木质包装检疫“进出并重”的几点思考

胡美玲

在国际贸易中，木质包装被广泛用于货物的包装材料，至今仍是机电产品、大型成套设备、工业原料及产品等的主要运输包装材料。为控制木质包装中检疫性有害生物在全球范围内传播扩散，国际植物保护公约组织（I PP C）通过《国际贸易中的木质包装材料管理准则》（I S P M第1 5号）国际植物检疫措施标准，要求所有进境木质包装必须按照该准则进行检疫和除害处理，并标记证明处理的I PP C专用标识。美国、欧盟、澳大利亚、日本和中国等1 0 0多个国家和地区相继采纳这一标准，对不符合标准的木质包装，将在入境口岸采取强制除害、销毁、拒绝入境等措施。

随着经济贸易全球化和改革开放的深入，我国进出口贸易持续上升，国际物流日益频繁。由于进出境木质包装批次多、数量大、情况复杂，在检疫和监管中应做到既重视进口木质包装的检疫监管，严密防范外来有害生物的传入，保护国家的生态环境安全，又重视出口木质包装的检疫监管，确保木质包装符合I S P M第1 5号标准，出口货物顺利通关，保护国内企业的经济利益。木质包装检疫监管“进出并重”是木质包装在我国发展的必经之路，大势所趋。

一、进出境木质包装检疫监管现状

1.法律法规

2 0 0 5年我国开始采用《国际贸易中的木质包装材料管理准则》第1 5号国际标准，并相继出台《出境货物木质包装检疫处理管理办法》（国家质量监督检验检疫总局2 0 0 5年第6 9号令）（以下简称“6 9号令”）、《进境货物木质包装检疫监督管理办法》（国家质量监督检验检疫总局2 0 0 5年第8 4号令）（以下简称“8 4号令”），规定自2 0 0 5年3月1日起对出境货物木质包装实行检疫除害处理并加施I PP C标识，自2 0 0 6年1月1日起进境货物的木质包装应在输出国家或者地区政府检疫主管部门监督下按照I PP C要求进行除害处理并加施I PP C专用标识，不符合要求的应在入境口岸除害或销毁。

在我国，进出境木质包装检疫涉及的法律法规主要有《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（以下简称“动植物检疫法”）及实施条例、6 9号令和8 4号令。《动植物检疫法》和《实施条例》是进出境木质包装违规案件行政处罚的主要依据，6 9号令和8 4号令规定了进出境木质包装检疫的各项具体要求和工作程序。

2.木质包装监管模式的构建

进境货物木质包装已实施在入境口岸全申报制度，传统的木质包装检疫口岸监管与国际物流速度间的矛盾日益突出，口岸查验工作压力越来越大。各地检验检疫机构针对实际工作对监管模式进行了一系列有益的探索，如福建检验检疫局制定《进境货物木质包装跟踪管理细则》，引入“跟踪管理企业”这一概念，并对其进行考核，苏州检验检疫局开通陆路直通口岸试点，江苏检验检疫局根据进口企业的诚信与条件采取“直通式检疫监管”、“视频监管+直通检疫”及“统一回收、集中处理”等三种创新监管模式，顺德检验检疫局对诚信较好的企业也采取了“调离口岸下厂检疫监管为主，口岸查验为辅”的模式，南沙检验检疫局在非法检类商品木质包装中推广应用“直通放行，集中查验”的模式。

出境货物木质包装监管方面，对除害处理企业实行准入制度，提升企业的管理水平和产品质量安全。并对出境木质包装实行处理全申报，要求辖区所有除害处理企业将每批要处理的木质包装的计划和结果上报所在地的检验检疫机构。各地检验检疫机构相继采取“电子监管”实现除害处理数据实时采集，部分检验检疫机构配合“视频监控”，实现除害处理的动态管理，进一步提高监管效率，加强了监管的实效性。

