石津灌区农业终端水价机制的探索与实践

□河北省石津灌区管理局局长 兰卿良

石津灌区农业终端水价机制的探索与实践

□河北省石津灌区管理局局长 兰卿良

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是农业和整个经济社会的生命线。农业水价是优化水资源配置、促进农业节水的经济杠杆。积极开展农业水价改革，是保障国家粮食安全、解决民生水利问题、建设节水型社会、加强农村水利工程建设与管理的迫切需要。石津灌区自2004年开始进行末级渠系改造，2008年被水利部列为农业水价综合改革试点，经过几年的探索实践，项目实施恢复灌溉面积0.5万亩，改善灌溉面积3.92万亩，项目区水有效利用系数提高15.6%，农民亩次灌溉成本降低15.9%,终端水价机制的推行在降低灌溉成本、改善末级工程条件、促进节水等方面效果显著。

1.石津灌区水价政策的历史沿革

石津灌区是由原晋藁灌溉渠（东灌区）和石津运河灌溉工程处（西灌区）两个灌区合并而成，伴随国家水价政策的调整及灌区管理性质更迭，石津灌区水价政策也经历了一系列变革，大致分为4个阶段：第一阶段为上世纪50～60年代，灌区作为“国营性质”渠道有部分财政补贴。1948～1952年水费由省水利厅批复按照实际灌溉面积以亩计征、以实物计价；1953～1963年按照实际灌溉面积用货币以亩结算水费。第二阶段为上世纪70～90年代，灌区作为“差额预算”管理单位（后改为“自收自支”水管单位），国家财政不再予以补贴。从1963年开始灌溉水费由按亩计征改为以斗口用水量征收，农业水费每年具体征收标准由省水利厅批复后执行。1991年，水费改革为适应市场经济，增添了水费保值政策，实行“以实物计价、货币结算”的方式，使水价与小麦市场价格挂钩，确保水价保值。第三阶段为1997～2007年间，实行两部制水价，执行一个综合水价。为保证灌区水费的足额征收，考虑到基本水费单独计征的实际困难，为执行两部制水价政策，灌区受益区域采取将基本水费分摊到用水量中，与计量水费、移民基金一并计收，执行一个综合水价。第四阶段为2008年至今，实行农业供水终端水价机制。为进一步推进农业水价改革，减轻农民负担，促进节水，根据《冀价经费〔2008〕第7号》文意见，将农业末级渠系水价纳入政府价格管理范围，逐步推行农业用水计量收费和面向农民的终端水价机制，但由于计量设施条件限制，石津灌区水费计征实行斗渠口和农渠口（终端）两种水价模式。至此，石津灌区水利工程农业供水终端水价机制初步形成。

2.农业终端水价的测算与计收

为全面推进灌区农业水价改革，石津灌区管理局根据灌区实际情况，抓住农业供水末级渠系改造试点的机遇，对灌区用水管理及水费计收进行了探索，推行“斗（农）口计量、计时到户、按时收费”的终端水价模式。

2.1 农业终端水价的测算

通过对末级供水成本进行全面分析核算，提出末级渠系供水价格改革方案，上报省水利厅、省物价局，并约请上级有关部门到灌区考察调研。此举得到了上级有关部门领导的支持和理解。2013年省物价局颁发了《关于石津灌区水利工程农业供水实行终端水价的通知》（冀价经费〔2013〕9号），将基本水价由2.6元/亩·年调整为3.9元/亩·年；斗口计量水价由0.1元/m3调整为0.15元/m3；石津灌区将渠道运行维护延伸到斗、农、毛渠，为保证渠道正常维护，在斗渠口水价外加收末级渠系工程运行维护费每亩次6元，与计量水费、基本水费一并征收，由用水管理处统筹使用；整顿村级收费，统一村级用水管理费为每亩次8元，与计量水费、基本水费一并征收，由村级供水组织统筹使用。有了政策支撑，灌区农业水价综合改革得以顺利进行。

