关于衡阳市农业行政处罚规范化的思考

2014-04-02林金桥

湖南农业科学 2014年11期

林金桥

（衡阳市农业行政执法支队，湖南衡阳 421001）

行政处罚，是指行政机关在管理社会事务活动中，为维护公共利益和社会秩序，对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织依法实施的惩戒和制裁[1]。农业行政处罚是行政处罚在农业领域的具体体现，是农业行政主管部门或者特定的农业管理机构依照法定权限和程序，对违反农业行政管理秩序但尚不构成犯罪的公民、法人或其他组织所给予的法律制裁[2]。农业行政处罚主要有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证等类型。农业行政处罚是农业行政执法的重要组成部分，是具有强大震慑力的行政执法手段，更是一项严肃、严格的法律工作。公平公正地执行农业行政处罚，对于维护法律尊严和农业生产经营正常秩序，确保农业生产经营安全以及经营者的合法权益，甚至社会稳定，均具有重要意义。在查阅了衡阳市各县市部分农业行政处罚执法文书（以下简称“执法文书”）的基础上，分析了该市农业行政处罚存在的问题以及造成这些问题的主要原因，提出了进一步规范农业行政处罚工作的四项措施。

1 衡阳市农业行政处罚目前存在的问题

1.1 证据收集不全

如A县农业行政执法大队在查处一起经营未通过审定水稻品种的案件时，仅是对销售该品种种子的种子零售门店进行了现场勘验（检查）、作了询问笔录、抽取了样品等取证工作，既没有对有可能被转移的证据采取证据保全措施，也没有对经营该品种种子的种子经销商的门店进行现场勘验（检查）和证据保全等证据的收集工作。在执法文书中，也没有种子经销商与A县境内其他种子零售门店、与该涉案种子最初供应商的往来证据，而这些证据都是该案应该收集的。

1.2 违法所得计算错误

B县农业行政执法大队在发现境内种子经销户在经营未通过审定品种种子时，根据该批种子的批发供应商与种子经销户的代销合同，对该批种子的批发供应商立案查处，在计算违法所得时，不是以种子批发商的该批种子经营款来计算违法所得，而是以种子经销户的该批种子经营款来计算违法所得，这是错误的。因为，对批发供应商立案查处，只能以批发供应商的经营款来计算违法所得，而不能以种子经销户的该批种子经营款来计算违法所得。

1.3 存在地方保护行为

B县农业行政执法大队在查处一起经营未通过审定品种种子的案件时，根据该批种子的批发供应商与种子经销户的代销合同仅立案查处了该批种子的批发供应商（未在B县境内）而未立案查处涉案种子被查获的当地种子经销商。分析此案所获取的涉案证据，发现当地种子经销商从该批种子中可获得8元/kg的销售差价，而从《辞海》（1979年版）对代销的定义和“360问答”对“代销和经销”定义可知，代销是商品销售者是从上家商品经销者获得一定的代销报酬（或手续费），而经销是通过商品销售差价获得利润。由此可知，当地种子经销商的行为是经销而非代销，依照法律规定，也应立案查处。同为一案当事人，仅处罚外地当事人而不处罚本地当事人，其行为实质就是地方保护[3]。类似地方保护行为在衡阳市比较普遍。

1.4 减轻处罚不当

少数案件的当事人的行为并不符合《行政处罚法》规定的减轻行政处罚的条件，也得到了减轻处罚的处理。例如1.1中的案例，执法机构在没有查实涉案种子来源及全部数量的情况下，仅以当事人有收回种子零售门店尚未销售种子的行为就给当事人减轻了行政处罚，这是不对的。该案当事人既没有全部收回批发给种子零售店的种子，又没有配合农业行政执法机构把涉案种子来源、数量、金额等违法事实全部查清，因而不存在立功表现，其行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条所列减轻处罚的条件，不应当减轻对其的行政处罚。个别县还以局党委集体研究的名义作出减轻行政处罚的决定，这也是不妥的。

1.5 自由裁量权基准适用有偏差

C市查处了一起经营未通过审定的玉米种子案，当事人经营的未经审定的玉米品种是两个，而C市农业行政执法大队在参照《自由裁量权基准》时，采用了一个未经审定品种的处罚基准[4]。

1.6 执法文书执法文书制作不规范

一是少数执法文书中手写的现场勘验（检查）笔录、询问笔录，标点符号使用不规范，“、”、“，”、“。”等标点符号使用混乱难以分辨。二是少数执法文书中现场勘验（检查）笔录、询问笔录时间存在错误：有的执法文书“现场勘验（检查）笔录”、“询问笔录”等两个笔录的记录时间倒置（在某一地点执法时，一般是先进行现场勘验或检查，发现有涉嫌违法物品时再进行询问，因此通常现场勘验笔录时间在前，而询问笔录时间在后，而少数执法文书两个笔录记录的时间却正好相反）；有的执法文书没有时间记录；有的执法文书现场勘验（检查）时间记录为“2时30分至3时10分”，一般情况下是不可能在凌晨两点至三点去乡下检查种子经营门店的（因为深夜对行政行为相对人实施检查的行为是为法律法规所禁止的），应该是笔误。三是少数执法文书中《处罚决定书》因误用“：”和使用引号不准确而使文字层次不清晰。四是个别执法文书的法律执法文书存在前后不一致的逻辑性失误。五是少数执法文书法律执法文书中有错别字。六是少数执法文书档案不规范，如卷宗规格不规范、案考表填写得不规范（有的县表中内容填写不完整，有的县市甚至没有案考表）等[5]。