二、木质包装检疫监管“进出并重”的不足之处

1.制度缺失违法现象层出不穷

进出境木质包装在检疫监管过程中发现的违法行为包括：未加施I PP C标识、不如实申报或未申报木质包装、伪造I PP C标识、伪造变造或反复套用合格凭证等。监管部门的执法依据有:《动植物检疫法》第三十九条“违反本法规定，有下列行为之一的，由口岸动植物检疫机关处以罚款，针对未报检或者未依法办理检疫审批手续的”、第四十条“报检的动植物、动植物产品或者其他检疫物与实际不符的，由口岸动植物检疫机关处以罚款”、第四十三条“伪造、变造检疫单证、印章、标志、封识，依照刑法第一百六十七条的规定追究刑事责任”；实施条例第五十九条、第六十二条相应条文进行处罚。

在对相关法律法规的研读过程中发现以下不足：一是I PP C烙印是否属于标志、合格凭证是否属于检疫单证仍存在异议；二是伪造烙印的使用者不在法律法规的处罚范围内，如假烙印的使用者证实其并非烙印伪造者，是否可将此行为认定为盗用存在争议，严格说来无法对其进行处罚；三是木质包装的相关管理办法未将包装的使用企业、中间代理商进行规范管理；四是出境木质包装无需报检，法律上对未报检行为作出的规定无法落实，尤其是针对非法检货物包装。

2.管理尺度不一沟通不畅

各地检验检疫部门就进出境木质包装相继出台文件以规范管理，并针对实际工作对监管模式进行了一系列有益的探索，建立一些科学、有效、实用的监管模式。如嘉兴检验检疫局提高除害处理企业的准入门槛，逐步淘汰干热处理的小型砖瓦窑，改用自动加热、加湿、强制循环的蒸汽加热设施；江苏、福建、广东各口岸对进出境木质包装制定了一系列行之有效的监管模式。各地对进出境木质包装的管理尺度不一，有松有紧，损害了我国木质包装在国际上的形象，甚至有可能导致部分贸易受阻。

在实际的木质包装监管工作中发现，口岸对跨辖区的木质包装信息无法了解，缺乏沟通渠道，易造成违法违规分子借此逃避除害处理。全国进出境木质包装信息的共享有力地遏制了现在层出不穷的违规造假现象。如2 0 0 8年福建检验检疫局与厦门检验检疫局联动，开发F T P网络平台实现数据共享，及时沟通和信息反馈，联手打击假冒木质包装I PP C标识等违规行为。2 0 0 8年1～2月，福建局被国外进行通报的木质包装案例2 0批次，而实现信息共享后成效显著，3～7月份仅有2批次被国外违规通报。

3.监管体系严密性不足

进出境木质包装监管对象未涵盖与木质包装流通过程中涉及的所有关联对象，导致监管有效性受到一定程度的影响。出境货物木质包装主要监督规范木质包装除害处理并加施I PP C标识的企业，而对与木质包装紧密相关的使用企业、货主、出口代理商、集中堆放场所等对象无明确要求，进境货物木质包装仅对货主或代理商有监督职权，而对国外客户或发货人无要求，导致在木质包装整个流通环节的监管存在空白领域。

《国际贸易中的木质包装材料管理准则》第1 5号国际标准主要是对木质包装的处理企业技术有具体的规定，而进出境木质包装相关的管理规定是对木质包装检疫工作的具体规定，均未对处理企业的硬件提出具体的、可操作性较强的要求，对处理效果的验证提出有效的方法，在一定程度上将影响到木质包装的处理效果。

4.缺少有效的防伪和后续监管手段

木质包装标识加施工具制造简单，加施方便，假冒标识的行为猖獗，几乎每个地区都有假冒标识的情况发生，我们在检验检疫监管工作中屡次发现伪造、使用假烙印等违法行为，严重影响了6 9号令、8 4号令的贯彻实施以及I PP C标识的严肃性和权威性，甚至严重影响了相关法律法规应有的法律效用，对我国经济发展和生态环境产生不利影响。