2.2 水费的征收与管理

2.2.1 水量计量及水费计收

采取“斗（农）口计量、计时到户、按时收费”的办法，斗（农）口水量计量由用水户协会完成，用水户和灌区进行监督，供用水双方测水并签字。

通过实际运行，核定每次灌溉的工程维修费（清渠、恢复水毁工程费）、用水管理费用（管理人员工资、手电等）；核定每次灌溉应上交灌区水费；以户为单位计算用水户田间进水口的运行时间和本条斗渠上用水户田间进水口总的运行时间。将工程维修费、用水管理费、灌区水费三者相加，再除以用水户田间进水口总运行时间，得到用水户田间进水口单位运行时间（分钟）应支付的费用。用用水户田间进水口单位运行时间（分钟）应支付的费用乘以每个用水户田间进水口运行时间，便是此次灌溉用水户应支付的灌溉费用。

2.2.2 水费票据管理

为规范票据管理，杜绝票据使用中的漏洞，根据用水严细管理、透明管理、财务管理、微机管理等要求，设计印制了新的水费票据。各管理处配备了微机和打印机并安装了相应的管理系统，建立了水费征收微机管理系统，实行微机开票，开票到户，并及时进行公开，接受各方面的咨询和监督，彻底改变了由用水户协会手写票据的开票方式。

3.实行农业终端水价机制的优势

农业终端水价制度的实施杜绝了水费中间环节加价和搭车收费，规范了供水水费计收，降低了用水户灌溉成本，减轻了农民不合理的水费负担，促进了农业节水和基层水管组织建设。

3.1 节水效果明显

传统的水价计收机制，造成了用水户在浇地时灌“狠水”的思想，要求每次灌溉都要达到“及时”和“足量”的要求，大水“串灌”、“漫灌”的方法造成了水量损失和浪费。推行“斗（农）口计量、计时到户、按时收费”的终端水价模式，计时收费遏制了用水户之间喝“大锅水”现象，提高了用水户自觉节水的积极性。用水户以浇好地为目的，避免了浇大水，浇过头水，甚至上灌下排现象的发生。为缩短灌溉时间，有的用水户还自觉平整土地，避免因浇高地而增加自己的灌水时间。据调查，计时收费与按亩收费相比，节水15%以上。

3.2 促进了用水户协会的管理与建设

用水户协会是供水单位与用水户之间相互联系的平台，农业终端水价机制的落实也要通过用水户协会的管理完成。为保证水价机制的顺利推行，管理局积极推进协会管理体系与管理制度的建设。一是不断完善协会硬件条件，建立固定独立的办公场所，为便于开展工作，添置了微机、办公桌、会议桌、沙发、文件柜等办公设施，并安装了电话和空调。二是推进协会软件环境建设，举办用水户协会培训班，要求协会工作人员全部参加，培训内容包括协会管理的相关知识和用水管理专业知识，提高工作人员素质；组织相关人员到灌区其他协会参观学习，交流经验，开阔思路；对原有的《协会章程》等制度文件进行了修订和完善。三是积极推动用水户协会的“水务公开化”和“管理专业化”建设。自1999年以来，管理局在用水户协会组织开展“四到斗”（输水到斗、计量到斗、服务到斗、收费到斗）和“四公开”（水量指标公开、水费价格公开、实用水量公开、水费账目公开）活动，实施严细管理，透明管理，实现了让用水户用明白水，交放心钱的目标。近年，又总结和推广灌区专业化管理的成功经验，在协会中推行用水专业化管理，主要采取以下几种组织形式：一是组统管（两队浇地）：由用水组组织浇地专业队、护渠专业队在本组范围内统一浇地、征费、维护工程；二是承包浇地：在协会的监督指导下，在用水组内通过竞价承包的形式，由中标者承包浇地，并负责征费、维护工程；三是联户浇地：在同一斗渠或农渠上受益的几个家庭用水户，合伙浇地、征费、维护工程，向用水户协会缴纳水费，所需费用各户按面积或用水时间分摊；四是供水到户：用水户协会直接供水到用水户，用水户根据取水口用水量和国家水价直接向供水单位交纳水费，供水单位负责用水户取水口以上的工程管护费用。

