昆明市建设项目环境影响评价公众参与现状研究

王 放，支国强，李田富，耿 超

（昆明市环境工程评估中心，云南昆明 650021）

昆明市建设项目环境影响评价公众参与现状研究

王 放，支国强，李田富，耿 超

（昆明市环境工程评估中心，云南昆明 650021）

以昆明市为研究对象，深入分析现阶段环境影响评价公众参与中存在的主要问题，并提出改进的对策建议。

环境影响评价；公众参与；问题；对策；昆明市

环境影响评价公众参与 （以下简称：环评公参）是指社会公众有权通过一定的程序和途径参与与环境资源利益相关的决策活动与实施过程，表达关切、施加影响，从而维护自身环境权益。环评公参是环评中的重要内容，在项目建设单位及环评机构与公众之间的交流当中，能使环评机构在环评中的预测及分析更加完善，提出的建议更趋合理，从而提高项目的环境合理性、社会可接受性及环评的有效性，使得环境影响与公众环保权益达到最佳平衡点。

近年来，昆明市环境行政主管部门、环评机构及项目建设单位严格按照《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定开展环评公参工作，加之公众环保意识不断提高，积极参与到环境环保当中的公众人数不断增多，使得昆明市环评公参工作取得了长足的进步。但是，目前昆明市环评公参工作中还存在很多问题和不足。本文从昆明市环评公参的现状情况进行分析论述，并就存在的问题提出改进措施，以便更好地发挥公众参与环评的积极作用。

1 昆明市环评公参工作现状

根据 《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，环境影响评价阶段公众参与主要程序为：环评机构接受委托、两次公开环境信息、公众意见调查、技术审核、审批前公示及审批。以下就昆明市在环评公参工作各个阶段执行情况进行总结分析。

1.1 环评公参执行情况

根据 《环境影响评价公众参与暂行办法》对适用范围的规定，编制报告书的建设项目需要开展公众参与，对编制报告表或者登记表的建设项目则未作规定。昆明市 2010—2013年 4年间累计共进行了1073个建设项目的环境影响评价，其中编制环境影响报告书的622个建设项目均开展了公众参与工作，执行率为100%；其余451个编制环评报告表的项目则未开展公众参与工作。

1.2 环境信息公开

对昆明市100份环评报告书进行的统计分析发现，信息公开方式包括信息栏张贴及网络发布两种方式。两次信息发布均以文字描述，内容包括：项目名称、项目概况、项目建设单位及评价机构基本情况、项目环境影响报告书结论要点、公众对项目提出意见的接收方式等。在100份环评报告书中全部采用了张贴公告的方式，其中 59份报告书同时还采用网络发布公告的方式。张贴公告的地点主要为项目周围社区、村镇公告栏及项目建设区域周围。网络发布共计在 9个不同的网站进行了 59次信息发布，其中环评机构网站 4个发布 20次、建设单位网站2个发布2次、环保专业网站3个发布37次。在信息发布后，公众均未主动提出意见。

1.3 征求公众意见

根据 《环境影响评价公众参与暂行办法》，征求公众意见的方式有：问卷调查、座谈会、论证会、听证会等。对昆明市100份环评报告书进行的统计分析发现100份报告书均采用了调查问卷的方式征求公众意见，调查对象为公众个人及单位团体。从调查数量上看，针对公众个人调查较多，平均为59份；单位团体较少，平均为9份。

1.4 技术审查

目前，昆明市是通过评估中心、专家及审批部门对环评公参工作进行审查，主要以形式审查、工作程序及内容合理性审查为重点。首先，建设方或者环评机构将环评文件上报评估中心后，由中心技术人员对上报文件进行形式审查，主要关注环评公参开展情况。通过形式审查后，组织专家上会评审，主要关注公参工作的程序、内容的合理性，最后报审批部门进行公示及审批。

2 存在的问题

2.1 环评公参范围较窄

我国根据建设项目对环境的影响程度的不同，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设项目环评应当分别编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。而我国公众参与环境影响评价的范围只是应当编制环境影响报告书的建设项目。也就是说，对于编写报告表和登记表的建设项目公众根本没有参与的机会。这样的公众参与的范围是明显过窄的。因为目前许多规模小但污染影响大的项目往往只需要编制环境影响报告表或者是登记表，这样就意味着这一批对群众生活最密切相关的项目反而钻了法律的空子，逃过了公众的监督。

根据昆明市 2010—2013年环保信访投诉情况分析结果，4a内累计共有 545起投诉记录，属于编制环境影响报告表或者是登记表的项目有 178项，占投诉比例的32.66%，涉及18个不同的行业。其中餐饮业投诉最多，共计 60起，占比33%，其后依次为金属 （木材）固件加工、汽修店、信号基站、商铺、KTV及道路交通等。

