嘉庆朝广开言路政策分析

常 冰 霞

(中国人民大学 清史研究所, 北京 100872)

嘉庆朝广开言路政策分析

常 冰 霞

(中国人民大学 清史研究所, 北京 100872)

分析了嘉庆帝在处置和珅后便开启广开言路这一政治信息渠道的举措,认为其作用在于不仅借此了解帝国动态,而且据此对日渐颓败的官场进行调控,以期达到“肃清庶政、整饬官方”之目的。不过,其间的妄言渎奏始终令嘉庆心存不满,却又出于下情上达的目的而予以容忍。所以,当京控案件能更好地提供帝国信息时,皇帝便对之前采取的广开言路采取了限制措施。

广开言路; 整饬吏治; 京控; 嘉庆

新掌权之嘉庆帝及其朝廷推行的各项革新举措,在清帝国及由其衍生的“中国”之历史中产生了长远影响[1]。尤其是“最具革新精神”[2]的广开言路举措,不仅开创了末吏、平民皆得封章上达的“言路大开”[3]局面,而且凭借臣工条奏于时局“补益良多”[4]。即便遇有“无知妄渎”之事,不过将原折掷还而“免其议处”,其原因皆在于“降旨求言”[5]155。学界关于嘉庆朝广开言路问题的分析,或从政治革新视角就其实际效用*参见关文发《评嘉庆帝》(《武汉大学学报》社会科学版1984年第4期);张玉芬《嘉庆述评》(《辽宁师范大学学报》(社科版)1986年第4期);魏克臧《嘉庆时期的内政改革和失败》(《长春师院学报》(社会科学版)1998年第2期);魏克威《论嘉庆为政之失》(《长春师院学报》(社会科学版)1998年第3期)。予以阐释,抑或借助政治事件对政策本身进行批判性反思*参见关文发《嘉庆帝》(长春:吉林文史出版社1993年版,第228-251页);陈金陵《洪亮吉评传》(中国人民大学出版社1995年版,第209-220页);关文发《试评嘉庆的“广开言路”与“洪亮吉上书事件”》(《华南师范大学学报》(社会科学版)1996年第1期);陈辽《“世界第一”的中国之主——论嘉庆帝》(《南通师专学报》(社会科学版)1997年第1期)。,而较少从嘉庆继位后的革新举措这一框架中前后贯通地分析其深层次含义。因此,沿循诛杀和珅、广开言路的分析框架对该政策进行综合性分析 ,不仅可以阐释嘉庆广开言路的政治动机,而且还可深入分析其背后暗含的信息控制,以及由此产生的深远影响。

一、 嘉庆帝广开言路

盛世的光辉随着乾隆去世渐渐消散,帝国的衰败逐渐显现。无论是聚敛之臣、贪渎之吏[6]导致的吏治腐败,还是诸如白莲教叛乱导致的社会动荡,均是大权在握的嘉庆急需解决的问题。对重建实政、强调“敏政”的嘉庆而言,于乾隆中后期把持朝政的和珅才是其“咸与维新”*关于“咸与维新”,参见关文发《嘉庆帝》(吉林文史出版社1993年版,第113-114页);张玉芬《论嘉庆四年的“咸与维新”》(《清史研究》1992年第4期,第49-54页)。随着学界对乾嘉变革的关注,西方学者更是将嘉庆帝的诸多举措称为“Jiaqing Restoration”,见Daniel Mc Mahon,Dynastic Decline,Heshen,and the Ideology of the Xianyu Reforms,Tsing Hua Journal of Chinese Studies,New Series 38. 2[June 2008],第231-255页。的最大障碍。在嘉庆看来,耗时三载仍未荡平白莲教,正在于和珅于军务多有“掣肘”[7]438;州县剥削小民,督抚勒索属员,皆为“交结和珅”[7]439。对于和珅擅权,廷臣若能及早参奏,必蒙圣断而置重典,亦不会导致公卿、藩阃“皆出其门”[8]之情形,而今却“无一人奏及”,足见内外诸臣因畏惧和珅而“钳口结舌”[5]16-17。虽然表面上控诉的是廷臣对和珅的畏惧,但背后暗含的却是与“钳口结舌”相对应的皇帝对帝国动态的无所洞识。换言之,真正令嘉庆苦恼的是和珅专擅引起的官场负面效应,即通过“传知各省抄送折稿”[5]34等方式导致的下情不能上达,以及皇帝对信息掌控的不足。