3.3 促进了工程条件的改善，提高水利用率

农业终端水价机制的推行，促进了灌区工程配套建设，特别是末级渠系改造及测量水设施和技术的改进。2004年和2008年，灌区先后投资1020.12万元，开展了末级渠系改造及农业水价综合改革试点项目，对支渠以下渠道进行混凝土衬砌，并配套各类建筑物；将机井与渠道连接，形成井渠互通；在充分征求用水户意见的基础上，结合地形，确定田间进水口的大小和位置；完善量水设施，支渠修标准段测段、测桥，用流速仪测流，斗、农渠根据地形建简易量水坎，用特设量水设施测水。项目的实施不仅改善了工程状况，完善了测量水设施，提高了灌溉水利用率，而且扩大了灌区灌溉面积，减少了工程管护费用。

3.4 规范了水费征收，降低了灌溉成本

由用水户协会直接向用水户收费，避开了村级组织，减少了中间环节，避免了水费搭车和挪用现象的发生。协会对水费的征收与使用进行公开，有效遏制了一些不合理的开支。据统计与1996年相比，亩次平均灌溉成本下降2.5元，下降幅度为11.4%（扣除物价上涨因素），其中村级费用下降到4.3元，降幅为50.6%，用水户得到了实惠。以崔村用水户协会为例，近两年年均减轻农民浇地费用支出近10万元。

3.5 通过水价政策落实，增强灌区经济活力

2008年以来省物价局两次调整农业供水价格，管理局积极研究落实方案，分步、审慎实施，实现了用水量不减少，灌溉面积不减少，灌水次数不减少、水费实收率保持100%，不但为灌区增加了活力，还促进了灌区其他工作的开展。

4.对农业供水价格机制的建议

实践证明，合理的水价政策不仅是发展节水灌溉的动力，也是实现水资源和水管单位良性循环的关键。农业供水价格及机制的调整虽然是一个敏感问题，但又是一个刺激提高用水效率，促进节水，提高灌区基层管理水平最直接有效的措施。在推行农业终端水价机制的过程中，为使工程持续发挥效益，保证灌区用水户协会的良性运行，更好地服务“三农”，提出以下建议。

4.1 加大宣传力度

大力宣传水的商品性质，让用水户认识到水的有偿使用性，提高其对水付费的自觉性，同时积极宣传终端水价的构成，使用水户理解终端水价的作用、意义，为落实终端水价政策做好铺垫。同时在考虑用水户承受力的前提下，逐步调整提高水价，解决价格与价值背离、成本与价格倒挂的问题。

4.2 末级渠系改造后移交用水户协会管理

将末级渠系工程设施全部移交给具有独立法人资格的用水户协会管理，明确各自的权利和责任。一是有利于工程的保护和持续发挥作用。用水户协会是用水户自己的管水组织，对工程管护无论是专业还是珍惜程度上均好于村管，在方便和细致程度上也好于水管单位。还可以避免由于村班子换届引发的许多矛盾。二是管理费用较低，有利于降低灌溉成本。据测算由用水户协会管理只相当于水管单位管护费的25%～35%。

4.3 国家应进一步加大对末级渠系的投资力度

从试点情况看，国家对末级渠系进行改造其效益不仅局限于节水、减负，在提高基层管理水平，促进水价改革，推动和谐社会发展等方面意义重大。鉴于农业是弱势产业，农民是弱势群体，经济承受能力有限，短期内还没有能力对末级渠系进行改造，迫切需要国家进一步给予资金支持。如果不能对末级工程进行改造，尽管建立了农业末级渠系水价形成机制，但囿于工程及供水计量设施的实际，给落实和完善农业终端水价机制造成许多困难。

4.4 建立相应的利益补偿机制

节水是典型的具有外部经济的行为，如果不对其补偿，结果是谁也不节水。对于灌区来讲，经济支柱来自于水费收入，由于用水户少用水、节约用水使得供水单位利益减少而得不到补偿，这会降低供水单位节水积极性，建议国家出台相应的利益补偿机制，促进供水单位与用水户共同节水意识的增强。从农业用水与非农业用水关系来讲，农业节水后其他部门也应对其进行补偿。□

2014-08-15