新一轮司法改革热点扫描

刘武俊

首次以“依法治国”为主题的中共十八届四中全会于2014年10月23日胜利闭幕。全会绘就了建设“法治中国”的路线图，提出了依法治国升级版方案。全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》， 提出全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。在司法领域提出“保证公正司法，提高司法公信力”的目标；全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

值得欣慰的是，新一轮司法体制改革正在紧锣密鼓地推进之中，上海等地的司法改革试点已拉开序幕亮点频出。

司法改革的核心目标就是要勘定司法权力的边界，规范权力运行，让审判的归审判、行政的归行政，司法必须去行政化和地方化。期待司法改革试点在宪法和法律框架内沿着法治轨道遵循司法规律顺利推进、依法推进，真正革除影响公正司法的体制之弊，让司法公正迸发出比太阳还要灿烂的光辉，让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义。

新一轮司法体制改革必须坚持从国情出发，尊重、遵循司法规律，在承继中国法律文化、借鉴人类法治文明基础上，探索建立并不断完善中国特色社会主义司法制度。科学的司法规律是司法改革的基本路径，违背司法规律的改革容易走弯路甚至误入歧途。相对于前几轮司法改革，新一轮司法体制改革终于回归体制轨道，真正触及体制问题，而不再局限于工作机制改革。特别是人财物由省级法院统一管理，就是司法体制上的一个重大变化。

上海司法改革试点亮点突出

开展司法改革试点是探索司法规律和积累改革经验的有效途径。今年6月，中央决定就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理这四项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。作为司法改革试点中的唯一直辖市，上海的司法改革试点颇为引人关注。上海司法改革试点工作有望形成可复制、可推广的经验，为全国的司法体制改革担当“探路先锋”。

今年7月起，上海在市二中院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院等8家单位先行试点。试点方案包含司法人员分类管理、司法责任制、省以下法检人财物统管等五项内容。根据方案，上海准备用3到5年过渡期，逐步实现不在办案岗位法官、检察官的择岗分流，法官、检察官主要从法官助理、检察官助理中择优选任，同时从优秀律师、法律学者等专业人才中公开选拔或调任。过渡期结束后，上海将形成法官、检察官占33%，司法辅助人员占52%，行政管理人员占15%的合理人员比例。

司法人员分类管理是司法人力资源合理配置的基本要求，既要考虑司法人员的特殊职业属性，也要符合人力资源配置的科学性和经济性。所谓分类管理，就是将司法机关工作人员分成三类：法官、检察官，法官助理、检察官助理等司法辅助人员，行政管理人员。不同的类别扮演不同的角色，履行不同的职责。设置法官助理，可以把法官从繁杂的事务性工作中解脱出来，真正集中精力一心审案。以前法官做的会见当事人、调解、整理文件等大量事务性工作，现在都由法官助理承担。前不久，包括上海市第二中级人民法院等8家试点单位一共289人，成为新中国成立以来产生的首批法官助理和检察官助理。实行员额制，就是将法官、检察官的数量控制在一定的合理比例范围。上海提出法官、检察官要缩减至员工总数的33%，剩余52%的人将成为司法辅助人员，15%的人将成为行政管理人员。这样的员额制比较科学合理，意味着可以确保85%的司法人力资源直接投入办案。分类管理和员额制无疑是上海司法改革试点的一大亮点，也是难点。

与此同时，实行法官、检察官单独职务序列管理，法官、检察官将主要从一线法官助理、检察官助理中择优选任。上级司法机关的法官、检察官主要从下级司法机关中择优遴选。值得关注的是，上海版司法改革方案提出法官、检察官也可以从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开选拔或调任，这就为优秀律师和学者进入司法官队伍打通了制度化通道，为构建良性互动的法律职业共同体创造了有利条件。

行使司法权的法官、检察官不同于一般行政类公务员，不能照搬一般公务员管理模式。对法官、检察官实行单独职务序列管理，提供符合法官、检察官职业属性的晋升通道和职业待遇。法官、检察官不必都去做行政领导，只要安心把案件办好，就可以获得晋升，享受相应的职业待遇。高等级法官、检察官掌握办案主导权，其工资待遇可以高于院长、检察长。正如高校的知名教授工资待遇完全可以超过校长。

实行主审法官责任制，体现了审判权力的权责统一原则，既让主审法官真正全权负责案件审判，同时承担相应责任，真正实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。主审法官责任制是形成权责统一司法权力运行机制的重要制度设计。主审法官责任制要求在适用简易程序审理案件中，依法对案件审理全程全权负责；在合议庭审理案件中，承担除应当由合议庭其他成员共同担责部分之外的所有责任。主审法官责任制就是要把审判权集中到优秀法官手中，构建以主审法官为中心的审判团队。主审法官应当对办案质量终身负责，一旦出现错案，将追究主审法官的责任。

實行主审法官责任制，意味着以前院长、庭长签发、审核文书的权力下放给主审法官，而不局限于调撤法律文书。实行主审法官责任制后，判决书由主审法官审核签发，不必再提交分管副院长。10月13日，福建省将乐县人民法院首位主审法官、南口法庭庭长陈新越签发了该庭主审法官责任制试行以来的首份判决书。该案是一起简单民间借贷案件，由陈新越最后审核签发，不再提交分管副院长。该院于10月8日制定出台《关于<南口法庭推行主审法官责任制及“法官工作室”试点工作>的实施方案（试行）》，该《方案》规定主审法官有负责审签本团队所有适用普通程序、经合议庭审理以及其他法官审理的案件裁判文书的权力。

