我国农村民间金融正规化的对策分析

吴晓明 李晓荻 关 霞

我国农村民间金融正规化的对策分析

吴晓明 李晓荻 关 霞

作为正规金融的补充，农村民间金融为国民经济的发展提供了巨额的资金支持。本文界定了农村民间金融的内涵，深入分析了我国农村民间金融存在的问题。提出健全农村民间金融政策法规等若干对策。

农村民间金融；正规化；民间借贷；风险管理

近年来，随着国民经济的持续快速发展，我国民间融资的规模迅速扩大。受国家货币政策、存款准备金率和利率政策的调整以及中小企业贷款难的影响，民间借贷市场更趋活跃。在银根紧缩的货币政策下，市场资金紧张，中小企业贷款困难，生存艰难，民间借贷发展愈演愈烈。当前，我国经济发展面临着复杂的国际国内形势，金融体系能否稳健运行事关重大。民间金融发展不仅影响我国金融运行，也会对实体经济产生重大影响。

一、农村民间金融的内涵

在当前中国农村民间金融市场中，一个普遍存在的现象是正规金融和非正规金融的并存发展。非正规金融市场，是在我国农村经济正由自给半自给经济向商品经济转变，以家庭经营为主、经营分散、经营规模小、各地区的经济发展不平衡等条件下形成的。民间金融是非正规金融的一部分。非正规金融是指不通过依法设立的金融机构来融通资金的融资活动和用超出现有法律、规范的方式来融通资金的融资活动的总和。农村民间金融是指农村资金的融通。它以资金为实体，信用为手段，货币为表现形式的农村资金运动、信用活动和货币流通三者的统一。农村的货币投放与回笼、存款的吸收与支取、贷款的发放与收回、汇兑、转账结算、保险、信托、租赁、债券的发行、票据贴现、证券交易等都属于农村金融活动。整个农村金融活动都是信用活动、资金运动和货币流动交织在一起，并且在经济活动中相互依存、相互促进。

二、我国农村民间金融发展中存在的问题

（一）我国农村民间金融缺乏合法地位

农村民间金融是制度变迁的产物和结果，当前，由于国家对农村民间金融的准入和退出机制没有做出相应的法律规范，农村民间金融市场竞争基本处于一种无序的状态，同时，政府所采用的财政政策和货币政策等宏观调控工具对农村民间金融也是鞭长莫及。因而，农村民间金融面临着巨大的市场风险。2002年，中国人民银行规定：“民间个人借贷利率由借贷双方协商确定，但双方协商的利率不得超过中国人民银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率(不含浮动)的4倍，超过该标准的可以定性为高利贷行为。”但中国人民银行的这一规定一方面没有明确高利贷的本质属性，另一方面尚未清晰地指出非法筹集公众存款与合法民间借贷之间的根本区别。加上我国目前的金融法律法规亦没有相关的明确规定，所以，在现实具体操作过程中，认定某一农村民间借贷行为就是合法的还是违法的就具有很大的弹性和模糊性。如严格界定民间金融行为，则许多民间金融行为将被定性非法金融。需要特别注意的是，现有行政机构对农村民间金融监管存在错位。众所周知，小额贷款公司是农村民间金融的主体。在现实监管过程中，政府往往将小额贷款公司认定为一般的企业，按照非金融机构进行管理。而小额贷款公司又从事金融业务，因而其准入和退出又受到中国人民银行和银监会的管理。在此情形下，多头的行政主体对民间金融机构的监管容易造成监管错位的现象，最终对民间金融机构的监管往往流于形式。这在一定程度上助长了农村民间金融机构运作的随意性，放大农村民间金融机构的风险。

