深圳市生活垃圾处理设施运营监管对策

龚佰勋，高 虹，周兴求，周 凯

（1.深圳市市政环卫综合处理厂，广东 深圳 518029；2.华南理工大学环境与能源学院，广东 广州 510006）

1 深圳市生活垃圾处理现状

近年来，深圳市城市生活垃圾收运网络日趋完善，垃圾处理能力不断提高，城市环境总体上有了较大改善。2012年深圳市生活垃圾清运量为482万t，生活垃圾无害化处理量为458万t，垃圾无害化处理率达95%。目前深圳市城市生活垃圾主要通过焚烧和填埋方式处理，现已建成并投入运营的垃圾无害化处理设施共有9座，其中焚烧发电厂有7座，卫生填埋场有2座。根据《深圳市城市总体规划（2010—2020）》，未来深圳市生活垃圾处理方式将以焚烧和综合利用为主，填埋和其他方式为辅；至规划期末全市生活垃圾焚烧处理能力达到1.15万t/d，合计新增生活垃圾卫生填埋库容2 500万m3以上。

2 国内外生活垃圾处理设施运营监管

2.1 国外生活垃圾处理运营监管经验

垃圾处理的有效监管模式取决于一个国家的特定国情［1］。美国的单一领导管理机制、德国的第三方参与监管等，都是建立在各自的历史条件、自然环境、特别是经济政治体制基础上的，符合本国的特点。并不存在绝对的最佳监管模式，特定国家必须根据国情选择有效的监管方式。国外垃圾处理设施运营监管主要依据监管法律法规，依法监管的对象主要包括运营企业和监管者。法律法规内容丰富详实，规定具体明确，贯穿运营监管的全过程，具有较高的强制性、实用性和可操作性。为确保监管机构有相应的监管权力，实现集中监管，避免监管机构受到政治因素的影响，要明确监管机构的法律地位，实现政企分离，从职能上界定监管机构与其他政府部门职责界限，加强其独立性［2］。监管机构和被监管者及其他利益相关者之间的关系从传统的命令控制型转为平等关系型，监管过程中更多的强调被监管者的参与，强调监管过程的公开透明，同时监管机构应加强自身的专业化程度。建立社会共同参与监管的渠道，引入公众参与，强化社会监督，提高政府监管的效率，降低政府监管成本。

2.2 国内生活垃圾处理运营监管工作现状

北京市市政管理委员会将具体监管工作委托北京市垃圾渣土管理处进行。该处是市市政管委直属事业单位，财政全额拨款。作为监管具体执行单位，北京市垃圾渣土管理处根据垃圾处理特性以及处理工艺的区别制定了监管检查标准，内容包括计量统计、机械设备、环境监测、生产管理和工艺运行5个部分［3］。检查考核方案明确了检查考核的对象、检查考核执行单位及检查程序。考核评价体系由监督检查评价和运营合同评价2部分构成。合同执行情况或运营管理情况的综合性评价，作为市区两级行业主管部门向特许经营者支付运营经费的主要依据。

上海处置设施监管工作主要由市、区市容环卫部门下属的事业单位具体负责。监管的主要内容包括计量系统、工艺作业质量、污染物排放与处置、市民投诉、信息通报等方面。监管部门主要采取向运营方派驻厂（场）代表的方式，部分区采取监督抽查的方式。具体监管手段包括现场巡视、审核运营报表、运营监管报告、运营监管考核、监管发现问题的处理、处置费结算等方面［4］。

广州市城市管理委员会的下属机构广州市生活废弃物管理中心主要负责广州市生活垃圾处理监督管理工作。对运营单位的考核主要包括行政管理考核、垃圾进厂与计量管理考核、焚烧控制考核、污染监控考核、烟气在线监测系统考核、安全管理考核、卫生综合管理考核、社会监督考核。广州市市管委和市财政局联合发布的《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》对生活垃圾终端处理量统计管理、生态补偿费用的计算上报和使用监督作了较详细的规定。

各地都明确了政府履行处置设施运营监管的责任，落实了监管机构和监管经费。综合运用行政、经济、法律、科技等手段，采取派驻监管代表、监督检查、环境监测、质量考核、成本测算、信息化监控等方式，提高监管效率和监管质量。

3 深圳生活垃圾处理监管

3.1 法律规范体系的建立

2005年9 月深圳市颁布了《深圳市公用事业特许经营条例》，2007年制定了《深圳市生活垃圾焚烧处理厂运营监管办法（试行）》，2009年1月开始施行《深圳市城市管理局从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批行政许可实施办法》。

由于深圳市垃圾处理设施以前大都由财政投资、事业运营，政府主要采用行政手段管理，而目前环卫基础设施建设和运营逐步产业化、市场化，政府需要转变观念和职能，依法加强市场监管。尽管深圳市已经陆续出台了一些监管法规，但是由于法规体系还不够健全，内容不够完善，缺乏相关的执行细则，造成了目前垃圾处理市场监管不够到位，监管标准不尽相同等问题。

