生态政府的构建研究

李 峰, 秦铁铮

(沈阳大学 a. 党委校长办公室, 辽宁 沈阳 110044; b. 政法学院, 辽宁 沈阳 110041)

生态政府的构建研究

李 峰a, 秦铁铮b

(沈阳大学 a. 党委校长办公室, 辽宁 沈阳 110044; b. 政法学院, 辽宁 沈阳 110041)

论述了生态政府的内涵并提出了生态政府的基本框架,认为生态城市建设中生态政府是关键。政府需要转变执政理念,实现自身生态化转型。而这需要政府遵循生态规律,在法律、规划、管理等多方面的创新。

生态城市; 生态政府; 制度创新

一、 生态政府的提出

近几年来,我国的环境问题日益突出,已经成为制约经济社会持续发展的重要因素。随着党的科学发展观的理念提出,生态文明建设也越来越受到党和政府乃至理论界的重视。党的十八大报告提出:“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。”[1]这是中国党和政府提出“美丽中国”的生态文明建设目标,纳入到社会主义建设的核心内容,生态城市是实践“美丽中国”目标的重要载体。“生态文明是人类在发展物质文明过程中保护和改善生态环境的成果,是指人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化形态。”[2]生态文明建设要将“尊重自然”的理念贯穿到经济、社会、文化的各个领域。党和政府将生态文明建设置于经济、社会发展的全局,对此,有着非常清醒的认识:发展之路不断受到环境、资源地制约。由此,生态文明已经从理论探讨转化为国家战略。

无论国内还是国外经验,政府在生态城市建设中都居于主导地位。面对快速城市化产生的问题,创建新型生态城市需要政府转变观念,发挥重要示范、引领和决策、管理等职能。一定意义上可以说,没有生态政府也就没有生态城市。生态问题实质上是一重大的政治问题,于是人们才开始把“政治置于包括社会环境和自然环境在内的大背景中,反思社会环境、自然环境中的政治责任,并对政治理论和政治行为的正负效应进行多层次、多角度、全面系统的考察[3]。总体看生态政府是政府为了应对生态危机,提升自身合法性地位的重要价值转型,对政府的执政理念和执政行为都会产生长远而重要的影响。

在当今的政治话语中,生态环境治理以及被认为是当今政府治理的重要内容之一。 对于中国政治体制来说,政府对社会资源掌控能力远远高于西方国家, 社会发展道路选择也主要取决于政府。治理环境污染、削减落后产能、推动生态社会发展等诸多环境生态问题的解决,在很大程度上取决于政府的意志和决心。 频发的环境污染事件已经成为公共舆情的焦点。 公众对于良好生态环境的需求愈来愈强烈, 因环境污染导致的食品安全和健康风险成为近年来公众反响最为强烈的领域。 生态环境是具有最广泛公共属性的社会领域,与最广泛的的公众利益相关, 政府必须要认真回应公众的诉求。作为公共产品的最重要的供给者,政府有义务为公众提供良好生态环境,包括清新空气、清洁水源、安全食品等。 这也是巩固政府合法性基础的现实表现。 这要求政府必须具有将生态与政治相结合的全新的政治思维。 生态也纳入到政治经济活动中, 具有经济、社会、安全同等地位, 也成为评价政府施政活动的重要内容之一。

二、 生态政府的内涵

关于生态政府的概念,到目前为止学界还没有一个统一的定义,总体看国内研究尚处于起步阶段。国内对这一问题研究较早成果较多的是黄爱宝教授,近年来在国内核心期刊发表关于生态政府研究的学术论文达十余篇,有较大影响力。目前国内这一领域研究主要集中在公共行政管理研究领域,法学、哲学等社会科学专家学者也有介入。黄爱宝认为,生态政府理念提出的背景是在人类经济发展之后,面对的严重生态环境危机挑战所提出的。所谓生态型政府即追求实现人与自然的自然性和谐的政府。就是政府在遵循经济社会发展规律的同时必须遵循自然生态规律,积极履行促进自然生态系统平衡的基本职能,并与之相适应,积极协调地区与地区、政府与政府、政府与社会、政府与非政府组织、国家与国家等之间生态利益与生态利益、生态利益与非生态利益等关系[4]。肖显静认为,生态政治的本质内容揭示的是政治与自然生态环境之间的关系,其本质目标是反思、调适、改造现有的政治系统及其运作的内容和方式,以追求实现人与自然的自然性和谐,即维护与实现包括人类在内的整个自然生态系统的平衡和稳定。生态政府提出的理论基础是生态政治理念。与传统的政治和政治学相比,“生态政治是在通晓生态学的基础上,将人类放到自然生态系统的背景中,改造传统的政治知识及实践框架,以适应环境保护和人类社会发展的需要,保持生态平衡。”[5]生态危机所引发的社会影响是广泛而深远的,社会公众从自身利益出发,自觉不自觉的对生态公益问题进行反思,这对公共权力的运行也产生了影响。生态在当代社会被纳入到政治的核心议程之中,甚至国际政治领域也占有显著地位。生态对传统政治理念和进程提出了调整,现代政治必须做出生态化的调整。