2.2 信息公示效果较差

项目信息公开是公众参与的前提，没有环境信息、或者公开的环境信息不够充分，即使公众进行了参与，这种参与也不会达到预期的目标。从昆明市实践情况分析，进行环评公参的项目均按照规定的内容及方式进行了信息发布，完全符合国家相关法律法规要求，但是往往是合法而不合理导致效果很差。如前所述，昆明市100份报告书均采用了张贴公告的方式进行信息公示，59份报告书还采用在网络上发布公示的方法。但是，在这些建设项目中公众均未主动提出意见，且部分项目的被调查公众对项目的知晓情况往往不足30%。由此可见公开的信息不能够有效传达给公众，主要存在如下一些问题：

（1）信息公示时间较短。《环境影响评价公众参与暂行办法》中对信息公开时限规定较短，为10d。由于信息发布时间较短，不少公众无法 “筛选”、“消化”相关信息，往往不得不顺着建设单位公布的信息和结论提出意见，并不能代表他们的真实想法。

（2）信息发布渠道不合理。从网络发布的网址来看，多为公司网页及环保专业网站。这些网站仅仅针对单一的目标受众，专业性较强，社会关注度较低，普通公众根本不会进入网站，导致挂网公示形同虚设。

（3）发布内容设计缺陷。建设项目的公示内容文字过多且专业性较强，在项目对环境的危害、污染情况及潜在的环境影响等方面含糊其词，避重就轻，使没有一定专业知识的公众难以理解。

2.3 征求公众意见方式单一

虽然 《环境影响评价公众参与暂行办法》提出了问卷调查、书面咨询、座谈会、论证会、听证会等方式进行公众参与，但是在实践过程当中，出于经济利益的驱动和为保证该项目尽快实施，建设单位或环评的编制单位都会采取时间和成本花费都较低且可操控性强的问卷调查方式。问卷调查方式存在诸多不足，如调查表的内容往往过于简单，被调查人员对拟建项目的内容、污染状况、治理措施等均不了解，很难发表有价值的意见；由于环评工作的时效性，在有限的时间、精力等条件下，往往调查范围窄，调查对象少，代表性差。

2.4 技术审查工作不全面

现阶段由于人力、物力、时间和手段等因素的制约，昆明市环评公参技术审查工作并不到位。审查往往依据建设方或环评单位上报的环评文件进行，缺失了对公参工作的真实性和有效性情况的判断，从而影响到审批决策的科学性。

3 改进建议

3.1 扩大环评公众参与适用范围

通过对昆明市 4a来环保信访投诉情况的分析可见，编制环境影响报告表或者是登记表的项目由于项目建设前期未开展环评公众参与工作，导致此类项目在投入运营后往往受到公众投诉较多，占总投诉的比例达到了三成。因此，公众参与环境影响评价应不仅限于编制报告书的建设项目。

现阶段已有部分省市增加了环评表执行公参的适用范围，可见扩大环评公参的适用范围符合环保发展趋势。从不同省市的具体规定分析，部分省市对于报告表公参范围规定较为模糊或者交由环保部门来确定，部分省市则根据行业类别、建设地点，如是否在居民区附近等情况详细分类列出。前一种规定方式不但容易增加行政程序，而且由于划分依据不明确导致难以实施；而后一种方式采用分类分区管理，明确具体的环评公参适用范围，可操作性较强。无论采取何种方式，都应结合实际情况适当扩大环评公参的适用范围。

3.2 信息公开改进

环境影响的信息公开是公众参与环境影响评价的前提条件。信息不公开或者公开效果较差，公众参与便无从谈起。只有在充分对建设项目情况知悉的基础上，公众才能更好地表达自己的意见和建议，从而提高公众参与环境影响评价的有效性。改善昆明市现行环境影响评价的公众信息公开情况势在必行，针对目前公示时间短、发布地点和方法不合理的情况提出以下改进措施：