法律法规及规范、标准是实施监管的法律依据。随着对监管工作的重视和深入开展，要逐步建立起完善的法律法规、标准规范体系，提供更充分的法律监管依据。深圳市亟需健全、完善法律框架，解决无法可依的问题；缓解日益严峻的生活垃圾的处理问题，逐步与国外完备的法律体系靠拢。根据国家有关垃圾处理设施建设运营标准，制定严于国家标准的深圳市地方标准，作为深圳市垃圾处理设施建设和监管部门监管的依据。

3.2 监管运作体系的建立

目前，深圳市实行市、区两级政府监管模式。市环境卫生主管部门是全市垃圾处理监督管理部门，负责制定全市垃圾处理监督管理政策，编制及修编垃圾处理设施专项规划，依据有关法规、规章代表市政府授予垃圾处理特许经营权；审查垃圾处理特许经营合同，监督管理直辖垃圾处理设施建设和运营，指导检查各区环境卫生行政主管部门的垃圾处理监督管理工作。各区主管部门是本区垃圾处理监督管理部门，负责贯彻执行有关市垃圾处理政策、规划，签订垃圾处理特许经营合同，监督管理本区垃圾处理设施建设和运营。

深圳市尚无专门的垃圾处理监督机构对全市垃圾处理设施进行独立监察。市、区环境卫生主管部门由于工作任务繁多、专业人员缺乏等原因，不能够对垃圾处理设施的运营实行全面、有效地监管。这样有可能出现正在运营的处理厂（场）渗沥液处理不完全、烟气排放不达标等现象，严重影响了政府的公信力。同时对政府监管是否公平执法、滥用职权也缺乏监督。

监管机构应该具备独立性、专业性、透明性和可问责性。监管机构的独立性和专业性是监管体制的特殊需求。缺乏（权力上）独立性的监管机构很难有权威对被监管企业进行权力制衡。用权力来制衡权力是配置行政权力的重要原则。专业性是市政公用事业部门监管的技术要求。透明性和可问责性是行政体制的基本原则，没有这一原则，只会产生寻租和权力滥用。由于我国的行政体制还处于发展和完善之中，而市政公用事业部门的市场化进程迫切需要监管机构的改革，因此有必要从法律的层面上，建立和健全监管机构的基本约束机制和权力制衡机制。监管机构的建立应遵循“相对独立、职责专一、综合管理、专家为主”的原则，在行业行政主管部门的指导下进行［5］。监管机构应依法授权，代表监管主体进行综合监管，既要对政府负责，也要对社会公众负责。监管机构应该具有相对独立性，负责收集公众、企业的意见，提出立法、监管等建议，开展对企业运行的监管，政府部门不再直接实施监管。

3.3 垃圾处理运营监管内容

3.3.1 市场准入和退出

生活垃圾处置市场化改革后，将逐步形成多种所有制企业并存，同一业务领域或同一区域多家企业竞争的格局。监管部门对竞争秩序的监管十分重要，行业内原有企业为保持其在市场上的垄断地位，会本能地设置一系列战略性进入障碍。监管者应该采取适当的政策措施，消除市场上原有企业设置的各种进入堡垒，以帮助新企业进入市场参与竞争［5］。

市场进入方面，可在原有的市政公用事业市场准入制度的基础上，加以改进。监管方可及早介入处置设施运营工作，参与垃圾处置设施的特许经营协议起草、签订、修订或为特许经营协议权授予、变更提供参考依据，可在行政许可部门认为有必要时，参与生活垃圾处置许可证书面材料的审查或现场核查。市场退出方面，监管方应当对运营方退出生活垃圾处置市场具有话语权，对运营方的考评结果可作为续签特许经营协议、终止特许经营协议或撤销生活垃圾处置许可证的参考依据。

3.3.2 质量监管

对生活垃圾处理运营的质量监管应包括垃圾处理工艺的操作规程监管、垃圾处理量监管、污染物排放监管、企业生产管理监管4部分。

一般情况下，以BOT形式建设运行的垃圾处理设施，为保证处理质量，只需监管其进口和出口，中间作业过程可以不作监管。但是为保证垃圾处理设施安全运营，过程控制则必不可少。对于过程控制，主要是筛选合适的监测项目，这些项目能有效地表征作业过程，确保处理工艺能够在正常范围内运行。对于生活垃圾焚烧厂对焚烧工况的控制则集中在以下方面：焚烧炉分区配风比例、助燃空气入炉温度、空气过剩系数范围、炉膛温度范围、烟气停留时间、灰渣酌减率、锅炉给水温度、过热蒸汽参数等。

监管人员应对进场垃圾车进行随机抽查，防止不符合特许经营协议规定的垃圾进场。在卸料平台进行不定期抽查：是否有危险废物、医疗垃圾、建筑垃圾等非许可垃圾进场倾卸处理；若发现有害废物或医疗垃圾等，监管人员应根据特许经营协议等的相关规定作出妥善处理。

