《澳大利亚国家安全战略》解析

田立加

(东北师范大学政法学院国际政治系，吉林 长春 130117)

近几年来，随着亚洲各国迅速崛起、美国高调宣布“重返亚太”，全球秩序正在发生转变，亚太局势也变得更加复杂。除了该地区大国之间的外交关系备受瞩目以外，澳大利亚等次大国的战略安排也备受关注。2013年1月吉拉德政府发布了澳大利亚首份成文国家安全战略。澳大利亚作为美国传统盟友以及中国重要的经济贸易伙伴，其安全战略的调整，应当引起中国的高度重视。

一、影响《澳大利亚国家安全战略》[1]制定的因素

《战略》是澳大利亚在战略安全环境发生深刻变迁的背景下制定的，同时它也受到国内党派政治因素的影响。其制定主要考虑到以下四点因素:

(一)亚洲迅速崛起 2008年全球经济危机后，亚洲经济虽有一定程度的衰退，但是“亚洲仍然是世界经济发展的主要引擎”。[2]2012年，亚洲发展中国家经济增长率达到了6.6%，而发达国家经济增长率仅为1.3%。[3]作为一个地处东方的西方国家，澳大利亚一直密切关注着亚洲的崛起。早在1992年，澳大利亚总理基廷在演讲中就提到过“澳大利亚的未来在亚洲”。2012年10月28日，澳大利亚政府公布了《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书。白皮书指出，亚洲的崛起正在改变着世界，占世界人口三分之一的亚洲又重新回到了世界经济的中心，作为世界中产阶级最为集中的地区，亚洲必然成为世界上最大的消费市场。白皮书认为澳大利亚地处亚洲之地，时逢亚洲之纪，其未来与亚洲的繁荣息息相关。

对澳大利亚而言，“拥抱”亚洲世纪意义重大。一方面，亚洲崛起对澳大利亚的经济发展有着深刻的影响。亚洲各个新兴经济体的崛起直接产生了对能源、矿产的巨大渴求，这给澳大利亚矿产业、能源业的蓬勃发展提供了强劲的推动力。据统计，2012年度，中澳、日澳以及韩澳双边贸易总额占澳大利亚进出口贸易总额的44.3%。[4]同时，与东盟双边贸易额也占澳大利亚进出口贸易总额的13.9%。[4]澳大利亚的经济发展已经离不开亚洲。另一方面，亚洲的崛起对澳大利亚的安全亦产生复杂影响。冷战后，澳大利亚利用其有利的地缘位置，将自己牢牢地巩固在澳美同盟的战车上。但是，亚洲各国的崛起在一定程度上压缩了美国在亚洲的战略空间，抵消其一部分力量。澳大利亚意识到单纯的美澳同盟不能完全保证地区安全，只有与邻近的亚洲国家进行多边合作、建立多边机制，才是有利于澳大利亚国家安全的正确选择。

(二)美国提出“亚太再平衡”战略 2012年6月3日，美国新防长帕内塔在新加坡的“香格里拉对话会”上提出了“亚太再平衡”战略。该战略是美国“重返亚太”战略的充实和延伸。首先，该战略强调平衡欧亚在美国战略中的地位，在促进欧洲安全形势稳定的基础上将重点放在亚洲地区;其次，美国希望与盟友更多地分担其在亚太地区维护安全的责任，减少美国的负担;最后，也是最为引人瞩目的，美国宣称将在2020年前改变在太平洋部署战舰数量，由原来的50%改为60%。“亚太再平衡”战略的提出表明美国将把更多的军事力量投入到亚洲。

澳大利亚系亚太一员，美国“亚太再平衡”战略给澳的对外战略提出了新的挑战。一方面，“亚太再平衡”战略使澳陷入战略两难的境地。作为美国的长期盟友，澳大利亚一直支持美国在亚洲的强大存在，欢迎“再平衡”战略的提出。作为“再平衡”战略的一部分，澳大利亚不可避免地参与其中。奥巴马在2011年11月访问澳大利亚时两国宣布:将北领地港口城市达尔文租借给美国海军陆战队，供其驻扎轮训，驻扎士兵人数到2016年或将达到2500人。但与此同时，澳担心过分防范中国将会给澳中经贸带来许多阻力，毕竟中国是其最大的贸易伙伴。虽然澳大利亚防长史密斯称:“澳中持续40年的关系不会因为美澳联盟而受到负面影响。”[5]但是，提供驻扎地等行为还是给中澳关系蒙上了阴影。另一方面，“再平衡”战略将恶化地区形势。美国的“亚太再平衡”战略是以军事为导向、以维护霸权为使命的战略。它不仅不能发挥维护和平的作用，甚至极可能使自冷战结束以来各国悉心维护的和平以及互信互利毁于一旦。这是因为，美国的介入给一些别有用心的国家以心理支持，造成这些国家对形势的误判，加剧了对抗的生成;另一方面，美国增兵亚太，推行具有极强进攻性的“联合作战介入”及“海空一体战”理念。[6]美国的亚太安全观带有明显的冷战色彩，对中国遏制意图明显，加剧冲突发生的可能性。