嘉庆四年正月,皇帝将和珅革职拏问,并于初五日遵“颁旨求言”之例,循“兼听则明、偏听则蔽”之训,谕令奏事之责者于用人、行政一切事宜封章密奏,使“民隐得以上闻,庶事不致失理”,以符“集思广益至意”[5]11!奏折制度自其创立之初便是“中央决策的主要信息资源”,不仅有助于提升“信息加工处理的效率”,而且有利于权力的时空延展[9]。是以,无论是勤求民隐,还是诉诸庶事,均以“用人行政”为前提。上谕的真实目的,乃借一切事宜的“封章密奏”达到“周知天下之务”,并借此考察官员是否“尽公”以及“兴利除弊”[5]11。质而言之,是借助广开言路这一政治信息渠道打破群臣“钳口结舌”的官场颓态。

既然将广开言路视为打破和珅擅权导致的官场弊病之手段,那么皇帝对能使下情上达之言路的看重便不言而喻。正月二十八日,嘉庆颁发谕旨为曾参劾和珅家人刘全倚势营私之曹锡宝正名,言其于“举朝并无一人敢于纠劾”之际,独能抗辞执奏,“不愧诤臣之职。”[5]41应该注意的是,谕旨中出现的“举朝”“可嘉”“不愧诤臣之职”等御笔添改之字,无不彰显敢于进言的诤诤谏臣形象以及皇帝对此种行为的赞扬和褒奖。与其说嘉庆此举是对和珅擅权的痛斥,不如说是借此激励刚刚兴起的广开言路之措。

凡具有陈奏密奏之权者,可以参劾上司、同僚属员,甚至辖境以外之人[10]。为了确保信息的精确,皇帝往往会“另有访问打听”[11]。因此,臣工具奏时不能相商,以便皇帝集思广议[12]。然而,湖北布政使张长庚所递请安折与按察使祖之望的奏折样式完全一样,亦是于“请安”字样下添缮“叩慰睿怀”四字[5]68。奏折的商同缮写,使其失去了官员互相监督、彼此制衡之效。正如嘉庆帝所言,若遇举劾所属官吏应行密奏之处,其弊将不可胜言[5]68。为了确保密奏应有之效,甚或为了遏制商同缮写现象的出现,嘉庆于三月初十日谕令各省道员照藩、臬两司之例密摺封奏,以副兼听并观、集思广益之意[5]81-82。嘉庆帝此举不仅是借助道台制约督、抚、两司,更是借助其熟知本省政务民情的功用拓展更广阔的信息来源渠道。

无论是寻求下情上达的广开言路,还是以期“集思广益”的准允道员密奏,均暗含皇帝拓展政治信息渠道的目的与深意。正如六月十二日所发上谕所言:“治天下之道,莫要于去壅蔽。自古帝王达聪明目、兼听并观,是以庶绩咸熙、下情无不上达。”若非诸臣应诏直陈,则贪劣之员岂能即时败露[5]207。此语一语中的,不仅陈述了信息对于帝王治理天下的重要以及降旨求言的实际效果,更暗示了嘉庆借广开言路之名,行掌控信息资源之实的真实目的。

二、 嘉庆帝利用广开言路调控官场

嘉庆帝的广开言路政策直指整个官场,如果说诛杀和珅后以“集思广益”激励群臣,那么其在统治渐稳后便开始以煌煌上谕直接调整、引导,甚或指示群臣条奏的内容与方向。八月二十七日,嘉庆谕令内外臣工应在用人行政上有所规谏。若敷陈得当,必特加奖擢,以风励有位[5]308。无论是关乎国计民生、官场腐败,还是指陈用人、弹劾官吏,均在皇帝的关注之下。是以,与其说“欲内外臣工各抒所见”,还不如说其看重广开言路下的条陈所提供的政治信息以及借此类信息驾驭群臣、掌控帝国的功效。

嘉庆四年正月十三日,山东巡抚伊江阿呈递奏折时寄信和珅,谆劝其节哀办事,而于嘉庆帝遭罹大故并无一字提及,仅照常递一请安折了事。在皇帝看来,身任布政使的吴熊光尚能专折“历陈哀悃,敦劝朕躬”,而曾在军机处行走、身为满洲现任巡抚的伊江阿并非不晓政事,乃是“心存膜视”,可见其“平日不知有皇考,今日复不知有朕,惟知有和珅一人”,遂传旨严行申饬并交部严加议处[5]19-20。嘉庆帝正是通过奏折所反映的信息思量伊江阿的政治态度并据此迅速作出应对举措。

