网络环境下的政府声誉管理：理论框架与实践对策

蒋硕亮

摘要：在网络环境下，声誉是政府具有战略意义的无形资产，加强政府声誉管理对于维护政府的合法性与有效性具有重要意义。政府声誉是由理性认识和情感反应所构成的大众政治态度，公众对政府的理性认识和情感反应是政府声誉的两个一级指标，这两个一级指标又分别包含若干二级指标。政府的行政理念、行政作风、行政形象、行政公信度、行政能力、行政绩效是政府声誉的重要影响因素，这些因素通过网络极大地影响公众对政府的认识与信任度。网络环境下中国政府声誉管理面临严峻挑战，可以通过提升行政综合素养与改善网络沟通来进一步加强政府声誉管理。

关键词：网络沟通；政府；声誉管理；政府绩效

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）02-0022-06

截至2012年12月底，我国网民数量达到了5.64亿，互联网普及率为42.1%，网民规模稳居世界第一位。电子政务也在中国迅速发展，党和政府的领导人越来越重视利用互联网与网民互动。日新月异的信息网络技术既为政府声誉管理带来了机遇，也对政府声誉管理提出了挑战。在政务公开的背景下，政府的形象、能力、公信力等成为人们谈论的话题和议论的焦点，关于政府的正面报道和负面评价也得以高速、广泛地传播，而政府对此不能置之不理。正如美国学者戴维斯·杨所说，“任何一个团体组织要取得恒久的成功，良好声誉是至关重要的，声誉管理是一个价值不菲的产业”。对于网络时代的政府而言，声誉管理的重要性越来越明显。

一、政府声誉管理的内涵与特征

（一）政府声誉的内涵

政府声誉属于组织声誉的一个组成部分。对于什么是组织声誉，学者们见仁见智。经济学家认为，声誉是传递公司未来行为的信号特征；战略学家认为，声誉是阻碍竞争对手进入的壁垒；财务人员认为，声誉是一种重要的无形资产；市场营销人员认为，声誉是吸引忠诚顾客的可感知资产；从事组织研究的学者认为，声誉是组织的身份标识，表明组织做什么，如何做，怎样与利益相关者沟通。

参考上述观点，本文倾向于把声誉界定为人们对某一事物的一种态度，这种态度由人们的理性认识和情感反应构成，而政府声誉则是社会公众在参与、感受各种行政活动的过程中逐渐产生的由理性认识和情感反应所构成的政治态度。政府在从事公共管理和提供公共服务的过程中，它的所作所为必定会引起公众的关注，它的行为会给社会生产和公众生活带来各种影响。公众会根据政府的行为过程和结果得出对政府肯定或否定的评判，并在此基础上进一步形成对政府的喜爱或者厌恶的情感。

（二）政府声誉管理的内涵与特点

基于对声誉战略价值的认识，学术界开始关注组织声誉管理。从一般意义上而言，声誉管理是指一个组织为了建立、维护与社会公众的信任关系而创建和维护组织声誉的一切活动以及整个过程。政府声誉管理是政府决策层为了维护和提高政府的良好声誉，在制定长远发展目标的基础上，动员全体成员参与，并通过一系列制度、机制与措施，借助大众传媒来保持社会公众对政府的信任与尊敬的活动过程。政府声誉管理的目的是提高政府的声誉水平，确保政府长久执政。

