天津市农村供水工程运行管理研究

汪绍盛

（1.同济大学，上海 201804；2.天津市水务局，天津 300074）

解决农村饮水安全是党中央、国务院高度重视和广大农民群众迫切需要的一项民生水利工程，是贯彻落实科学发展观在农村水务工作中的具体体现。自2006年，天津市启动了农村饮水安全及管网入户改造工程（以下简称农村供水工程），以确保农村居民喝上放心水。该工程2006—2013年连续数年被列入市政府20项民心工程，累计完成投资17.63亿元，解决了346.47万农村居民饮水不安全问题。工程的实施，虽然取得了显著成效，但也必须清醒地认识到其建后运行管理中还存在着一些弊端。如何进一步做好工程建后运行管理工作，是目前亟待研究的问题。

1 农村供水工程建设及运行管理模式

1.1 建设模式

随着天津市农村人畜饮水解困任务的全面完成，农村饮水水源保证率问题已基本解决，但还存在着饮用高氟水、苦咸水等不达标水问题；一些地区农村供水管网未入户，用水不便；部分已建供水管网老化失修严重，出现了跑冒滴漏、供水压力不足、管网末端水量不足等问题。为彻底解决上述问题，天津市于2006年启动农村供水工程建设。其建设模式主要分为以下4种：一是在饮用水氟含量超标、苦咸地区，采用反渗透膜等技术，建设除氟（降盐）供水站，对居民饮用水进行除氟（降盐）处理，使居民饮用水和其他生活用水实现分质供水，向居民提供符合饮用水标准的桶装水，并对已有管网的地区实施管网改造，确保管网入户；二是在水文地质条件允许地区打低氟井，同时实施管网新建或改造，达到饮用水安全标准；三是在城市供水企业自来水管网能够辐射到的地区，实施管网改造，实现城乡供水一体化，达到饮用水安全标准；四是在山区通过建设高位水池，铺设输水管道，建设单户及联户水窖，实现饮水入户。

1.2 运行管理模式

由于天津市农村供水的建设模式和建设规模差别各异，因此其工程建后运行管理模式也比较灵活多样，主要有以下4种。

（1）水利部门直管。本着经济、合理、适用、高效的原则，天津市在村庄相对集中、人口相对稠密的地区建设跨乡、镇、村的大型集中除氟降盐供水站和集中供水厂，简称为“双集中”供水工程。其建后运行管理为水利部门直管，具体又可分为2种模式：一是本地区水行政主管部门组建供水管理总站，负责目前各个水厂的日常管理工作，下设单项供水管理站，实行企业化经营与管理，自收自支、自负盈亏；二是由工程所在地乡、镇水利站全面参与工程建设，并负责工程的建后运行管理工作。上述工程建后由水利部门直管的2种运行管理模式主要分布在武清、静海2区县的“双集中”供水工程。

（2）村集体管理。对于分布在蓟县、宝坻等区县的建设规模小、建设地点分散的单村供水工程，在工程竣工验收后，由区县水务部门与各行政村签订工程移交协议，村委会确定村干部或专人进行工程建后运行管理，并接受水务部门的业务指导。该管理模式下，水费收取、管理人员工资、工程维修养护等事前均没有明确的规定。

（3）城市自来水公司管理。从城市自来水厂供水管网向农村管网延伸的工程均统一纳入城市自来水公司管理，涉及西青、北辰、大港等区县。该管理模式下，农村用水与城市居民实行同网、同质、同价，由城市自来水公司逐户按表收取水费并负责管网维修养护。这种管理模式比较正规，水质、水量、水压、水费收缴、水源保护、维修改造等问题都有保障。

（4）农户自管。对于蓟县山区的农村供水工程，其高位水池在建成后，其产权移交给村集体，由村集体对其进行维护，对农户小水窖实行定时供水。小水窖工程由农户自建、自有、自管、自用，政府给予一定的资金补贴，水利部门负责技术指导，其建后运行维护由农户自行负责。

