宁夏红寺堡生态移民社区建设问题研究

高静，王文棣

（甘肃农业大学 人文学院，甘肃 兰州730070）

一、农村社区及社区建设的涵义

农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。农村社区是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台。它围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。［1］党的十六届四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，从而使社会建设与经济建设、政治建设、文化建设四位一体纳入中国特色社会主义建设的总体进程。党的十七届三中全会又进一步明确提出： “加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定。”在党中央、国务院发出社区建设的号召之后，各地区各部门纷纷行动起来，将农村社区建设摆在突出位置。

社区建设指的是强化社区要素、发展社区组织、增强社区活力、提高社区居民生活水平的活动。社区建设与社区规划、社区内外资源的发掘、社区力量的凝聚等相联系，是社区工作和社区发展领域的重要内容。［2］从以农业为主要产业的农村角度讲，由于乡镇工业与城镇的快速发展，农村生产、生活、保障等社会化程度的不断提高，社区建设与社区发展也成为现代化农村的重要内容。［3］

二、宁夏红寺堡生态移民社区建设的现状及问题

2001年，为加快贫困地区脱贫致富的进程，从根本上解决生存条件恶劣地区群众的生存问题和脱贫致富问题，中央提出，在西部地区将部分生活在自然条件严酷、资源贫乏、生态环境恶化地区的贫困人口，实行扶贫搬迁易地安置，使扶贫开发和生态环境建设有效结合起来。国家易地扶贫搬迁工程在宁夏称为 “生态移民工程”。［4］

红寺堡位居宁夏中部，是国家大型水利枢纽工程——宁夏扶贫扬黄灌溉工程的主战场，是全国最大的生态扶贫移民集中区。［5］1998年开发建设，2009年9月经国务院批复设立吴忠市红寺堡区，行政区域面积2767平方公里，辖2镇2乡，共40个行政村。历经十余年艰苦创业，累计开发整理水浇地近4万公顷，异地搬迁安置宁南山区8县移民20万人，其中回族人口占总人口的61%。［6］

宁夏红寺堡开发区经过二十余年的发展，在社区组织、社区服务以及社区基础设施建设等方面已经取得了可喜的成效，然而生态移民是一项综合性的社会工程，生态移民掺杂了许多政治因素和社会因素，新移民特别是民族地区移民，由于语言环境、生活方式、人际关系等方面的突然变化，会遇到人口发展、社会生活、文化融合等意想不到的麻烦和困难。因此，随着移民开发建设工作的不断推进，许多影响宁夏红寺堡开发区生态移民社区建设的深层次问题逐渐显现出来。具体表现在以下几方面：

（一）移民社区规模设置不合理

在调查走访中发现，红寺堡开发区目前所设置的乡村社区有些地方不尽完善，存在着过于理想化和简单化的情况，因为社区的规模与范围是设置一个社区要解决的首要问题，目前这些社区大都是移民初期设置的，随着近几年移民规模与人数的不断变化，之前设置的社区并没有按照现有的社区规模来做出适时的调整。例如南川乡的中川村安置搬迁移民448户，1758人；康庄村安置搬迁移民1295户，5911人，这种情况不仅在南川乡的各村存在，同样在大河乡以及人口较多的红寺堡镇、太阳山镇也普遍存在。这种不合理的设置并没有充分考虑到当地的资源配置、是否方便群众以及社区公共服务的效率和水平，因此也并没有使得移民社区的行政服务达到最优化。另外当前部分社区在建设中没有切实结合当地的生产生活实际和聚落分布、农田管理等实际状况，规划社区建设的范围不够合理，并未按照地域相近、规模适度以及有利于中心村发展等相应的服务原则来划定社区的地域范围。当然社区规模的设置要考虑到多方面的因素，是否能更好的方便群众，是否符合当地的财政状况，还要考虑到社区的空间地理位置布局，从而提高社区的公共服务水平与效率。只有对移民区的资源进行合理的配置，才可以达到行政服务的最优化效果。