(三)反恐战争取得阶段性胜利 “9.11”事件揭开了全球反恐战争的序幕。澳大利亚作为美国的亲密盟友，责无旁贷地加入美国反恐阵营，并积极支持和参与美国发动的阿—富汗战争和伊拉克战争。东南亚 伊斯兰 极端组织 伊斯兰祈祷团将澳大利亚锁定为袭击目标，接连发生了“巴厘岛”事件、澳大利亚驻印尼大使馆被炸事件。为应对来自恐怖主义的挑战，澳大利亚政府采取了诸多举措，如制定了新的反恐法案，投入了更多的反恐预算等。数据显示，澳大利亚在2000年到2012年期间国家情报预算翻了三倍，增长至150亿美元。[7]

经过澳大利亚与其伙伴国的积极努力，反恐战争取得了阶段性胜利。澳大利亚正处于从“9·11”时代向后“9·11”时代转变的关键时期，虽然原有的威胁和挑战仍将继续，一些新的威胁与挑战也在迅速地转变。[7]

(四)澳大利亚国内政局的变化 一个国家在制定安全战略时必然受到执政党意识形态和政治倾向的影响，澳大利亚政府也是如此。工党倡导社会民主主义与第三条道路，更多地重视国际组织的作用。在区域关系上，工党更加注重与亚洲的关系发展，提出“面向亚洲”、“融入亚洲”的政策，甚至将澳大利亚定位为亚洲国家。吉拉德上台后，对外政策上继续奉行陆克文政府提出的“坚定维护美澳同盟、面向亚洲、参与联合国多边行动”的三大外交支柱政策，对外关系更加务实温和。吉拉德政府先后提出了《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书与《澳大利亚国家安全战略》，这与吉拉德的工党属性密不可分。

二、《澳大利亚国家安全战略》的内容

《战略》的正文主要包括五章，分析了澳大利亚面临的战略安全环境的变迁以及澳大利亚所面临的战略风险，概括了澳大利亚国家安全战略构想及目标，提出了确保澳大利亚国家安全的八个支柱，展望了澳大利亚国家安全的未来。

(一)澳大利亚国家安全战略构想及目标 对于任何一个国家而言，其国家安全战略都要以实现自身的战略利益为最终目标。《战略》明确了澳大利亚安全战略构想，即与盟友共同抵御威胁、保卫国家并且在澳大利亚的国家利益下塑造世界。对于澳大利亚来说，保卫国家安全是其最基本的战略利益，而加强与盟友的合作、共同抵抗威胁，成为保卫国家的关键。

《战略》以安全战略构想为出发点，提出了当前国家安全战略的目标。《战略》指出当前澳大利亚战略目标主要有四个，即确保人民的生活安定、富有活力，捍卫澳大利亚的主权，保卫澳大利亚国家及人民的财产，构建良好的国际环境。澳大利亚国家安全战略目标的制定有助于进一步推进澳大利亚国家安全战略的实施，同时也为政府其他目标的实现提供支持。

(二)澳大利亚国家安全的八个支柱 《战略》认为，在原有危机有所缓解的同时，新的威胁却在悄然滋生，并且在迅速发展演变。在深刻分析新的战略安全环境的基础上，澳大利亚总结了国家安全战略目前所面临的挑战，即间谍行为与外国干涉，脆弱国家政权的不稳定性，大规模杀伤性武器的扩散，严重的有组织犯罪，恐怖主义和暴力极端主义及国家间的冲突。为应对上述挑战，澳大利亚也提出了八个国家安全支柱，即打击恐怖主义、间谍和外国干涉，阻止并击败针对澳大利亚及其利益的攻击，确保国家边界完整，预防、侦查并且打击严重的有组织犯罪，创造一个有利于澳大利亚国家利益的安全环境，强化人民财产、基础设施和制度的活力，坚定美澳同盟关系，发挥澳大利亚在亚洲的影响力。