2 农村供水工程运行管理中存在的主要问题

综合分析工程建后各种运行管理模式得出，农户自管模式管理对象责任明确，产权清晰，自主运行易于维护，但需要接受当地水行政主管部门的指导和监督；城市自来水公司管理模式基本上没有大的问题，能够做到工程可持续运行，但要深入研究水价问题。因此，这里重点研究水利部门直管的大型集中供水工程和村集体负责的单村供水工程建后运行管理问题及解决措施。

2.1 绝大多数工程管理责任落实不到位，管理制度不健全

农村供水工程服务的主要对象是广大农民，在定性上应该是“公益性”或“准公益性”[1]，国家在工程建设资金投入方面也基本体现了这点，但在工程运行管理等方面却没有按照“公益性”或“准公益性”基础设施对待，对工程管理责任主体一直缺乏明确的定性，影响了管理责任的落实。此外，天津市暂未出台相应的农村供水工程管理办法，在涉及工程建设的区县中仅静海县出台了农村供水工程管理办法。政策法规制定的不及时，一定程度上导致了相当一部分农村供水管理单位制度的不健全，工程运行维护、日常管理和水费收取等无制度保障，一些单村供水工程甚至根本没有相关的管理制度，大型供水站或水厂即使建立了相关管理制度但由于缺乏政策支撑也难以落实到位。

2.2 水价形成机制不完善

农村供水工程供水价格主要由供水生产成本、运营费用和利润构成，暂未考虑税金问题。由于其服务对象的特殊性，若水价定得偏高，农村居民不易接受，造成收费困难，也会给农民用水积极性造成影响，使实际供水量远小于设计标准，供水工程难以正常发挥效益；若水价定得偏低，直接后果就是水费收入难以支付供水成本，在没有财政运营补助资金的前提下工程无法持续运行。目前，天津市农村供水工程因管理模式及地区经济发展水平不同，水价差别很大；同时，相当一部分单村供水工程没有实行计量收费，甚至不收取水费。

2.3 水质检测和监测工作不到位

农村供水工程重点之一就是解决水质问题。天津市已建供水工程，虽配有消毒设施，但水质检验设备、人员和检验频次还达不到标准，导致其供水水质方面存在隐患。究其原因，一是思想认识不足，天津市以地下水为农村供水水源，一些地区地下水水质相对较好，部分管理部门认为再花大量经费对水质进行检测和监测没有必要；二是水厂水样自检或送检比较麻烦，且费用较高，以致水厂进行水样检验和检测的积极性不高；三是监管缺位，政府对农村供水工程水质监测经费不足，主管部门没有足够的积极性和能力对农村供水厂水质进行检测。

3 几点建议

要确保农村供水工程长期、稳定地发挥效益，各级政府和水行政主管部门及供水运营主体应明确职责、各司其职，其建后运行管理工作通常要达到运行管理制度化、管理队伍专业化、供水服务人性化、水费收取公开化、供水水质无害化、监督机制完善化、绩效评价长效化的水平。因此，从以下几方面提出建议加以改善。

3.1 推进管理体制改革

由国家补助投资兴建的跨乡（镇、街）或跨村的集中供水工程，其产权归区县水务局或水利站所有，所建工程由农村自来水管理站或乡镇水利站负责管理；由国家补助投资兴建的单村集中供水工程，其产权归村集体所有，所建工程由村委会负责管理；由国家补助投资个人修建的小水窖、水池等小型供水工程实行户有户管。因此，已建农村供水工程在工程产权和管理主体方面问题不大，但全市农村供水工程不同程度地存在管理机构不健全、管理机制不灵活、管理制度不完善的问题。国家对农村供水工程投入的资金仅要求微利或保持收支平衡即可，重在发挥其社会价值。因此，对农村供水工程而言，在保证国有资产不流失的前提下建议可通过承包、租赁、转让、委托、股份制改革等具体形式，将国家投入形成的资产转让给企业或者个人经营，但要明确经营者可享有占有权、使用权和收益权，不具有处分权，不得擅自将工程出让、拍卖、赠与、继承以及进行抵押等活动[2]，使其逐步走向市场化运作、企业化管理、独立经营、单独核算、自负盈亏，形成以水养水的良性循环运行机制。

