2013年湖南干旱反思——论水资源合理配置的必要性

裴来琼 何大华

（1.长江工程监理咨询有限公司（湖北）武汉市 430010；2.湖南省水利厅 长沙市 410007）

2013年6月下旬至8月中旬，湖南省出现了持续晴热高温少雨天气，降雨严重偏少，为建国以来同期雨量最少年份，四水部分一级或二级支流出现断流或创历史新低水位。在省委省政府的正确领导下，全省上下奋力抗灾，夺取了抗旱工作的重大胜利，百年一遇的旱情并没有造成百年一遇的旱灾。但在特大干旱过后，旱灾的特点、成因、应对措施值得深刻反思和探讨。

1 干旱情势特点

作为丰水地区的湖南省属亚热带季风湿润气候，水资源较丰富，但受季风和地形地貌等因素的多重制约，降雨时空分布不均，变化梯度较大，致使湖南省季节性和区域性干旱频繁发生，2013年旱情尤为严峻。与以往年份不同，该年发生的超历史特大干旱有以下主要特点：

（1）高温持续时间长。

7月1日～8月19日，全省平均超过35℃的高温日数、高温最长持续时间、单日40℃以上的高温范围和强度均破1951年以来历史同期最高纪录，其中58个县（市、区）高温持续时间破当地历史同期最长纪录。高温的覆盖面一度有52 县（市）同时出现40℃以上的高温，91个县市同时出现37℃以上高温，慈利县最高气温达43.2℃（8月11日）。

（2）平均降雨量。

全省平均降雨仅39.4 mm，较历年同期均值偏少78.7%，为新中国成立以来同期雨量最少。其中娄底、湘潭、邵阳、衡阳4 市降雨不到15 mm，较历年同期值偏少90%以上。

（3）蓄水量不足、耗水量巨大。

全省以灌溉为主的水利工程蓄水总量仅65 亿m3，日均消耗1.58 亿m3。因用水量和蒸发量都大幅增加，许多地方水库干涸、溪河断流，水源枯竭。至8月中旬，全省3 707 条溪河断流，2 822 座小型水库、52.3 万处山塘干涸。旱情最严重的衡邵干旱走廊，区域内中型灌区保灌不足15 天，后期用水矛盾更加突出。

（4）受灾范围广、程度深。

从7月中旬至8月中旬，旱情扩展到全省14个市州120个县市区2 170个乡镇34 164个行政村。全省85%以上的国土面积出现不同程度的旱情，其中衡阳、邵阳、娄底、湘潭、株洲、怀化等市州约5 万km2重度干旱。8月14日旱情最严重时，全省共有330 万人发生饮水困难。其中，邵阳市城区、邵东县、新邵县、保靖县、株洲县、新化县、临武县等7个县级以上城市供水受到影响，36 万城市人口用水困难。

干旱致使人畜饮水困难、农业生产无法保障、工业发展受制约、生态环境恶化，严重威胁湖南粮食安全、饮水安全、经济安全和生态安全。2013年的特大干旱反映湖南省缺水形势越来越严峻，干旱已成为制约湖南经济发展、民生改善、生态安全的瓶颈之一。

2 水资源调配工程现状分析

湖南省2013年特大干旱灾害的发生，既是特殊环境和极端气候的巧合之作，也是长期以来各种地理、社会经济条件相互作用的必然结果。从成因上来看，主要分为地理气候因素、水利工程因素、生态环境因素和社会经济发展因素等。在肯定其他因素作用的结果上，本文特别针对湖南省水源工程及水资源配置现状进行探讨。

（1）缺少控制性调蓄水源致使部分地区工程型缺水。

一是易旱地区蓄水工程不足，水资源调蓄能力差。全省虽有各类水库14 121 座、塘坝166 万处，但总库容仅605 亿m3，只占省内河川径流量的36%，大部分降雨和过境水量无法调蓄利用。且小型水库比例占水库总数的97%，大中型骨干水库数量少，仅有47 座大型、372 座中型水库，绝大部分为季调节或径流式水库，造成蓄水工程调控能力较弱。特别是在易旱地区，以衡邵干旱走廊为例，区域现有水库98%是小型水库，且山塘蓄水量占区域总蓄水量的20%，遇上大旱年份，小水利无法抗大旱，95%的特大干旱年中，62%的水库和87%以上小山塘基本干涸，无水可供，工程性缺水问题尖锐。2013年7月以来，邵东县各类水利工程仅有蓄水3 500 万m3，较比2012年同期16 286 万m3，减少了78.6%。9 座中型水库中有8 座失去抗旱功能，宝田水库保县城供水2 天左右，其余均已关闸断水；117 座小型水库中已基本到了死水位，其中59 座水库干涸。全县7.1万口山塘已完全无抗旱能力。二是工程空间分布不匀。衡邵丘陵地区和湘西北岩溶地区建库条件差，建成水库数量不足，大中型水库非常少，而这些地区又是易旱地区，工程分布不均匀加剧干旱发生。