二月,有人条奏贵州学政取进童生例缴红案银三两、八两不等。嘉庆帝下令彻查后谕令,贵州学政令新进童生量为致送出考费用,“其事亦尚在情理之中”。但红案银两只应令新进童生量力交送,总不得过五六两之数,其实在无力者,即当量为减免,不得强令交纳[7]463-464。三月,有人条奏外省积弊,嘉庆遂饬令“督抚藩臬道府各员,务当力加整顿、改涤前非。”倘若经此次训诫之后,仍敢视为具文,一经觉察或被人指参,必当重治其罪、不稍宽贷[7]474-475。七月二十七日,继善陈奏扈从官员、兵丁分领马匹及驼载官物,驼只回京后竟有不交马驼,以钱文、银两折交之事。嘉庆据此谕令监视收马王大臣认真稽察,如有携钱折交者,即行严拿,指名奏闻[5]263-264。

无论是私密之奏折,还是公开之条奏,均是皇帝掌控信息、调控帝国的重要工具,嘉庆帝正是据此掌控官场动态并借以对朝中之事作出指示。是以,无论是从时人评论还是后人思虑来看,嘉庆帝的广开言路均大为成功。即便广开言路卓有成效,但其间妄抒臆见、荒唐可笑而留中未经宣示之折甚多[5]207。尽管嘉庆并未据此采取激烈措施,却也时有牢骚之语。嘉庆四年五月,王尔烈以“断不可行之事擅议更张”被批驳为“无知妄渎”。虽然因“降旨求言之时”而“免其议处”,嘉庆却也就臣工条奏“摭拾浮词、毛举细故”之情谕令诸臣各尽言责,不应以漫无凭据者肆意指摘,开报复之渐[5]155。

六月,江苏监生周砎具折所言数十款,皆大抵难行。即便稍有可采者,亦业经施行之事。其所言不仅“多系空谈”,甚至“欲变乱旧章以峻法绳人、以操切为政”。若于广开言路之时“以言语罪人”,是“自蔽耳目、杜言路”,不仅“小民之疾苦何由得知”,而且“臣工之贤愚从何考察”[5]212!是以,无论是“以副都统干预查抄和珅之事,并欲审讯使女、寻掘金银”之萨彬图,还是“妄参司员”之礼部右侍郎恒杰,甚或“以京师商贾不行,请普赏八旗,以资市易货物”之富森布,不管三人所言如何“无知渎奏”“尤出情理之外”,亦“不得已予以罢斥”而已[5]207-208。

嘉庆帝对妄言渎奏的包容,甚或无奈的背后,暗含着广开言路的目的与群臣条奏之间的缠杂不清与相互牵制。之所以广开言路,正在于借此实现掌控帝国动态,因而对作为信息来源渠道的奏折便甚为看重;而群臣则将条奏视为晋身之阶、挟私抱怨之路,因此才会出现臆奏之事,以及循此而来的皇帝抱怨和循循善诱。质而言之,嘉庆帝虽然不满于群臣在广开言路下的表现,却又不得不倚重于这一政治信息渠道。当其对此心有不耐时,便会采用其他方式来弥补或替代这一渠道。

三、 嘉庆帝广开言路的终结

无论是广开言路政策,还是内外臣工的陈奏,均是一种自上而下的梳理与反思。此种方式因缘于集权体制下的分权,最终会难以为继,而自下而上的呈控案件所激起的碰撞,却成为皇帝掌控帝国百态的确凿证据与典型个案。作为一种上诉制度,京控案件因在都察院等衙门呈递诉状而更易进入皇帝视野[13]。换言之,皇帝借助京控案件更容易把握或反思地方的吏治民情。既然皇帝不仅“想要通过京控遏制非正义行为”,而且还将其视为获取帝国状况基本信息的“源泉”[14]。所以,当嘉庆对广开言路感到无奈时,便采用了能直接满足其迫切需要的京控这一信息渠道。

嘉庆四年八月二十八日,皇帝颁发谕旨对京控做出重大调整,谕令都察院、步军统领衙门遇有各省呈控之案俱不准驳斥,案情较重者,应即行具奏;应咨回本省审办之案,亦于一月或两月汇奏一次。倘有案情较重不即具奏,仅咨回本省办理者,必将各堂官交部严加议处[5]310-311。与先前由都察院或步军统领衙门筛选后呈递的方式不同,即行具奏和定期汇奏的处理使全部控案完全纳入皇帝的视野。所以,对京控制度的调整,正在于借京控案件掌控社会运行信息,尤其是“督抚贪渎不职及关涉权要”或“瞻顾情面、压搁不办”等事。