（二）农村民间金融发展规模逐渐扩大，借贷利率失控，风险日益加大

当前，我国农村民间借贷市场大多在“半地下”运作。受到文化水平的限制，大多农村居民对民间借贷相关法律法规认识肤浅。尽管国家三令五申禁止高额利息借贷，但是现实中农村的民间借贷的利率并没有得到有效地约束。农村民间借贷的利率通常是借贷双方之间协商而定，部分借贷利率大大超过中国人民银行规定的标准，已异化为高利贷的违法事件，这潜在地给农村经济和社会发展带来巨大的风险。随着农村民间借贷规模不断膨胀，民间借贷利率持续攀升，农村民间金融形势更为严峻，面临的风险更是复杂多样。农村民间借贷利率的不可控性和自发性，严重削弱了国家宏观调控效果，给信贷结构和产业结构调整带来诸多负面影响。如部分脱离中央人民银行监管的民间金融机构由于由于经营业务不规范，资金量不雄厚，仍实行高息揽存，盲目贷款的行为。同时，一些受限的行业由于不能从正规金融结构获取贷款，便转向民间金融，这给国家的产业调整政策带来负面影响。最后，农村金融机构资金大多来自于亲朋好友和乡村邻里，不仅资金规模小，而且信用基础不牢靠，难以防范市场风险。

（三）农村民间金融资金大量外流，涉及资金更多地流向投机领域

民间金融组织融资渠道并不透明。由于资金具有逐利性，在利益最大的驱动下，民间金融资金由于监管不完善，难免被一些非法的经济组织利用，危及正常的金融和社会秩序，给社会经济发展带来不稳定因素。截止2008年底，银行业金融机构从农村地区吸收的存款余额为117785.18亿元，而在农村地区发放的贷款余额为63094.96亿元，共从农村转移资金54690.22亿元。这表明农村资金外流现象比较严重，削弱了社会主义新农村建设的资金保障。目前，农村民间资金大多流向投机性较强的领域，如房地产、能源等行业，而流向实体经营的民间资本比例较低。以温州民间借贷资本为例，近一半的资金流入房地产项目，用于实体投资的仅有10%，而20%的资金转入投机领域。这也折射出民间融资的尴尬境地，受到金融管制，民间融资难以进入电力、通信等垄断行业。

（四）政府缺乏对农村民间金融的有效监管

区域性是农村民间金融最显著的特征。这具体表现在不同地区的民间金融在资金供求、借贷链条等相差悬殊，表现出较强的差异性。目前中国人民银行等机构难于对农村民间金融机构监管的重要原因之一就在于农村民间金融的区域性。首先，不同地区的农村民间借贷资金来源多元，部分借贷合同是“口头协议”，这种协议无法得到法律保障，所以，这些资金就流于监管之外。同时，盲目性和投机性也是农村民间金融的重要特征。农村民间金融的盲目性和投机性进一步加大了农村民间借贷的风险。当前。针对农村民间借贷，我国相关行政机构只堵不疏，尚未构建起相应的民间借贷管理组织。现有的行政主体在实际过程中又存在监管错位，监管职责不清晰，监管力度弱化等急需解决的问题，导致违法、违规的民间金融事件接二连三出现，侵害了民众的权利，不利于民间金融机构的可持续发展。

三、促进我国农村民间金融正规化的若干对策

（一)规范和完善农村民间金融法规制度体系，尽快健全有关农村民间金融政策法规

首先，确立农村民间金融的法律保障制度。扭转现行“压制性管理”方式，实行扶持性管理的方式。具体而言，通过制定民间融资法，充分确立民间融资在市场经济中的角色和功能，逐步实现农村金融的透明化，将其纳入有效监管范围，实现农村民间金融的规范化和正规化。再次，合理界定民间融资与社会集资的明确界限。社会集资涉及面广，资金规模大，为实现规范管理，可从融资对象，融资规模的特定性等方面将社会集资和民间融资进行区分，这具体可通过出台社会资金募集管理条例进行具体规定，如具体规定民间融资的条件、范围和运作流程和融资者的行为规范。最后，对多种形式的民间借贷进行分类引导和以法规范。明确颁布区别合法的民间借贷与非法高利贷的标准，允许合法的民间借贷存在，并加以有效的引导；坚决打击和取缔非法高利贷及金融诈骗活动。建议由中国人民银行和农业部共同起草《农村民间信用借贷管理暂行条例》，使民间借贷有章可循，有法可依。