根据垃圾处理设施工艺确定排污种类，如焚烧厂一般包括烟气、飞灰、炉渣、渗沥液和噪声；根据国家、地方法律法规、相关标准规范、特许经营协议或其他有效文件，确定检测项目、检测频率、检测方法和执行标准；监察污染物去向。垃圾处理企业必须安装与行政主管部门、环保主管部门联网的在线监测系统和超标报警装置。运营方应按照规定定期维护在线监测系统，定期校准，保证数据传输的稳定性和及时性。

3.3.3 价格监管

价格监管既是对运营企业收益的有力保障，也是调控市场资源，保障公众利益主要方式。监管方可参与设计生活垃圾处置定价模式，在处置设施运营质量与成本变化关系方面为计划财务部门进行生活垃圾处置成本核算及处置费使用审核提供参考资料。处置设施运营综合考评结果可作为处置价格变动的参考依据，以确保生活垃圾处置服务“物有所值”，保证垃圾处置费的使用效率。

垃圾焚烧厂的兴建会对周边地区的居民社会生活、经济发展和生态环境造成一定的影响，垃圾焚烧厂建设及运营期间应对周边地区的经济、社会发展和生态环境保护建立资金回馈制度。在垃圾焚烧厂的建设资金中回馈资金应占到一定比例，在运营期间按垃圾焚烧量向运营单位征收回馈资金。回馈资金主要用于以下几个方面：①周边社区环境卫生或美化环境；②提升周边居民生活环境品质或教育文化事业建设；③医疗环保事业；④环境监测和环境危害鉴定；⑤公共设施兴建（泳池、图书馆、公园、运动休闲中心等）及管理维护事项。

3.4 监管方法

3.4.1 法律手段

法律手段即通过立法和执法，将垃圾市场运行中的各种行为纳入法制轨道，对垃圾产生、分类、交易、清理、清运、资源化处理、无害化处理活动中的各参与主体按法律要求规范其行为。运用法律手段进行垃圾处理监管，具有强制力和约束性，各垃圾机构必须依法行事，否则将受到法律制裁。

3.4.2 行政手段

行政手段指政府采用计划、政策、制度、命令等进行直接的行政干预和管理。运用行政手段实施垃圾处理监管，具有见效快、针对性强的特点，在应对危机和突发事件中具有无可替代的作用。

3.4.3 技术手段

实施垃圾处理监管必须采用先进的技术手段，要以信息化等科技手段作支撑，建立高效的监管服务平台。这样监管机构不仅可以加快和提高收集、处理信息资料及客观评价监管对象的经营状况的速度和能力，而且可以扩大监管的覆盖面，提高监管频率，及时发现问题和隐患，快速反馈监控结果。

3.4.4 经济手段

经济手段指监管机构通过税收、价格调整、生态补偿等间接调控方式影响参与垃圾产生、分类、交易、清理、清运各方的行为。垃圾处理监管的经济手段很多，如在对垃圾焚烧处理进行监管时，按许可协议、监管协议、处罚细则、财政补贴来进行经济约束及处罚。

3.4.5 公众监管

公众监管是对政府监管的有效补充。建立处置设施运营监管信息披露制度，采取形式多样的公众参与机制，例如听证、座谈、参观、满意度调查等，掌握公众的期望和建议，既是与公众沟通的主要途径，也是政府宣传垃圾处理政策的良好平台。

3.4.6 第三方监管

可以针对监管部门不具备专业能力的方面向第三方专业机构包括民营部门、科研机构等采购监管服务，可弥补监管力量的不足，与政府监管部门互为补充。例如对生活垃圾处理量的核准、对处理企业运营成本的审计、对处理过程的环境监测、对处理企业排放物的定期检测等。对于垃圾处理量引入第三方监管，能够实现对监管方的监督，能更加体现监管的公正性。

4 结束语

城市生活垃圾处理是城市经济和社会可持续发展的基础性行业，也是建设资源节约型和环境友好型社会的重要工作，做好垃圾处理监管工作关乎民生大计。深圳市作为改革开放的前沿，应通过学习和借鉴国内外垃圾处理运营监管的经验，结合自身的发展情况，努力提高现有的垃圾处理运营的监督管理体系，完善相关的法律法规的建设，优化监管内容，综合运用各种监管手段。

［1］杨学军，董妍伽.英国、美国、新加坡公用事业监管的做法及启示［J］.经济与管理研究，2008（8）：36-38.

［2］秦虹，盛洪.市政公用事业监管的国际经验及对中国的借鉴［J］.城市发展研究，2006（1）：57-62.

［3］薛志飞.北京垃圾处理的特许经营和监管体系［J］.城乡建设，2006（1）：29-31.

［4］吴文庆，王辉.上海市生活垃圾处理设施运营监管现状及对策［J］.环境卫生工程，2009（2）：58-60.

［5］李东序.市政公用事业市场化与政府监管［J］.城市发展研究，2005（6）：53-55.