2 造成上述问题的主要原因

2.1 行政执法队伍素质不高

农业行政执法队伍中法律专业人才匮乏，市、县（市区）农业行政执法队伍中没有一个法律专业的大学生。执法人员大多来自农业技术推广服务领域，几乎没有经过专门系统的法律学习，法律知识功底不深，执法实践磨练不够，执法实战能力不高。虽然，各级农业部门都举办过执法培训班，但就事论事式的专项培训多而系统培训学习较少，1～2 d的短期培训多而以周或月为周期的长期培训少，低层次培训多而高层次培训少，加之高层次培训班的参训人数受到限制。总的来说，培训对提高队伍素质的效果有限。还有，少数执法人员的学习与工作积极性都不高，影响了执法队伍的整体素质。

2.2 执法手段不够完善

农业综合执法涉及面广、对象分散、工作量大，执法成本很高。而不少地方执法经费无保障，不仅执法设施设备得不到改善（如部分县大队执法用房不足，取证设备与证据保存设备不足，个别单位尚无执法专用车辆，等），就是执法人员的基本待遇都难以保证，严重影响了执法工作的正常开展。

2.3 执法行为不够规范

一些执法机构和执法人员行为不规范：办关系案、人情案，如1.1A县种子案的查处就是办关系案、人情案的具体体现（据笔者所知，该案当事人是A县农业局老领导的孩子，自己从事种子经营多年也积累了不少人脉，如果把所有应该收集的证据全部收集，违法所得金额绝对要比执法文书所收集证据所证实的金额大很多，社会现实让办案人员不会也难以那样做），1.2、1.3、1.4、1.5所列行政处罚案，同样是办人情案（如1.2所列以种子经销户的经营款替代种子批发商的经营款，而经销户的经营款比批发商的经营款少了近2 000元，销售违法所得数额就少了近2 000元，违法所得数额少罚款基数就少，案件当事人要支付的罚款就相应要少很多，反过来当事人的损失就要减少很多；1.3所列只处罚外地当事人而不处罚本地当事人实际上就是在对本地当事人送人情；1.4与1.5所列，都是为了减少当事人的罚款，也是在送人情）；有的甚至收受好处费，偏袒当事人的违法行为；少数同志工作责任心有待加强；有的案件处罚明显严重偏轻，对违法行为根本起不到震慑作用。

2.4 执法环境有待优化

有的执法对象嚣张跋扈（如少数当事人自恃背景深厚，对执法机构及其人员不屑一顾，其中又以央企驻衡下属单位为甚），有的推诿拖沓（少数当事人对执法人员表面服从，但让其提供应当提供的证据材料无限期延迟提供或不提供；极少数当事人迟迟不履行行政处罚决定）；部分领导认识不够、重视不够、支持不够（主要是对法律条文理解不深不透或不适宜表态时表态或偏听偏信所致）；相关职能机构争权夺利（如某管理部门不具备农作物种子质量监督检验职能却在种子市场进行种子质量监督抽检并据检验结果进行行政处罚多年，被同级政府法制机构责令改正后仍我行我素）；人际干预错综复杂，“招呼风”（找执法机构的主管部门领导、政府领导打招呼）、“说情风”（托与执法人员关系密切的人士说情）、“威胁风”（扬言向有关机构投诉、上网控诉，甚至个别人还对执法人员进行人身威胁等）轮番频吹；执法依据刚性不强。

3 进一步规范农业行政处罚的具体措施

3.1 加强队伍建设

一是要积极引进法律专业人才，市、县两级都要注意引进法律专业人才，争取在近两年内各行政执法机构都能配备一名以上的法律专业毕业的大学生（或硕士生）。二是加强对现有执法人员的培训，采取短期培训与长期学习相结合、专项培训与系统学习相结合、送出去学习与请进来培训相结合、骨干强训与所有人员普训相结合的方法，强化法律知识培训，强化操作技能培训，强化文字综合能力培训，提升执法人员综合素质特别是法律知识、执法技能和文字综合能力等，确保正确施行农业行政处罚。三是进一步加强职业道德教育，规范执法行为，消除不作为、乱作为行为。

3.2 加强执法体系建设

要千方百计地多方争取资金，加强执法听证室、档案室、询问室、样品陈列室等配套设备以及执法速测设备、取证设备、信息设备、勘验设备、冷藏设备和交通工具、通讯工具等装备建设，增加农业行政执法日常工作经费，改善执法条件，完善执法手段，提高执法效率。

3.3 改善执法环境

（1）要进一步理顺农业部门内部综合执法机构与专业管理部门的关系，形成专业管理部门进行日常管理、综合执法机构行使行政处罚权，双方紧密配合互动的良好局面；（2）要进一步理顺农业法制机构与综合执法机构的关系，明确各自分工，由法制机构主要负责综合协调、执法体系建设、队伍培训管理、组织并监督执法行动等工作，由执法机构主要负责开展具体执法行动、查处违法行为；（3）要进一步理顺农业与工商、质监等部门的关系，确立农业部门在农资市场监管、农产品质量安全监管等方面的法律主体地位，形成农业执法合力，营造全社会依法护农、治农、兴农的浓厚氛围；（4）要建立不同层次的行政执法联合行动机制，努力形成同级农业部门各相关机构、市县两级执法机构、同级相关机构协同执法的良好态势；（5）要进一步争取党委政府的重视，作好调查研究，搞好汇报，虚心耐心加恒心，争取领导重视，创造更加有利的执法环境；（6）加强与新闻媒体的协作，通过媒体宣传和定期曝光农业违法行为，来提高农业执法的影响力和对农业违法行为的震慑力。