（二）移民社区组织建设滞后

众所周知，社区组织是社区建设的核心，也是社区居民广泛参与社区活动、村民自治和管理服务的有效途径。目前，红寺堡开发区的农村社区组织仍然比较混乱，职责分工也不够明确，社区的整体功能也没有得到有效的发挥。这主要表现在以下几方面：第一，社区党组织不够完善，很多机构都是重复设置，从而造成了资源的浪费和机构的冗员冗费，有些甚至在一个村党组织有好几路人马，给社区的建设带来财力、物力和人力上的浪费；第二，部分村委会形同虚设，村民委员会肩负着村民治理的功能，在农村社区建设的过程中，村民委员会并没有在相应的治理工作上起到应起的作用；第三、缺乏民间组织的建设，民间组织在农村社区精神文明建设过程中的作用不容小觑，是农民组织精神文化活动不可或缺的需要，移民社区建设要通过民间组织的建设发扬农村的精神文明和道德风尚。

（三）移民社区的服务设施不配套

服务设施就是指社区的公共资源。作为公共资源的农村基础设施是新农村建设必需的物质条件和社会条件。移民区形成初步规模之后，与之相配套的基础设施却比较薄弱。例如，农田生产最紧缺的水利灌溉设施不够完善，除了部分移民自发修建的小水渠之外，水库、大坝、主要的灌渠大多数只是只用不修，有些移民初期修建的水利灌溉设施也出现了老化的趋势，在移民生产过程中，对于农民的专业性指导也不够；村内的道路、排水设施规格也不再适用于现代生活的需要。此外，通讯、能源、环保、科教文卫以及社会保障与福利的基础设施也是配套不齐全，有些社区虽然设立了图书阅览室和购买了相应的健身器材，但大多数时候只是流于形式，利用效率较低，造成了资源的浪费，并且移民区的师资力量也比较薄弱，教学条件不高，同时，社区的医疗救助法律救助等救助制度仍然不够完善。这些不仅关系到移民的生产需要，也关系到移民的生活需要。

（四）移民社区建设资金不足

目前，移民社区建设的资金来源主要是依靠政府拨款，资金来源相对比较单一。然而当前政府拨款在一定程度上相对有限，这不仅增加了政府的负担，而且政府经费投入的持续性问题也日益突出。再加之其他各方面因素的制约，社区建设自身筹款能力也非常有限。移民的社区建设是一项系统工程，包括基础设施建设、社区管理费用等，这都需要投入大量的资金。目前宁夏移民社区的集体经济实力还比较薄弱，面对这样的现实，如不能找到切实可行的解决策略，社区建设的各项工作将不能很好的推行，社区建设也只能是一种空谈，这也就影响了移民对于建设社区的信心，也难以发挥社区建设的整体功能。

（五）农村劳动力相对不足，社区建设人才匮乏

在红寺堡开发区，无论是从数量上还是质量上，青壮年劳动力都相对短缺，这是由于处于经济欠发达或者各种资源比较缺乏的部分社区，在土地上获得的收入来源比较有限，一部分青壮年移民大量向外转移外出务工经商，留守在农村的只有妇女、老人、儿童，变成了 “空心村”、“空壳村”，而剩下的这部分人对于社区建设的热情与积极性都不高。

另外红寺堡开发区的移民社区建设基本上处于试点阶段，大多数社区干部的知识文化、年龄结构都不尽合理，政治素质也不高，业务能力也是很有限。前来社区进行服务的志愿者渠道也比较狭窄，参与程度更是不高。相当一部分社区根本就不具有高素质的管理人才和技术人才，这部分人才的缺乏更是制约了社区的发展。

三、加快宁夏生态移民社区建设对策

社区建设是一项系统工程，按照社区建设的稳定、服务、发展的宗旨，要考虑到多方面的因素，社区建设不仅要推动经济的发展，还要同时抓好物质文明和精神文明建设，把文化发展繁荣贯穿于经济建设。目前，宁夏生态移民区的社区建设尚处在起步阶段，为此要充分发挥农村自身的优势，还要借鉴相应地区的经验，探索出一条适合本地实际情况的社区建设道路，用创新的思路推动宁夏生态移民区的社区建设。针对宁夏生态移民社区建设中存在的问题，为加快推进移民社区的建设步伐，提出以下对策建议：