(三)澳大利亚国家安全的挑战 通过对战略环境的评估，《战略》指出澳大利亚未来几十年的安全前景是非常乐观的，但也不能对当前出现的威胁掉以轻心。《战略》主要从三个层面来探讨这一问题。第一，全球经济的不确定性和全球秩序的重组给澳大利亚的国家安全带来诸多不确定性。《战略》指出，经济危机后，亚洲国家的迅速崛起给世界经济带来了动力，也给澳大利亚经济带来了希望。但是，亚洲国家崛起后可能会寻求影响澳大利亚国内决策制定以及攫取澳大利亚国家资源。同时，这些力量对现有秩序将构成冲击，会影响澳大利亚与其伙伴的关系。澳大利亚可以与其他国家一道在地区内部建立多边和双边联系，定期举行会议磋商解决出现的问题。第二，非国家行为体的兴起既给澳大利亚带来了机遇也带来了风险。《战略》指出，政府应该认识到非国家行为体和非政府组织在接下来的几十年里会发挥更为重要的作用，政府应该积极利用这个潜在力量。另一方面，《战略》也认为，其中一些非国家行为体、恐怖主义者及犯罪分子也会利用网络等相关渠道给澳大利亚的国家安全带来威胁。澳大利亚认为对抗这些挑战不能孤军奋战，应该联合地区伙伴，尤其是亚洲伙伴。第三，危机高发地区的小规模冲突仍然威胁着澳大利亚国家安全。《战略》认为接下来的几十年中，大规模战争将不可能发生，但发展中国家以及政权脆弱的国家仍然会因为没有能力应对诸如自然灾害、边界争端、人口压力以及经济压力等问题，而引发国内动荡或者国家间冲突。这种不稳定性严重威胁着澳大利亚的国家安全。

(四)澳大利亚未来五年的国家安全战略重心澳大利亚根据国家安全战略的目标明确了国家安全的重心，并制定了未来五年的发展计划。从近期来看，主要关注两件事：第一，2014年结束之前，将维护安全的任务移交到阿富汗武装部队手中。第二，2013年—2014年澳大利亚作为非常任理事国进入安理会。对于澳大利亚来说，这是参与国际事务更广阔的平台。从长期来看，为了达成国家安全战略的目标，澳大利亚政府决定在接下来的五年之内重点完成以下三条战略：第一，提高澳大利亚地区参与度，即澳大利亚需提高维护地区稳定的能力，增加地区影响力。第二，制定完善的网络治理政策并有力地执行政策。网络的开放性和准入性在带来方便的同时也带来了威胁，甚至是恶意攻击，应制定有效的措施来规避风险。第三，创造密切、高效的伙伴关系。创造性地发展地区伙伴关系，构建一个有利于澳大利亚发展的外交环境。

三、《澳大利亚国家安全战略》的总体评估

澳大利亚发布的这份《战略》是其国家安全观的集中体现，是对国家所处的战略环境进行客观分析判断后得出的结论。《战略》既反映了澳大利亚近几年来对安全环境评估的延续性，也体现出新的变化。

(一)延续性 首先，维护与美国的亲密盟友关系。美国始终是澳大利亚最坚定的盟友，澳美同盟是澳大利亚国家防务与安全的基石。自二战开始，澳大利亚就将国家防务“托付”给了美国。二战结束后，澳大利亚更是为了抵御共产主义入侵及日本军国主义复活所带来的威胁，于1951年与新西兰及美国共同签订了《澳新美防务条约》。“9·11”事件让澳大利亚看到，要防止恐怖主义对澳大利亚本土的打击，就必须将自己牢牢绑在美澳战车上。2008年经济危机开始后，美国在这场危机中受到的冲击最大，其对亚太事务的影响能力也在下降。2009年的国防白皮书中，陆克文政府提出了“国防独立论”，但也强调美澳同盟依然重要。在《战略》中，美澳同盟的重要性也被反复提及。《战略》指出，澳美同盟是澳大利亚国家安全的支柱之一，美国在亚太地区的存在有利于塑造澳大利亚对战略安全环境的信心。澳美将继续就共同关注的问题采取一致行动，同时澳大利亚将进一步展开与美国的深化防务、信息及安全合作。

其次，维护周边地区的安全与稳定。澳大利亚认为国家安全与其所处的地缘战略区域密不可分的，地理因素对澳大利亚的战略具有重要的决定性。澳大利亚地处南太平洋，占据了整个大洋洲，四面环海，这种地理条件造成澳大利亚安全感的缺失，因而澳大利亚一直把周边地区视为战略缓冲地带。澳大利亚认为其周边广大区域的安全与稳定如果受到了威胁，其国家安全也会受到损害。《战略》指出，澳大利亚重视维护所罗门群岛、东帝汶以及印度尼西亚的和平与稳定。澳大利亚积极维护周边地区稳定，既为其政治、经济发展提供良好的国际环境，又为其提供战略缓冲地带，扩展了澳大利亚的安全战略空间。

(二)创新性 首先，《战略》体现了澳“融入亚洲”的决心。早在1992年基廷政府就提出了“融入亚洲”政策，但一直没有被真正实施，直至2012年10月，澳大利亚吉拉德政府颁布了《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书。白皮书将“拥抱亚洲”从理念上升到了战略高度。《战略》亦体现了其“融入亚洲”的决心。《战略》反复强调要提高澳大利亚在亚太地区的参与能力，以联盟为基础积极发展与亚洲国家的双边关系。《战略》还强调要以国际组织、国际制度为依托，与亚洲国家共同努力，促进地区经济发展，维护地区稳定。