（1）合理确定公示时间期限。针对目前信息公示时间期限较短的情况，应适当延长公示时限。

（2）合理确定信息发布方式。结合昆明市环评信息发布的主要方式及受影响群体获取信息的主要渠道，根据项目所在区域、行业类别合理选择信息发布的方式和渠道，提高信息公开覆盖效果，达到公示成本最低、效果最好的目的。从区域特点考虑，如果建设项目位于城市建成区内，信息公开方式可采用政府网络、社区论坛、电视台、广播、报纸等新闻媒体公示为主，辅以周边影响区域张贴。如果建设项目位于较为偏远的农村地区则可采用大范围周边影响区域张贴，辅以电视台广播公告，因为农村地区上网人群少、订报人群少，网络公示、报纸公告等效果有限。同时，当建设项目所在地为少数民族地区时，还应同时采用汉语及少数名族语。从行业特点考虑，房地产类等影响范围小的项目，以周边影响区域张贴为主；化工、道路交通等污染总量大且环境影响范围广的项目，以周边影响区域张贴，报纸、网络、电视台广播公告等为主，以扩大信息传播范围。

（3）信息发布内容设计优化。首先，信息发布中应增加公众环境影响评价的概念、工作的程序、公众在该项工作中的作用及重要性、下一步安排及时间计划等的说明，以便提高公众对于此项工作的认识，积极准备并配合下一步的意见征求工作。其次，我国公民的环保素质还不高，信息发布内容宜采用文字描述及图表说明相结合的形式以助于公众更好理解项目的具体情况。如地理位置图及周边关系图等常规图件，可以使得公众对项目的位置及与自身的关系一目了然。

3.3 公众意见调查方式改进

通过昆明市公众意见调查方式现状分析，笔者认为在环评中采取问卷调查的方式是大势所趋，而座谈会、论证会、听证会则是更好地双向互动交流的形式，有着调查问卷不可替代的作用。如何选择公众意见的调查方式是亟待解决的问题。笔者认为如果能够合理、有效、真实地开展问卷调查不失为一种高效且经济的方式，调查结果也能够真实反映问题，应当作为环评公众意见调查的初步或初级方式。如果通过初步的公众调查问卷发现公众对项目环保问题普遍存在疑虑 （如调查问卷显示有20%以上的公众不清楚或不支持项目建设），则应召开座谈会、论证会或听证会将项目的环保相关情况向公众进行解释说明和交流讨论，以期获得公众的理解和支持。通过这样的细化，不但保证了环评公参工作的效率，也可以在项目存在争议的情况下深入进行交流，确保公众意见调查的有效性。

3.4 加强技术审查

在2012年的全国环保系统政府信息公开工作会议上，环境保护部部长周生贤指出 “环保部门在项目环评的受理和审批中，要将建设单位开展公众参与的合法性、有效性、代表性、真实性以及公众意见采纳情况作为审查重点。”

昆明市环境工程评估中心 （以下简称 “评估中心”）作为昆明市环保局的技术支持部门，在建设项目环评文件技术评估阶段，应负责对环境影响评价公众参与工作进行全面审查，具体可以通过以下方式进行：

（1）形式审查。评估中心在建设单位或者环评机构报送环评文件时进行形式审查，内容可以包括：环评公参工作开展情况、提供公众参与材料的完整性等。凡是应当开展公参工作未开展的一律不予受理，建设单位或者环评机构材料不齐全的应当限期补齐，同时应将公众参与调查原始资料存档备查。

（2）抽样复核。评估中心在建设单位或评价机构报送环评文件后，在上会审查前，可对公众参与调查对象进行抽样调查，如抽取10%的调查公众进行复核，对于重大、重点敏感、热点项目应适当提高抽样比例。为提高工作效率、减小工作量，抽样复核应优先采用电话联系的方式；需要进行现场踏勘的项目还可以结合实地回访。经电话抽查复合或者实地回访，与实际调查情况一致性较差的，必须重新开展公众参与工作，不得上会评审。

（3）技术审查。加强环评公参工作的全过程审查，分析公参工作程序、信息发布、信息调查等方面的合理性。如：根据环评文件的内容，对历次信息公开时限是否达到要求、信息发布的地点或者网址是否合理、发布内容的准确性、客观性及有效性等进行审查。应重点关注公众意见的采纳情况及处理效果。有针对性的技术审查，有助于促进公众参与工作程序更规范、内容更准确，公众参与调查的结果更真实、可靠。

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Research on Public Participation in Environmental Impact Assessment Process in Kunming

WANG Fang，ZHI Guo－qiang，LI Tian－fu，GENG Chao
（Kunming Appraisal Center for Environment and Engineering，Kunming Yunnan 650021 China）

Public participation in environmental impact assessment process is a useful tool to increase public environmental awareness and to collect public opinions.Kunming was taken as a case to identify the problems of implementing public participation.Countermeasures were put forward to improve present status.

environmental impact assessment；public participation；problem；countermeasures；Kunming

X32

A

1673－9655（2014）04－0077－04

2014－02－25

王放，昆明市环境工程评估中心，助理工程师。