（一）要对社区规模进行全面合理的规划

目前，红寺堡的生态移民工程已接近尾声，相关部门应在掌握现有资料的基础上，充分考虑村落分布和人口特点等因素，可以根据社区现有人口规模来重新规划移民社区。在需要接收新的迁入移民的过程中，还要考虑到当地的资源与环境的承载能力。对于目前一些经济较为发达、交通便利而规模相对较小的社区可以考虑适当扩大社区规模；而对于那些经济欠发达，地广人稀的社区，可以考虑迁村并点，即由原来比较分散的自然村合并为相对集中、规模较大的中心村，让农民住宅向中心村和集镇集中，乡镇企业向工业园区集中。此外，还可以在原来的村镇中进行重新规划，减少社区占地面积。然而，我们在界定移民社区规模时，不可能有一个统一的标准，应该根据各地的具体情况，灵活的确定当地社区的规模，从而形成一个多元化的社区规模标准。［7］

（二）完善社区组织建设

要建立起以移民社区党组织领导为核心、村民自治为基础、社区管理服务组织为载体、农村居民广泛参与、各类社区组织互动合作的农村社区民主治理机制。［8］理顺移民社区内各组织相互之间的关系，明确职责分工，配合协调，发挥社区的整体功能，不断推进社区群众自治制度化。

移民社区党组织是移民社区建设的领导核心，要不断提高社区党组织的生活质量以及支书的素质，加强对党支部书记的培训与理论教育，进而提高他们的综合素质；还需要加强社区党组织的制度建设。而社区自治组织建设是我国转型时期社区建设的一个重要组成部分，是实现基层民主的有效途径，［9］村名委员会是村民自治组织，移民社区建设过程中，不应该忽视社区党组织与其他社区自治组织之间的关系，应该构建起以社区村委会为核心的社区自治组织网络，只有这样，才可以有效的整合社区内的各种资源，建设多样化的社区自治组织体系。加强村民委员会的社区治理能力，这就需要将村委会的各项自治工作与社区治理工作紧密结合起来。此外，农村民间组织是指除正式组织外的其他村内组织，它从根本上改变着中国农村的治理结构和治理状况，从总体上推进了农村的民主和善治，［10］为此也应该加强对移民社区民间组织的有效管理与正确引导，不断建立健全民间组织法律法规体系，规范其行为，还需要不断筹集资金，吸引人才，建立起民间组织持续发展的内部自律机制和外部竞争机制。

（三）加大基础设施建设

努力建设完善的生产生活基础设施，重点推进社区服务中心建设，社区服务中心应具备办公、管理、服务、活动等多种功能，可借助现有的公共场所，进行必要的改建、扩建或新建，避免不必要的资源闲置和浪费。要保证移民有洁净的饮用水，有稳定的电源，排水排污系统畅通；道路建设方面，村内道路需与村外主干道保持连通，以便保证移民出行方便。同时也应该考虑到红寺堡开发区的自然环境状况，搞好社区内的绿化建设，美化社区环境；加强社区公共卫生建设，将社区内的垃圾集中堆放，统一外运处理，安排专人负责打扫社区内的公共卫生；还可以尝试在移民社区相对集中的地点设置集贸场所，定期开放，吸引附近居民前来，这样有利于各民族移民之间的交流融合，互通有无，方便移民社区居民的生活。

（四）多方动员，创新资金筹集渠道

近几年，政府对 “三农”的投入力度不断加大，尤其是对于新农村建设和生态移民扶持发展的资金量相当大，有力地促进了移民区农业、农村经济发展和农民增收，对于这部分资金，应该根据实际需要，按具体项目统筹使用资金，以提高财政资金的使用效率。但是，政府的投资毕竟有限，这就需要整合资源，通过多种渠道获得社区建设的资金；同时还应该加大移民区社区建设招商引资的力度，广泛吸引社会资本，走政府融资和市场融资相结合的道路。建立并完善 “以政府投入为引导，企业投入为主体，银行贷款为支持，广泛吸引社会投资”的多元化投融资机制。另外，可以建立相关激励机制，鼓励更多的社会力量参与到社区建设中来，在市场机制的作用下，激励厂矿、企业、机关、事业单位、学校、医院等社会力量广泛参与移民社区建设。在微观层面，还可以采取以下方法，设立移民社区建设专项资金，政府每年从新增财政收入中按照一定比例拨出移民社区建设的专项资金；另外，还应该采取一定手段大力发展移民社区经济，着力发展社区服务业、旅游以及民族特色餐饮等。