在此基础上,笔者认为,生态政府建设是一个涉及政治、经济、社会与文化、技术的系统工程。对于生态政府的认识,不能简单将其理解为政府对环境资源保护工作的重视。生态政府的概念超越了政府传统的污染治理和绿化生态建设的职能范畴,而是政府执政方式与执政理念的全方位转变,是政府为了改变传统粗放型经济增长模式,而进行的自我重塑。在这个意义上,所谓生态政府,是指政府以科学发展观为指导,通过政府管理模式和施政理念的创新,将自身运行对环境的不利影响降到最低,同时管理、引导、教育企业和公众,实现人口、资源、环境与经济社会的和谐共生与可持续发展。

生态政府的实现必须坚持可持续发展的执政理念创新。政府不再是单纯的“治理环境”,而是把“保护环境”上升到了城市生态的可持续发展的高度。作为城市的治理者,各城市的政府应根据自己的历史文化与自然基础、社会情况、经济发展状况等,结合公众的生态意识制定的生态城市创建的政策、规划与法律法规。生态政府更强调将遵循自然生态规律和促进自然生态系统平衡作为其基本目标。当然,生态政府和生态政府之间也有许多相通之处,例如:它们都重视文化的功能与建设,生态政府强调生态文化建设,生态政府强调生态文化建设;此外,它们强调社会的可持续发展,强调环境和经济协调发展,特别是两者之间都非常重视政府自身的建设,通过外部机制来约束政府自身行为。上述对生态政府内涵的阐释,对生态政府自身建设提出了新的要求。要打造生态政府,必须要紧紧围绕科学发展这个中心,以社会主义民主为导向,以生态崛起为目标,切实转变政府职能,加快由“管理型政府”向“服务型政府”转变,实现自身建设和管理的创新,建立起适应社会主义市场经济、满足老工业基地振兴和符合环境样板城建设的管理体制和运行机制。

生态政府的创建离不开公众的参与。政府是生态文明建设的主体,但是公众的环境公共参与同样具有不可替代作用。丹麦城市生态委员会认为“生态城市应以本地化和民众参与为出发点,并致力于全面解决与能源消费、环境紧张和当地自然环境有关的当地问题”。政府通过立法,明确公众的知情权和参与权,鼓励公众参与生态城市建设,已经成为国外生态城市建设的成功经验。公众的环境参与反映了人们对于良好生活环境的正当诉求。公众参与环境保护的根本价值在于可以为政府决策提高低成本的信息来源,增加决策的可接受性,也能在一定程度提高决策质量。政府需要提供各种制度化路径,使公众能充分参与到环境决策中。一旦忽视这个问题,不仅会妨碍生态城市进程,更有可能因此导致公众与政府间的误解加深,甚至诱发严重群体性事件,威胁社会稳定。因此,完善公众环境参与不仅对于生态城市建设具有重大意义,也有利于维护社会稳定,创建科学、民主的生态文化。

三、 生态政府构建的基本框架

1.生态政府的系统构建

(1) 生态决策系统。生态决策是构建生态政府的前提。政府在不断提高决策的民主化、科学化基础上,要进一步树立生态施政理念,在自身工作和各项重大决策过程中,自觉地践行生态发展理念,积极发挥政府生态示范作用,优先考虑生态环境的承载能力,审慎评估自身对环境的影响,建立并完善环境与发展综合决策机制,切实把环保要求纳入到政府决策规划管理之中,对可能产生的重大环境影响的城市建设和社会经济发展重大决策行使环保一票否决权,实现政府决策的生态化。政府决策主要包括生态执政理念、生态规划、生态行动计划、生态办公等。

(2) 生态执行系统。生态执行是生态政府构建的关键。政府通过生态执行系统,将各项生态决策孕育于各项管理工作之中,推动机关、企事业单位和全体社会公众将推进经济和社会协调发展目标内化为自觉行动,实现生态发展。执行系统主要包括生态经济运营管理(包含生态采购、生态招商)、生态环境管理、生态资源利用管理、生态建筑管理、生态农业生态管理和生态交通管理。

(3) 生态法规系统。生态保障是构建生态政府的基础。政府的生态决策与执行能否取得实效,必须要通过一定的生态保障制度和生态保障机制来推动。生态法规主要包括生态投入、生态法律法规制度和公众参与等方面。