(二)允许农村民间金融组织注册登记，引导其逐步走向正规化

建议要求农村民间金融组织持有一定的资本，但不能强求一致，可按地区做出不同的规定，欠发达地区低一些，发达地区适当要求高一些。规定管理人员与从业人员的资格，对管理人员与从业人员的资历做出限定。限定农村民间金融组织的业务范围，不允许其经营风险大的黄金交易、股票交易、外汇交易等金融业务。从上述各方面加以严格监管，健全市场契约制度，使农村民间金融组织规范运作。此外，政府及有关部门还要加强对农村民间金融的监测，建立监测系统，掌握资金来源、去向、利率水平、运行情况等等。随时监测风险，随时发布警报，以便及时采取有效措施，防范非正规金融带来的金融风险。村镇银行、小额信贷公司等小型机构的试点实践说明，大力鼓励和发展民营小金融机构是适合我国现阶段农村生产力发展水平的有效途径。

（三）建立监测体系，防范借贷风险，规范借贷行为

一方面，政府要建立起有效的监测体系。为及时、准确把握农村民间借贷的资金规模、利率水平与交易对象，需要相关金融监管组织或监管组织委托统计局定期收集民间借贷的相关数据，这既能国家制定和完善货币政策提供必要的数据支撑，还能对农村民间金融的风险进行合理预测和预防。另一方面，政府还要完善对农村民间借贷的监督和管理方式。在对民间借贷活动深入调查的基础上，积极对农村民间金融管理方式进行探索，譬如采取核发金融业务许可证的方式，引导农村民间金融发展。

首先，建立农村民间金融机构的准入机制。当前，我国对农村民间金融实行压制性管理，农村金融机构进入金融市场的门槛较高，为实现对农村民间金融机构的有效监管，应降低农村民间机构融入金融市场的门槛，适度放宽进入金融市场的条件，将农村部分具有信誉较好，资金管理业务规范的民间金融组织合法化。其次，建立农村民间金融机构的监管机制。有效地监管是保障金融市场有序进行的必要手段。由于信息不对称的存在的，外部人很难把握某一农村民间金融机构的运行状况，一旦缺乏有效地监管，部分金融机构不可避免地出现“捞一把就撤”的恶性事件，因而，应在调查的基础上，探索出一条切合农村金融实际的监管制度。最后，建立农村民间金融机构的退出机制。市场竞争的必然结果是优胜劣汰，因而，农村金融市场必须能进能出。必要的推出机制对农村民间金融市场和保护投资人利益具有重要的意义。具体应确立农村民间金融机构的破产机制，充分结合农村民间金融机构的不良贷款率和资金的周转率，行政监管部门应不定期对相关农村民间金融机构进行查账，一旦金融机构因资金周转、不良贷款率出现问题时，应冷冻该金融机构资金，保护投资人的利益的。

(四)构建农村民间金融机构存款保险制度，加强对农村民间金融的监管

目前，我国虽然没有明确建立存款保险制度，国家其实一直担当着隐性担保人的功能。在完善民间金融监管方面，需要探索的工作可以从完善法律、制度、政策入手。比如加强立法方面的完善，可探索建立一个允许非正规金融机构运作的规则框架，以使民间金融的风险最小化。从国家金融安全的角度来看，农村民间金融资源极有可能成为社会游资，具有较强的随意性和流动性，从而影响国家金融的安全，对国家金融政策的制定和执行产生消极影响。构建农村民间金融机构存款保险制度旨在为农村金融机构持续发展和维护储户利益提供保障。为建立农村民间金融机构存款保险制度，可在先期调查的基础上，逐渐实行试点。另外，将民间金融纳入金融监管范围，加强民间金融监管，是保证民间金融机构安全和提高资产质量的内在要求，也是农村经济健康发展的重要保证。在充分肯定农村民间金融机构作用和鼓励农村民间金融发展的同时，要坚决打击洗钱、高利贷等非法金融行为。要从完善法律、制度、政策入手，在严格市场准入条件，提高资金充足率与准备金率及实行风险责任自负的情况下，引导和鼓励民营的小额信贷银行、私人银行等多种形式的农村民间金融健康发展，达到合法、公开、规范的要求，增加农村金融的服务供给，满足“三农”多层次的融资需求。

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[3]李富有.民间金融的比较优势、发展动因与前景探析［J］.经济体制改革，2008，(4)．

（作者单位：辽宁省专用通信局、中国医科大学、大连华锐重工集团股份有限公司）