也对部分的项目进行了尝试，效果很好。其次，建设单位常在验收监测期间对环保治理设施进行超常规运行，如增加废水站药剂的投加量、废气脱硫装置增加钙硫比的方式，以实现监测结果的尽善尽美。工况的控制，没有任何人、任何专家比建设单位更清楚、更熟悉，可通过建立将验收监测结果作为核发排污许可证和总量管理的唯一或最主要的依据，倒逼建设单位不能对工况做手脚，否则其工况调整的结果将得不偿失。只有技术手段和制度设计双管齐下，才能有效解决工况控制这个“老大难”的问题。

2.4 加快环境管理检查的技术规范的制定

从环评法颁布至今，环保部不仅制定了城市轨道交通、煤炭采选工程、制药建设项目等行业的环评导则，还制定了总纲、地下水环境、大气环境、环境风险等多环境要素的环评导则，而且制定了评估、规划、区域等环评技术规范，对各行业、各要素的环评技术工作的深度、广度等均有较明确规范来指导具体的技术工作，通过建设多层次的技术规范，形成了一个比较严密的技术体系。虽然验收监测技术规范机制设计逐渐趋于完善，但已颁布的验收技术规范着重于技术性测试内容的监测，而对环境管理检查缺乏明确的细则和评定标准，导致出现当前各省市、各地区的环境主管部门对验收监测的环境管理检查的深度和广度要求各不相同的局面。因此，尽快研究和制定相关技术规范迫在眉睫，需加快制定验收监测技术规范的总纲、环境管理和环境风险检查的细则等。

2.5 建立和完善试生产期间的监测体系

建立和完善试生产期间的监测体系，可以从以下几个方面着手解决：一是企业在试生产延期前应有证明其主要污染源达标的监测报告，作为申请试生产延期的要件；二是试生产项目应纳入日常环境监管，开展监督性监测，监测结果应作为判断项目是否具备验收的重要依据之一；三是不通知建设单位的情况下，对主要污染物的达标情况开展一次随机抽测，抽测结果作为项目在日常运行期间是否能实现稳定达标的佐证材料。通过试生产期间多层次环境监测体系的建设，有效避免将验收监测的数据作为项目是否能通过验收的唯一依据。建立环境监测与环境执法的联动机制，对试生产期间出现的超标现象，针对性地采取环境管理手段，将项目可能存在的环境问题尽量在试生产过程中解决，避免项目“带病”通过验收。

2.6 公众参与调查的规范化

参照环境影响评价中公众参与调查的办法，尽快制定可操作性强的验收阶段公众参与管理办法，明确公众参与的主体、形式等，并从技术方面给出调查公众的选择方法、公众意见的处理方式等。在相应规范出台之前，参照环评的公众参与办法，建议当前验收阶段的公众参与实施主体应为建设单位，但验收监测单位应主动介入并监督，对公众争议比较大的项目应采用座谈会等形式，并请原环评单位、当地环保主管部门等一并参加，公众参与的对象应选择在经济、生活、环境等方面受到影响的个人、集体，以防止公众调查形式化、虚假化。

3 结语

环评是从理论上预测建设项目实施后的环境影响，并提出防治对策；验收监测是通过监测、检查等多种手段测试项目试生产期间的排污状况，是对环评的验证和延续。近年来，环境影响评价受到了前所未有的重视，但作为“三同时”制度技术主体的验收监测工作发展相对滞后[10]。有鉴于此, 笔者从主要污染物减排的视角, 对建设项目竣工环保验收监测中的问题进行一些分析和探索。

“三同时”验收监测是对环境影响评价的验收和延续，是建设项目环境管理的技术执法依据，是建设项目能否实现长期稳定达标的一次全面性检验，是考察建设项目落实“三同时”制度情况的最后一关，一旦验收完成将纳入正常项目进行环境管理，其作用极其重要。为了进一步加强验收监测工作，应尽快确定验收监测的定位，完善相应规章制度并实现与排污权管理的联动机制，加强全过程的环境监管，抓紧组织验收监测技术规范的研究并制定和颁布，使验收监测真正把住关、把好关。

[1] 原国家环保总局环境影响评价管理司.建设项目竣工环境保护验收监测培训教材［M］.北京:中国环境科学出版社，2004．

[2] 江伟军，孙新宗，潘易.建设项目竣工环保验收监测工作的再认识［J］.广州环境科学，2009，24(1):27-29．

[3] 刘方，敬红，滕恩江，等．建设项目环境保护设施竣工验收监测中的环保检查［J］．中国环境监测，1999，15(1):10-11．

[4] 谢飞.建设项目竣工环境保护验收监测的服务职能［J］.中国资源综合利用，2008，26 (11):20-21.

[5] 席俊清，韩向宇，敬红，等.论建设项目“三同时”验收监测的性质与作用［J］.中国环境监测，2003，19（5）:1-3.

[6] 陆烽.我国建设项目竣工环境保护验收监测存在的问题[J].中国资源综合利用，2008，26（12）：31-32.

[7] 张自杰，林荣忱，金儒霖.排水工程（下册）[M].2版.北京:中国建筑工程出版社，1996:73.

[8] 郝江俊.建设项目竣工环境保护验收监测中工况控制的内容与方法［J］.环境研究与监测，2007，20（3）：61-62.

[9] 秦玮，唐松林.浅析建设项目“三同时”验收监测“大负荷”与“小负荷”的把握［J］.干旱环境监测，2010，24（2）：117-120.

[10] 赵晶.建设项目竣工环保验收监测的反思［J］.污染防治与技术，2007，20(5):74-76.

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2095-6444（2014）02-0056-04

胡志锋，重庆市环境科学研究院高级工程师。