为了更深入地探讨政府声誉管理的内涵和特征，有必要将政府声誉管理与政府公共关系管理作一简略的比较。虽然政府声誉管理与政府公共关系管理都要处理政府与公众的关系，以便赢得公众对政府的信任，但二者有根本性的区别。第一，同为管理活动，二者实质不同。政府公共关系管理的实质在于加强政府与公众的沟通，而政府声誉管理的实质在于政府的正确决策和良好绩效。第二，政府声誉管理的主体大于政府公共关系管理的主体。政府公共关系管理的主体限于公关部门及其工作人员，而政府声誉管理的主体包括上至核心决策者下至基层工作人员，只有所有政府部门以及全体工作人员都主动参与，政府声誉才能得到维护并不断提升。第二，政府声誉管理活动的空间大于政府公共关系管理活动的空间。政府公共关系管理仅限于政府与社会环境的交界面上，而政府声誉管理存在于政府的所有活动中。第四，由于前三点原因，政府声誉管理活动的时间长于政府公共关系管理活动的时间。因此，政府公共关系管理代替不了政府声誉管理，政府声誉管理要高于并包含政府公共关系管理。对网络时代的政府而言，将公共关系管理上升为声誉管理是提升公众对政府的信任水平的明智选择。

二、政府声誉管理的价值：政府合法性与有效性的双赢

随着网络环境下民主政治的发展和公民权的扩大，公民社会对政府行政的合法性提出了更高要求。合法性可以归结为一种政治权力能否获得社会普遍认可的属性，政府合法性则意味着政府执掌国家政权能否得到社会公众的普遍认同。政府有效性是指政府能否有效地对社会公共事务进行管理以及有效提供公共物品，从而提高社会公众的整体福利水平。在信息时代价值观多元化的背景下，政府合法性和有效性很难兼得，各国政府都在努力寻求二者兼顾的办法和途径。政府加强声誉管理，一方面可以通过增强公众的认同度，提高治理的有效性，另一方面可以通过不断提升政府绩效，在政府有效性提升中累积合法性，二者相互促进，获得合法性与有效性双赢。

第一，通过加强政府声誉管理，树立政府的合法性源于公众的支持和认可的理念。在现代民主政治的大背景下，政府的合法性在于公众的认同而不在于政府的强权与暴力。政府是南选举产生的，政府的权力是公众赋予的，政府作为代理人，必须按照委托人（公众）的意志行政，并竭尽所能地为委托人谋求福利。而一旦失去公众的认同与支持，政府也就失去了合法性，随之而来的就是政府的倒台。因此，政府对社会的管理不得不考虑社会公众的反应和诉求。政府声誉管理就是要千方百计地维护公众对政府的信任关系，并在此基础上让公众产生对政府的高度认同，这是提高政府合法性与有效性的起点。

第二，通过加强政府声誉管理，推进政府职能定位的科学化与结构的优化。如果政府沿用传统的管制型思路，在处理政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系时越位、失位、错位，势必会引起公民和社会组织的抱怨与不满。由于政府职能定位不科学所导致的机构膨胀、人浮于事、效率低下，会进一步加剧公众的不满情绪。政府加强声誉管理，可以不断完善自身的职能定位与结构体系，做到廉洁高效，降低行政成本，提高政府执行力与公信力，不断提高公众对政府的满意度。

第三，通过加强政府声誉管理，不断提升行政绩效，推进社会经济发展和人民生活水平的提高政府要通过创造良好的发展环境，提供优质的公共服务，不断满足民众日益增长的物质需求与精神需求。不仅如此，政府还要做到经济社会发展的成果为社会普遍共享，实现社会的公平正义。由于全体民众都享受到经济社会发展的成果而增加了对政府的信任与尊敬，这样一来，政府便可以在推进经济社会发展、增进民生福祉中不断累积合法性。

第四，通过加强政府声誉管理，改善政府与公众的沟通与互动，构筑安全网，在有效预防和处置公共危机中不断累积合法性。21世纪人类进入危机高发期，各国政府面临种种生态危机、社会危机与人的精神危机。这些危机通过形形色色的公共事件表现出来，对政府的公共管理与服务提出了挑战，在这种情况下，政府声誉管理能起到重要作用，一方面，良好的政府声誉可以减少公共危机发生的概率；另一方面，政府加强声誉管理可以筑起防控风险的安全网络，在有效预防、应对、化解公共危机中赢得社会的认同与公众的支持。这样，政府就能通过不断提升危机应对能力而加强合法性基础。