3.2 完善水价制定和计收机制

合理的水价是工程良性运行的关键。农村供水工程的水价制定既要充分考虑供水单位的成本补偿和合理收益，使供水工程能够正常运行，又要充分考虑到用水户的支付意愿和承受能力，同时还要发挥价格杠杆对节水的促进作用，合理确定水价，并报物价部门审批。在水费计收中，应加大对农民用水户的宣传力度，使其转变思想观念，提高安全用水、水是商品、节约用水等意识。对于天津市已建的大型集中供水工程，要进行成本和价格核算，报区县物价管理部门核准，并召开用水户参加的水价听证会；单村供水工程可以按照成本加微利的原则来核定和收取。对于经济困难的群众可适当减免，差额部分应由地方财政予以补贴，并要逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。

3.3 健全水质检测、监测体系

各区县政府应积极协调水务、卫生等部门建立健全农村供水工程水质检测、监测服务体系，逐步建立部门间工作协调机制，落实水质监测和检测工作方面的人员、任务和责任。供水单位要认真贯彻落实水利部建立县级水质监测中心建设任务，切实加强对水源水、出厂水和管网末梢水的水质检测和监测以及对取水、制水、供水等各环节水质检测加大监督管理力度，同时做好卫生部门对农村供水工程水质进行定期抽查的协调工作。

3.4 建立完善的供水服务保障体系和监督机制

借鉴以往农村水利工程建后运行的成功经验，建议农村供水工程要组建由区县、乡镇两级供水单位自愿参加的供水服务协会，逐级向供水单位和用水户提供技术服务，提高用水者对工程管理的知情权、参与权和监督权。建立健全农村供水安全应急机制，市、区县两级分别编制相应的《农村供水安全应急预案》，以应对和高效处置农村供水安全突发性事件，最大限度地减少损失，保障农村居民饮水安全。同时，要清楚地认识到要想确保工程建后良性持久运行，农村供水工程必须建立政府监管、水厂自律、协会协调、群众监督相结合的运行监管机制。政府要加强水价监管，建立规范的水价调整机制，对随意涨价的行为要严肃查处；加强服务监管，督促水厂提供优质服务。水厂要加大水源保护、水质检测力度，建立以聘用制为基础的用人制度和合理的分配机制等内部管理制度。

3.5 建立政策性经营亏损补偿机制

农村供水主体工程的维修、维护资金，原则上应来源于水费中的维修费。但在目前农村供水事业发展的初级阶段，许多供水工程的水量远远达不到设计水平，水价也低于供水成本，无法做到收支平衡。因此，各级政府财政主管部门、价格主管部门和水行政主管部门应对农村集中供水工程进行长期跟踪监测和统计分析，分类核算工程供水成本，并结合当地经济发展水平和农村居民水价承受能力，测算工程供水水费收入，将不足供水成本的部分作为公益性或准公益性工程成本损耗和政策性经营亏损列入各级政府的公共财政支出项目，逐步建立起常规化的财政补助资金渠道。

3.6 推行建后运行绩效评价机制

开展农村供水工程建后运行绩效评价，是促进各级政府和水行政主管部门加大对工程建后运行监管的重要手段，亦可促使农村供水企业不断提高工程运行服务质量。因此，在研究各种水利工程绩效评价的基础上，建议农村供水工程应在遵守目标性原则、全面性原则、可操作性原则的基础上，对其组织成效、技术成效、安全成效、经济成效等方面选择合理的评价指标开展绩效评价[3]。各级政府和水行政主管部门及农村供水企业要高度重视工程建后运行绩效评价工作的开展，逐步建立健全绩效考核奖惩长效机制，根据农村供水实际情况，逐步分阶段推行绩效评价。

[1]陈楚珍.浅谈湖北农村饮水安全工程的准公益属性及对策[J].饮水安全，2010，（13）：46-48.

[2]沈涛，曾建军.安徽省农村饮水安全工程可持续运行管理探讨[J].中国农村水利水电，2011，（1）：82-84.

[3]丰景春，戚昌青.农村饮水安全工程运行管理绩效考核研究[J].中国农村水利水电，2012，（8）：85-89.