进境木质包装传统的后续监管方式在现如今快速增长的国际贸易中明显存在两方面的问题：一是进境木质包装有害生物实验室鉴定周期较长与进境货物快递通关的矛盾；二是木质包装流向目的地后的监管存在缺失，如到达目的地后对指定包装的处理存在的符合性问题。

出境木质包装在口岸的核销方式存在一定的漏洞。如口岸并未实施全申报，大量非法检木质包装的合格凭证并未回收，不法分子通过反复套用合格凭证信息假冒I PP C标识、生产批号、处理批次等信息，发现此类违法行为隐蔽性较强，在监管中不易发现。

三、进出境木质包装检疫监管工作的探索

针对木质包装进出境检疫监管现状和发展趋势，我国更应立足国情，与国际惯例接轨，以风险管理为中心，以科学监管为手段，以维护国际贸易保护生态安全为目标，建立起“进出并重、检防并举、检检相融”木质包装检疫监管体系。

1.建立健全法律法规和标准体系

进一步完善进出境货物木质包装的相关管理规定，将木质包装流通过程中与之联系密切的行为主体纳入监督管理体系，进一步细化相关规定。要积极研究和借鉴国外进出境木质包装法律规定的内容，进一步完善我国的法律规定，加大违规处罚力度，提高违法成本，保障我国木质包装的有序发展。积极参与I PP C组织的国际动植物检疫活动和木质包装国际规则的制定，积极鼓励相关人员投入研究木质包装涉及的标准，积极采纳木质包装的国际标准、指南，通过实践提出意见建议，推进法律法规和标准体系的科学化发展。

2.建立健全检疫电子监管平台

建议进出境木质包装能在口岸均实行全申报制度，在大通关的形势下将非法检货物的进出境木质包装纳入监管体系，并统一整合电子监管平台。加大对电子监管基础设施的研发和建设，建立进出境货物木质包装除害处理检疫监管和标识管理信息系统，包括电子申报、除害处理、信息收集、防伪采集、数据核销、标识信息管理、实验室鉴定、结果研判、后续监管、数据统计以及风险预警等全过程，建立健全从产前到产后的检疫监管平台。进一步加大监管平台的推广力度，力求做到全国各口岸信息共享，确保木质包装信息资源传递的快速、公开。

3.建立健全防伪和溯源管理体系

加强对木质包装防伪技术的研究，建立科学的综合防伪技术。随着高新科技的发展，如今运用于木质包装的防伪技术越来越成熟，如身份证防伪、G P S生码器数码防伪、油墨防伪、射频电子标签（R F I D）防伪、二维码防伪等。应加强对各种防伪技术的特点及应用前景的分析，建立以二维码为信息载体的防伪技术，建立以数据采集、二维码编制、数据分析和告警等功能模块的木质包装监管模块，推动其在监管领域的广泛使用，实现木质包装流通轨迹的跟踪和有效监控，保证监管的自动化、全程化和网络化。

4.建立健全诚信管理体系

为做到木质包装科学、有效的管理，必须建立健全诚信管理体系。一是要有效整合各类与木质包装生产流通环节相关的企业资源，制定基本的工作程序和工作要求，保证信息的通畅和资源的共享；二是要将各相关企业、码头、堆场等纳入诚信管理系统，实行动态管理。通过企业的诚信评价、管理水平、监管情况以及贸易国别，开展风险评估，对木质包装实施分类管理，建立并完善木质包装诚信管理体系。

5.建立健全检测鉴定技术支撑体系

加强对木质包装有害生物的检疫鉴定、风险分析与管理，产地、口岸查验和检疫、除害处理、疫情监测、预警、控制和扑灭工作。一是加大检疫基础设施建设，包括实验室、除害处理、口岸查验设施建设；二是抓人才队伍建设，加强学术带头人和技术骨干的培养；三是将木质包装查验的一线相关人员带入科研队伍，加大应用类型科研工作的指导和投入，提高一线人员查验的专业技能，提升疫情检出率。