综上所述，在网络环境下加强政府声誉管理，可以达致政府合法性与有效性的双赢状态。如图1所示：政府声誉可以分解为社会公众对政府的理性认识和情感反应，图中横坐标表示公众对政府的情感认同水平，纵坐标表示公众对政府的理性认知水平。公众对政府的情感认同表示他们对政府的认可和支持水平，这一点与政府合法性紧密相关；公众对政府的理性认知是通过观察、评估政府的行政能力和行政业绩而得出的，这一点与政府的有效性密切相关。由此产生四种情况：A是“两高型”即政府合法性与有效性双高；B是“高合法低有效型”；C是“两低型”即政府合法性和有效性双低：D是“低合法高有效型”。通过声誉管理，政府的声誉达到较高水平，也就是既让公众对政府产生正确的认识，又加深公众对政府的信赖和支持，从而实现图1中的A型：政府合法性与有效性的共生共赢。

三、政府声誉的构成及其影响因子

（一）政府声誉的构成

政府声誉是社会公众对政府的一种政治态度，这种态度由理性认识和情感反应这两个一级指标构成，两个一级指标又由若干二级指标构成。

1.政府声誉的理性认识指标。理性认识过程通常被描述为对认知对象的信息处理过程，它包括信息收集、信息选择、信息处理、理解和评估、学习和记忆等环节。对政府的理性认识是社会公众在参与、观察政府管理过程中逐渐产生的对政府能力和绩效的认知和评价。在借鉴其他组织声誉构成的基础上，我们认为政府声誉的理性认识指标下共有6个二级指标：对政府主导地位的认识、对政府综合实力的认识、对政府知名度的认识、对政府行政能力和业绩的认识、对政府未来前景的认知、对政府下台的遗憾。（见表1）

2.政府声誉的情感反应指标。政府声誉的情感反应指标表示公众对政府及其行政行为的认可、信任、满意程度。在政府与公众的互动中，公众会产生一种“情感依恋”因子。情感依恋表示个人对政府情感上的依附程度，它既表示政府对公众的情感吸附能力，也可以表示某个人因自身对政府的喜爱而产生的正向情绪。与政府声誉的理性认识指标相关联，政府声誉的情感反应指标下有6个二级指标：对政府的认同、对政府的信任、对政府的喜爱、对政府的赞美、对政府未来发展的关心、对与政府相关的媒体报道的关注。 （见表2）

（二）政府声誉的影响因子

政府声誉的影响因子是指政府的种种主要特征和综合绩效，社会公众通过这些因素形成对政府好坏的理性认识，并且在此基础上产生对政府的正向或负向情感。关于如何确定这些影响因子，本文从两个方面加以考虑。一是根据人的认知理论来确定这些影响因子。由于政府声誉是社会公众对政府的一种综合认知，它必然与认知对象（政府）的主要特征有关，或者说是政府的价值观、言行、能力、公信力、业绩等因素留给公众的深刻印象。二是参照研究组织声誉的权威学者的观点。研究组织声誉的权威学者Fombmn等根据组织过去的行为和结果，开发出了组织声誉商数（Reputation Quotient，简称RQ）评价指标体系，RQ共有6个维度：情感吸引力、产品和服务、愿景和领导、工作环境、社会和环境责任、财务业绩。Fombrun等人研究的对象主要是工商营利性组织，本文研究的是政府组织。在借鉴Fombrun等人的组织声誉商数评价指标体系的基础上，本文将政府声誉的影响因子概括为：政府的行政理念、行政作风、行政形象、行政公信度、行政能力、行政绩效。（见表3）