（2）灌溉工程覆盖率低，保障能力不强。

一是灌溉覆盖面不足。全省共有耕地总面积378.93 万hm2，已建的7.39 万个灌区灌溉面积为312.4 万hm2，只占耕地总面积的82.4%，尚有近66.67万hm2耕地缺乏基本灌溉条件，无力抵御旱灾。二是灌溉保证率不高。灌溉保证率强的23 处大型、661处中型灌区，总设计灌溉面积只有165.13 万hm2（占灌溉总面积的53%），其余147.27 万hm2灌溉面积均为小型和微型灌区，保证率低，难以抗御大旱。三是灌溉能力不断衰减。由于建设资金缺乏和管理维护不到位，灌区工程配套建设滞后，老化失修严重，灌溉能力不断衰减，实际灌溉面积已减少到266.73万hm2，仅226.53 万hm2灌溉面积旱涝保收，占灌溉总面积的53%。

（3）旱灾区“五小”水利工程效益有限。

湖南省小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小”水利工程数量众多，尤其在一些易旱地区，既是各类灌区全面发挥灌溉效益的最后一个环节，又是农业灌溉的重要补充。近年来，由于没有充分激发农民在水利建设管理中的主体作用，“五小”水利工程管理维护严重缺位，塘坝淤积、渠道损毁、泵站失修等问题比较普遍，且多数没有与大中型灌区工程连成一体，本身抗旱能力很弱，工程效益不断衰减。据统计，全省166 万处塘坝实际蓄水能力仅为原有的60%，14.2 万km 小型渠道衬砌率仅15%，5 万多处泵站已实施改造的还不足3%，灌溉效益低下，有的根本没有发挥应有作用，无法抗御大旱。特大旱情说明了在旱灾地区，“五小”水利工程的效益完全没有充分发挥出来。

（4）城乡统筹的饮水安全保障工程仍是短板。

从农村看，饮水安全工程仍然存在覆盖面不广、建设标准不高等问题，仍有3 100 多万人未实现集中供水，饮水保证率低，在大旱之年人畜饮水安全问题突出。从城市看，全省除省会城市长沙以外，其他城市均没有城市备用水源，供水基本取自河流地表水，水源单一，风险较大，特别是大旱之下，河流来水减少、水质下降，将直接危及城市供水安全。对于城乡统筹的水务一体化而言，抗旱的首要任务就是保障城乡居民的饮水安全，但是从2013年旱情来看，该工程从基础设施到实际效益还远未达到预期的要求和作用。

3 水资源合理配置措施探讨

2013年的湖南大旱充分暴露了湖南省水资源时空分布不均、工程调蓄能力不足、饮水安全保障能力不够以及用水结构和布局的欠合理等问题。同时，通过旱灾反思，一个被认可的事实就是：水利工程在抗旱减灾中发挥了巨大的效益，但仍存在很多不足。特大旱情要求我们需要转变传统的抗旱思路，变单一抗旱为全面抗旱；工程措施、非工程措施并重，变工程抗旱为综合抗旱；合理布局产业，充分发挥效益，变被动抗旱为主动抗旱。特别在降雨稀少、极端高温的特殊气象条件下，通过一系列科学合理的水资源配置工程、供水保障措施和调水应急系统来抗大旱保用水显得尤为重要。从水资源合理配置和高效利用的角度出发，增强全省抗大旱、抗长旱的能力，需要从以下几个方面进行反思和探索：