(4) 生态监督系统。生态监督是构建生态政府的保证。从某种意义上说,监督实际就是一个发现、反馈、处理和跟踪信息的过程。生态政府所有生态决策的实施和落实,更需要一个生态的监督系统来及时反馈决策的落实情况,以便政府不断在工作中对决策进行修订。主要包括自身监督(生态政绩考核、生态评价)、媒体监督和公众监督等方面。

2.生态政府的实施路径

(1) 完善生态政府法律法规和政策体系。政府行政权力的运行主要依靠法律法规和政策。在构建生态政府过程中,也必须依靠法律法规和政策的力量,使政府的行政行为得到有效规范,推动政府职能转变和生态政府的建设。为此应该建立和健全法律法规和政策体系,其基本思路是,制定生态城市建设促进条例,作为生态城市建设和构建生态政府的基本法律制度,并以此为核心,制定若干具体领域的单行立法,共同组成相关法律法规体系。

(2) 制定生态政府行动方案。行动方案是战略规划和法律法规体系的具体落实。方案应着力推进以下几方面的制度与措施:①是制定生态政绩考核制度。应由组织、人事部门负责,邀请人大、政协等机关和社会公众共同参与,根据环境样板城建设的具体要求,对各级政府、各部门及其主要领导构建生态政府的工作业绩进行考核。②是制定政府生态采购制度。从社会公共的环境利益出发,综合考虑政府采购的环境保护效果,采取优先采购与禁止采购等一系列政策措施,直接驱使企业的生产、投资和销售活动有利于环境保护目标的实现。创建政府生态采购制度必须包括下列具体制度:统一的生态采购标准;生态环保产品目录;生态采购预算编制;生态采购基本操作程序;生态采购监督机制。③是多途径开展生态意识宣传教育,深化生态创建活动。落实政府环境信息公开制度,确保公众的知情权和参与权。制定经济措施引导公众积极参与环境保护,并通过政府、社区、学校和媒体的宣传教育,培育公众的环保意识和生态价值观,倡导生活节约、生态消费、生态出行等生态行为。开展生态机关、生态学校、生态社区、生态家庭、生态商场、生态酒店和生态景区等生态创建活动,全面推进环境优美街道和生态区创建工作。

(3) 构建生态政府评价体系。生态政府的实施需要建立一套广泛适用的生态政府评价指标体系,这套指标评价体系具有信息收集、描述、解释、评价、监测等多方面功能,这有助于从根本上改变政府的政绩观和强化政府的生态责任。同时,这也是政府环境信息公开的主要内容,数据可靠,指标精确,结构均衡的生态政府评价指标也有助于公众了解政府环境管理、参与各种生态创建活动。生态效率理论、物质流分析理论、生态GDP理论是制定该指标体系的理论基础。循环经济的“3R”原则(减量化、再利用、再循环)、总体与个体协调的原则 、短期与长期相融合的原则是制定该指标体系的基本原则。这一评价指标体系的主要内容包括:生态经济运营、生态环境评价、资源利用、生态建筑、农业生态、公民生态意识等。生态政府评价指标体系的制定过程应该以政府为主体,各领域专家、企业、和社会公众共同参与。为此政府应吸收更方面人才,组建专门的评估组织,采用科学的方法,审慎的评估生态政府创建的成绩与不足,为创建活动的深化指明方向。

[1] 胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗:在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M]. 北京:人民出版社, 2012:39.

[2] 王继全. 道德与利益张力下的生态文明[J]. 浙江社会科学, 2011(2):71.

[3] 孙正甲. 生态政治学[M]. 哈尔滨:黑龙江人民出版社, 2005:56.

[4] 黄爱宝. 生态善治目标下的生态型政府构建[J]. 理论探讨, 2006(4):12.

[5] 肖显静. 生态政治何以可能[J]. 科学技术与辩证法, 2001(6):3.

【责任编辑:田懋秀】

ConstructionofEcologicalGovernment

LiFenga,QinTiezhengb

(a. Party Committee and Headmasters Office, Shenyang 110044, b. School of Politics and Law, Shenyang University, Shenyang 110041, China)

The connotation of ecological government is discussed, and the basic framework of ecological Government is put forward. It is considered that eco government is the key in eco-city construction. Government needs to change the ruling philosophy, and realize its ecological transformation; this requires the government to follow the laws of ecology, and make a wide range of innovations in legal, planning, management, and many other aspects.

ecological city; ecological government; institutional innovation

2014-03-14

2011国家科技支撑项目(201BAG06B04); 辽宁省教育厅2013科学研究项目(W2013275)。

李 峰(1958-),男,河北深县人,沈阳大学副教授。

2095-5464(2014)06-0776-04

D 63

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