（五）加强培训，培育新型社区建设人才

重点培养和引进高素质的人才，着力解决人才短缺问题。由于历史的原因，大多数移民受教育的年限比较短，文化程度相对低，而近年来大批接受过高等文化教育、受到过技能培训的青壮年农民又从农村流向城市。因此，随着移民社区建设的不断深入，发展壮大社区工作者队伍这一需要就显得十分迫切。首先，应该加强农村基础教育，从而提高农村后备劳动力的文化素质；其次，把农业成人教育和农业职业教育密切结合，大力发展农业专业技术培训，针对企业的岗位需求，红寺堡区劳动保障局应积极联系职业学校，为他们牵线搭桥，将培训合格的工人输送到相应的岗位上就业。另外还需培养农村技术能手，进而增加他们的收入；第三，完善社区志愿者队伍建设，加强对现有社区志愿者的培训。由社区自身组织力量，对从事社区服务的志愿者进行培训，另外，还要吸引更多的志愿者，通过广泛宣传，使得社区建设的宗旨与内容深入人心，更需要通过骨干示范带动以及共产党员和其他先进分子的模范行为，带动其他社区群众。［11］

宁夏生态移民工程扎实而富有成效地将移民扶贫与生态建设相结合，极大地改善了移民群众的生产、生活条件，拓宽了移民的脱贫致富空间，较好地实现了 “移得出、稳得住、能致富”的战略目标。然而，移民在异地搬迁后，虽然实现了 “生存移民”的初级目标，但由于观念、习俗等因素的制约，在经济与社会重构过程中，移民贫困发生率非常高。因此，在宁夏生态移民规划与实施过程中，应该充分重视移民在迁入地发展过程中所表现出的特殊致贫因素，采取诱导式政策，寻找转变移民观念的切入点，加快移民经济与文化的调适进程，拓展致富途径，实现移民社会与经济快速、平稳的发展。［12］

［1］易国锋.农村社区建设问题的研究述评 ［J］.理论与改革，2010（3）：154-156.

［2］李磊.吉林省农村社区建设存在的问题及对策研究 ［J］.安徽农业科学，2011（28）：17611-17612.

［3］奚从清.社区研究——社区建设与社区发展 ［M］.北京：知识出版社，1983（6）：165-170.

［4］张闽剑.宁夏南部山区生态移民的实践研究 ［J］.宁夏社会科学，2006（5）：66-69.

［5］《红寺堡开发区志》编纂委员会.红寺堡开发区志 ［M］.银川：宁夏人民出版社，2006：9-17.

［6］李耀松，许芬，李霞.宁夏生态移民可持续发展研究 ［J］.宁夏社会科学，2012，1（1）：29-35.

［7］管义伟.论新农村建设中农村社区的规模与其功能的关系 ［J］.当代世界与社会主义，2008（5）：132-135.

［8］刘冀瑗.对社区党组织和社区居民自治组织关系的思考 ［J］.中央社会主义学院学报，2009（6）：82-85.

［9］徐金燕，陆自荣.城市社区自治组织在社区管理发展中的困境及其破解 ［J］.湖南科技大学学报（社会科学版），2011，14（04）：81-84.

［10］庞超静.关于社区民间组织建设的实践与思考——以宁波市江东区社区民间组织为案例 ［J］.浙江工商职业技术学院学报，2010，9（1）：32-35.

［11］赖欣.三峡移民社区存在的问题及对策研究 ［J］.重庆电力高等专科学校学报，2011，16（1）：39-41.

［12］王龙，王敏.非正式制度视角的宁夏生态移民发展研究 ［J］.西南民族大学学报（人文社会科学版），2010（3）：170-174.