司法改革不能搞“一刀切”。中国80%的法院是基层法院，80%的案子在基层法院审理，要坚持从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励在具体措施上积极探索实践。以法官员额制为例，需要根据当地人口数量、经济发展水平、案件数量、案件难易程度、法官办案量的生理承受限度等确定每名法官的工作量，进而根据案件总量确定法官员额。同时还要考虑经费装备、交通环境条件等因素，设定弹性员额确定方案，避免用指标式“一刀切”的办法。

新一轮司法改革纲要公布后，一些基层的年轻法官担心会被“一刀切”，从法官变为法官助理等司法辅助人员，个别地区的法院出现了年轻法官“出走”现象。实际上，司法改革初衷就是要最优秀的法官留下来，就是要向办案任务最繁重的基层法院倾斜。法官员额制改革在实际运作特别是选配法官时，不能简单地论资排辈，而要根据业务水平、业务能力、职业品德合理选拔。如果出现因司法改革而使得基层优秀年轻法官大量流失，那与改革的初衷背道而驰。

司法改革必须强调依法推进

司法改革要强化依法改革观念，树立“凡属重大改革都要于法有据”的依法改革观念，善于运用法治思维和法治方式推进改革，确保司法改革事业在法治轨道上推进，用立法及时巩固司法改革成果。习近平同志曾在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调， “凡属重大改革都要于法有据”。与法律制度密切相关的新一轮司法体制改革，同样必须恪守“于法有据”原则，决不能以改革名义抛开法律另搞一套。司法改革要依法进行，在法治的框架内推进，以立法形式赋予司法改革合法性，确立司法改革的重大举措和巩固司法改革的重大成果。

6月27日，十二届全国人大常委会第九次会议表决通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》。全国人大常委会以立法形式授权两高进行刑事案件速裁程序试点，开创了在司法领域进行试验性立法先河，可以为今后修改完善刑事诉讼法积累实践经验，具有积极的示范引领意义，充分体现尊重法治的精神，充分体现了司法改革要依法进行的精神。

司法改革与立法保障和法律的立改废必须同步进行、协调推进。推动省以下法院、检察院人、财、物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，对于破除司法地方化无疑具有积极意义，但的确与现行《宪法》的一些规定存在冲突。现行《宪法》规定，地方各级人民代表大会产生各级人民法院院长、人民检察院检察长，这里规定的“各级”是指县、市、省三级，不是专指省级，如果实行地方法院、检察院人、财、物省级统管，那么地方人民代表大會是否还拥有地方人民法院院长、人民检察院检察长的任免权？建议在不违背现行宪法前提下，修改《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有关法院院长、检察院检察长提名权的相关规定，从提名权而非任免权角度推进改革，由省级法院、检察院统一行使县、市法院院长、检察长的提名权。

本轮司法改革方案如有涉及《公务员法》、《法官法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等，必须在统筹相关法律修改之后再予以改革。例如，现行《公务员法》已将法官纳入公务员管理，而本轮司法改革明确提出将法官按有别于普通公务员的制度进行管理，建议抓紧修订《公务员法》等相关法律为司法改革扫清法律障碍。在司法改革试点过程中，有关部门应及时就改革所触及的法律修改问题向立法机关提出修法意见，或者取得立法机关对改革试点单位的法律适用授权，以确保司法改革在法律框架内推进并取得预期效果。

落实司法责任制必须动真格

司法改革力度还有待进一步加大。以司法责任制为例，完善司法责任制是本轮司法改革四项改革的重要内容之一，而落实司法责任制尤其是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度尚未真正到位，尚未出台相关具体规定。

四中全会明确提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。习近平总书记在中央政法工作会议上曾强调，要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度。违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度，可以有效保障司法权力依据法定程序在不受外界不当干预的阳光环境下顺畅运行，对于“确保依法独立公正行使审判权检察权”具有极其重要的现实意义。不当干预司法之风，严重影响司法公信力。老百姓对形形色色的说情、走后门等不当干预司法之风深恶痛绝、怨声载道。对违反法定程序干预司法个案的单位和人员，无论级别多高，即便是办案司法机关内部领导，都应当一视同仁登记备案，予以公开曝光、公开通报、坚决问责，否则就无从维护依法独立公正行使审判权、检察权这一宪法原则的严肃性。一旦将违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度真正落实到位，对说情和干预司法现象动真格，像中纪委通报违纪干部一样在司法系统公开曝光和通报一批违法干预司法审判活动的单位和人员名单，那么干涉司法的歪风邪气必然明显收敛，司法环境必然得到有效治理。

司法改革试点不妨把试点的几项主要内容课题化，开展扎扎实实的实证研究。对于上海等地的改革试点及时总结经验和跟踪调研，不回避问题。建议高校科研院所和政法系统科研机构抓住契机，把试点法院、检察院作为司法改革的研究基地，把改革试点作为重点攻关课题，深入试点单位实地调研、充分研讨、科学论证，为司法改革的科学决策提供有力的理论支撑。

建设法治中国的蓝图已经绘就，新一轮司法改革路线图已经厘定。期待司法改革试点在宪法和法律的框架内沿着法治轨道遵循司法规律顺利推进、依法推进，真正革除影响公正司法的体制之弊，让司法公正迸发出比太阳还要灿烂的光辉，让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义。

（作者单位：中国司法杂志社）