（1）加快推进水源工程建设，增加抗旱基础水量。

推进水源工程建设，全面提高水资源在时间和空间上的调配能力。因地制宜地加强水源工程建设，在湘南、湘西、湘北等工程性缺水地区启动一批大中型骨干水源工程建设，在衡邵干旱走廊等干旱死角地区加强骨干山塘和微型集雨工程建设，并科学实施跨流域、跨区域的调水工程建设，优化水资源工程布局，建立“多源互补、丰枯调剂”的水源工程体系，提高水资源在时间和空间上的调配能力。一是布局控制性骨干水源工程及其灌区配套。实现雨洪资源化，并在大旱年份发挥其水资源调控效益，保障河道生态需水量，避免河流断流，有效遏制季节性和周期性的水质污染；二是连通骨干水源，形成抗旱能力较强的工程网络。利用有利地形，依托现有大中型灌区，构建“多源互补、丰枯调剂”的水源工程体系；三是对于水资源严重缺乏的地区，布局跨流域和跨区域调水工程。对严重缺水又没有建库条件的区域，慎重布局跨流域、跨县域的调水工程，以改善严重缺水地区缺水现状；四是因地制宜建设一批集雨工程。对数量众多的干旱死角，布局一批骨干山塘和微型集雨工程。水资源调配工程尤其是水源工程是抗旱的最重要一环，针对不同地区特点，强调水利工程的适宜性和针对性，既要建设大中型水库保大区域也要发展“五小水利”工程兼顾小地区。

（2）严格水资源管理。

一要从传统的以供水管理为主转向以需水管理为基础的管理模式。按照“先节水、后调水，先治污、后通水，先环保、后用水”的思路，改变过去需要多少水就想办法供应多少水的传统管理模式，转变为在加强需水管理、提高用水效率的基础上保证供水，避免水资源的过度开发、无序开发和粗放利用。二要建立完善水资源管理体制机制改革。以建立完善“三条红线”控制指标体系、落实最严格的水资源管理制度为基础，加快推进水务一体化管理，建立涵盖水源、供水、用水、节水、排水等各个环节的统一管理体制；大力推进流域管理，对流域水资源、水生态、防洪、抗旱等进行统一管理。三要加快推进节水防污型社会建设。全面推进节水型社会建设，挖掘工业节水、农业节水和生活节水的潜力。大力开展水污染防治，从末端治理为主转变为源头控制为主的综合治污，加强工业污水和城市生活污水处理，控制农业面源污染；因地制宜地研究、推广、普及应用先进的节水技术，强化节水措施，提高用水效率和效益，减轻供水和治理污染的压力。

（3）加强水土保持与生态保护，增强区域保水能力。

大力开展水土保持和水生态修复，加强水源涵养林建设，强化坡耕地、石漠化和崩岗等水土流失治理，建立水土监测预报体系和完善的水土流失防御体系。落实建设项目水土保持“三同时”制度，遏制人为水土流域，增强蓄水保水能力；开展农村水环境综合整治、生态清洁型小流域建设，发挥好水域的行洪、蓄水、抗旱和水生态等综合功能，维护河流湖泊生态健康。通过水土保持和生态保护措施切实调节气候、蓄洪防旱、涵养地下水、保护生态多样性。

（4）优化配置“三生”用水结构，确保经济稳定持续发展。

建立与水资源承载能力相适应的经济结构体系，把有限的水资源配置到经济效益高的区域或行业中。灌输“以水定布局，以水调结构，以水促发展”的优化调整思路，以水资源的可持续利用保障经济社会可持续发展。把区域水资源条件作为城镇布局、产业布局、生产生活布局的重要依据，发挥水资源的引导和约束作用。

（5）建立健全综合管理体系，提高区域灾害应急响应能力。

从统筹规划、行政审批、科学调度、执法监督、指导协调等五个方面健全管理体系。一是形成科学完整的规划体系。完善以区域综合规划为核心，专业规划和区域规划相配套的规划体系；二是建立完善的干旱监测预警系统。逐步建立科学、民主、高效的水行政审批制度；三是建立全面的抗旱调度管理系统。建立区域控制性水利工程和跨区域（流域）调水工程的统一调度管理制度，实现规划区的协调和统一管理。依托现代通信手段、气象预报水平，科学调度水利工程，科学调配水资源分布与其他抗旱力量，将抗旱减灾效果发挥到极致。构建成高效的抗旱指挥调度系统平台，全面提高区域灾害应急响应能力。

大旱大灾告诫我们，解决日趋突出的干旱缺水问题，必须加强水资源管理，实现水资源的优化配置、合理开发、高效利用和有效保护，增强防旱抗旱水资源保障能力。诚然，抗旱是一项长期艰巨的任务和一项多学科多部门多地域的复杂工程，要取得抗旱胜利、确保“三生”（生产、生活、生态）用水充足高效，除了建设水源工程，高效合理配置水资源外还必须发动全社会，转变传统用水观念，完善法律法规，加强最严格的水资源管理，优化用水布局和结构，提高水危机感和节水护水意识等等措施。相信2013年大旱不仅是一个重灾案例，更是一个全面主动抗旱新时代到来的起点和标志。

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