其次，重新认识了“中国崛起”。2009年陆克文政府颁布了国防白皮书，其中大肆渲染“中国威胁论”。白皮书指出，中国将最有可能成为亚洲最强大的军事强国，其军事现代化的潜力可以达到针对台湾的战争水平，甚至远不止如此。加之期间又发生了“力拓事件”、“热比娅事件”等，使得中澳关系降到了冰点。2010年6月，吉拉德成为澳大利亚联邦总理，中澳关系出现了转机。吉拉德政府的温和与务实态度为其对华政策奠定了一种基调:即不轻易激怒中国，实现温和的遏制，确保中澳经贸关系正常发展。根据《战略》，澳大利亚由原来的防范中国崛起，变为支持、鼓励中国崛起。《战略》指出，中国现在已经毫无疑问是国际上的重要力量。中国的崛起，对亚太地区经济和战略的发展都起到重大的作用。但是，《战略》中也表达了澳大利亚的忧虑，即中国的崛起伴随着军事力量的壮大，这也给本就形势复杂的亚洲带来了很大的不确定性。另外，澳大利亚也阐明了对中美关系的态度。澳大利亚希望中美之间能增强互信，加强合作，减少竞争。和谐的中美关系有利于维护整个亚太地区的和平与稳定，也是该地区所有国家的共同期待。

最后，澳大利亚力图提高地区参与能力。《战略》指出，为了提高澳大利亚的地区参与能力，澳大利亚主要从三个方面开展行动。第一，继续维护美澳同盟。《战略》指出，美国仍然是世界上最强大的国家，它在亚太地区的军事存在是澳大利亚参与地区事务的重大保障。对澳大利亚而言，充分利用与美国的同盟关系是澳大利亚提高对亚太地区参与能力的前提和基础。第二，深化澳大利亚与中国、印度、印度尼西亚、日本、韩国以及新西兰的合作。《战略》指出，地区有影响力的国家在不断增加，这会带来新的地区动力。在接下来的几十年里，如果澳大利亚想保持自己的影响力，就必须发展良好的地区关系。第三，放眼世界，寻求与澳大利亚、英国及法国等国家的合作机会。《战略》认为澳大利亚应该超越地区的限制，放眼全球，通过既存的组织发展与地区外国家的关系。

结 语

《战略》是澳大利亚在充分考虑各种影响因素的基础上出台的。亚洲崛起及美国的“亚太再平衡”战略给澳大利亚的安全战略环境带来诸多不确定性。反恐战争取得阶段性胜利让澳大利亚重新定义“国家安全”，关注更多的风险和威胁。另外，在这份《战略》中，澳大利亚放弃了原有的对中国防备状态，以诚恳、积极的态度在亚太地区内寻求合作。发展与中国的良好关系是澳大利亚更好地参与亚太事务的前提。但是，这份《战略》未来仍面临诸多不确定性。其中最为现实的是，在2013年9月澳大利亚联邦议会选举中，吉拉德没能在选举中连任，工党结束了其6年的执政。新上台的自由党领袖阿伯特能否带领澳大利亚继续实施和推行这份由工党制定的国家安全战略将是个未知数。但可以肯定的是，自由党政府与工党政府在国家的管理方式以及外交侧重点上都会有所区别，所以，对《战略》提出的国家安全目标和安全构想的实现会有一定的偏差。同时，澳大利亚未来五年内的发展计划也可能产生变化。对此中国应该密切关注，以期及时作出反应。

[1]Strong and Secure:Australia’s National Security Strategy http://www.dpmc.gov.au/national_security/docs/national_security_strategy.pdf.

[2]季志业，翟 崑.中国与亚洲共同复兴之路[J].现代国际关系，2011(09):4-11.

[3]International MonetaryFund，”WorldEconomicOutlook:Hopes，Realities，Risks”.http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/-01-10.

[4]澳大利亚外交贸易部:http://www.dfat.gov.au/geo/fs/.2013-03-15.

[5]美军力向亚太转移或让亚洲遭殃[EB/OL].http://world.cankaoxiaoxi.com/shtml/2012-06-14.

[6]U.S.Department of Defense，"Joint Operational Access Concept"，[EB/OL].http://www.defense.gov/pubs/pdfs/JOAC_Jan%202012_Signed.pdf,2012-01-17.

[7]Julia Gillard，"Australia`s National Security Beyond the 9.11 Decade"，202012_http://www.pm.gov.au/press-office/australiasnational-security-beyond-911-decade,2013-01-23.