如果说条奏带有奏事者的主观判断,那么案件却完全以个案的形式将其反映的信息展现出来。其间“有关地方吏治的内容,更是成为中央直接了解地方治理情形的重要渠道。”[15]因此,京控案件因其逐级上诉且赴京呈控而具有的代表性和独特性,能映衬地方官场的疲玩官风以及官员的懈怠详情。而嘉庆正是依据中央对京控的控制“约束官僚群体的腐败”并“对制度进行局部纠错”[16]。与广开言路相较,京控案件显然提供了更好的信息来源渠道与认识视角,并成为社会运行信息纳入皇帝视野的重要媒介。虽然将京控视为新的信息来源渠道,但嘉庆仍对封章具奏持重视之态。九月二十三日,恩赏杨道纯以从九品未入流,交直隶总督胡季堂差遣委用[5]342。倘若说嘉庆借加恩一介民人以激励内外臣工陈奏用心的话,那么其赏授方世杰入学生员[5]382亦是出于此种考虑。

尽管嘉庆于开禁京控之初尚对条陈持有耐心,当其明辨三味并借京控案件以及钦派大臣搅动地方官场或惩戒不法之徒且卓有成效后,其对广开言路所致的不满便彻底激发出来。在嘉庆看来,下诏求言旨在“博采周咨,俾下情无不上达”;各省道员具折奏事,意在“广咨询之路”“除壅蔽之端”。在京之各部郎中及外省知府以下从未有封奏之事,正是出于“国家体制”考虑而“不敢越职言事”。不过,若候补捐纳微员以及平民所递封章“稍有足录”,便以恩赏。望恩幸泽者遂具摺呈递,干乞私情,于公事却毫无裨益。嗣后不应奏事之人,不得妄行封奏,否则按例治罪[5]438-439。

不管如何强调求言之意在于“诸臣各抒谠论”、“下通民隐”,始终难掩嘉庆对候补捐纳微员、平民陈奏中“干乞私情”和“无厌之求”的抱怨,以及“不应奏事之人,不得妄行封奏”背后暗含的对广开言路的制止步调。倘若说仅凭一道上谕似乎存有以偏概全之感,那么钦天监博士何隆武以并无言责之身封章陈奏,遂交部照例议处之事[5]516,则表明皇帝对广开言路采取了禁止之态。较之何隆武交部议处,安徽县民彭皓则因奏疏“荒诞不经”“狂悖不法”按律定拟,安徽巡抚岳起亦因仅将其交藩司看守而被传旨申饬[5]518。

从恩赏民人杨道纯、方世杰,到禁止无言责者妄行封奏、交部议处何隆武,再到按律定拟彭皓之罪,无不彰显嘉庆对无言则者陈奏一事持禁止之态。可以如此言述,随着京控开禁后的效果显现,广开言路政策开始走向终结。

四、 结 论

盛世的辉煌并未使继位后的嘉庆大肆张扬,反而冷眼旁观和珅擅权带来的弊政。借乾隆去世之机剔除和珅后,嘉庆便广开言路以打破内外诸臣“钳口结舌”之局面。为了达到下情上达之效,避免官吏“通同一气”之风,嘉庆不仅风励有位,而且强化奏折之机密性,借以了解民间疾苦、把握官员动态。尽管广开言路卓有成效,却也产生了渎言妄奏之事。虽出于获取政治信息考虑而对此种行为有所容忍,但当京控能更好地提供帝国信息后,皇帝便对广开言路采取了限制态度,并最终限制无言责者陈奏。

“官僚责任制度的运作是围绕着对信息的控制而展开的”[17],从广开言路到开禁京控,再到广开言路的禁止,无不彰显嘉庆借信息渠道整饬官场、调控帝国之目的。质而言之,嘉庆实借助规则的衍生来应对制度漏洞以及由此而来的弊端。此举能依赖叠床架屋来拯救一时之弊[18],但毕竟是临时性举措。当其采取的措施因实施之日久而再次引发弊政时,除了弃而不用外似乎别无他法。

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【责任编辑:王立欣】

PolicyofEncouragingFreedomofSpeechinJiaqingPeriod

ChangBingxia

(Institute of Qing History, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The behave of the political information channel of encouraging freedom of speech after the disposal of Heshen by Emperor Jiaqing is analyzed. Its role is not only to learn about the Empire dynamics, but to regulate the gradually decadent officialdom according to it, in order to achieve the purpose of “eliminating total government, and straightening officials”. However, the emperor was not satisfied with the nonsense, but he had to tolerate for the purposes of obtaining social information. So, when the capital appeals could provide information about the empire, the emperor had taken restrictive measures over the policy of encouraging freedom of speech.

encouraging freedom of speech; straightening official management; capital appeal; Jiaqing

2014-06-20

常冰霞(1981-),女,山东聊城人,中国人民大学博士研究生。

2095-5464(2014)06-0790-04

K 249.3

: A