四、网络环境下政府声誉管理的理论模型

为加强政府声誉管理，本文在借鉴其他组织声誉动态管理理论和模型的基础上，结合分层沟通思想和网络环境条件，从动态视角提出网络环境下政府声誉管理的模型。 （见图2）

本模型主要考虑网络环境下政府声誉的传播与管理。初始的政府声誉是当前利益相关者对政府的理性认知和情感态度，这需要政府相关部门对当前声誉进行较为准确的测评，分析当前政府声誉管理存在的问题及其原因。在此基础上，政府可采取两大举措促进声誉管理。一种是实质性行动，它是指针对在行政理念、作风、形象、公信力、能力、绩效等方面存在的问题进行重新决策，以便作出改进。另一种是形式上或沟通性的行动，即借助各种传播媒介与公众进行沟通，宣传政府的行政思想，塑造行政公信力，消除公众误解，紧密联系各阶层群众，巩固公众与政府的感情。这一点在网络环境下不可轻视。

这种沟通性的行动主要有三种方式，分别是政府沟通、第三方沟通与网民沟通。政府沟通是指政府通过政府网站发布各种行政理念和政务信息，宣传政府的理念、文化、社会责任，并与网民互动，提供各种公共服务，以此来提高政府声誉。第三方沟通由居于政府和利益直接相关者之外的、较中立的第三者进行，比如各大综合网站、搜索引擎等有关政府信息的报道。第三方沟通基于自身的专业性及沟通内容的可信度，通常比政府沟通和网民沟通更具说服力。此外，第三方沟通还可以通过设置特定的网络议题来引导社会舆论。值得一提的是，政府尤其要关注第三方沟通中的负面报道，避免其产生不良影响。网民沟通是网民与网民之间的直接交流方式，如网上聊天、电子邮件等。它是三种沟通中最不容易控制和管理的一种方式。政府要根据上述三种沟通方式各自的特点，合理地加以管理和利用。

根据政府声誉的影响因子，网络沟通的主要内容是政府的行政理念、行政作风、行政形象、行政公信度、行政能力与行政业绩，即模型中虚线部分的内容。在声誉管理中，政府要双管齐下，一是在政府声誉影响因子方面进行实质性的变革，以改变公众对政府的认识：二是多方沟通，加深公众对政府的情感。通过政府沟通向社会公众公开政府应当公开的各种信息，并采取适当方式对第三方沟通和网民沟通进行引导。在政府与公众广泛深入的沟通过程中，政府充分展示自身形象，回应公众对政府的合理诉求，消除公众对政府的误解。长此以往，公众自然就会形成对政府的总体的准确评价和良好感情。同时，政府根据多方沟通中获得的信息，采取针对性的措施，不断提高政府声誉。

新的良好的声誉一旦形成，就可以给政府带来更多更好的行政资源，提高行政的有效性和合法性。此外，当政府面临各种突发性危机事件时，良好的行政声誉还可以成为危机缓冲器，起到化险为夷的作用。这些因素有助于塑造政府的综合行政优势，而政府综合行政优势的增强，又会反过来促进政府声誉管理，从而形成政府声誉与行政优势的良性互动。

五、网络环境下中国政府声誉管理面临的挑战及应对

（一）网络环境下政府声誉管理面临的挑战

改革开放以来，中国政府努力践行为人民服务的行政理念，坚守公仆本色，在中国特色社会主义建设中取得了举世瞩目的成绩。国力强盛，民生改善，政府的合法性与有效性不断增强，政府声誉上了一个新的台阶。然而，由于政府声誉的累积性和易碎性，政府声誉管理是一项长久的、持续性的活动。随着中国社会转型和改革开放向纵深发展，在网络开放环境下，中国政府声誉管理面临前所未有的挑战。

这些挑战主要包括：一是改革开放和市场经济发展过程中城乡基层民众的经济利益受损，政治权利没有得到保障，政府的信任度在一部分民众中有所降低。比如，在征地、拆迁过程中，相关政府部门与利益集团密切配合，置民众合法权益于不顾，千方百计压低补偿标准，截流被征地和被拆迁人员的补偿经费，严重损害失地农民和被拆迁居民利益。当民众的合法权益遭到少数官员粗暴践踏时，政府的声誉也随之一点点流失。二是一部分党政领导干部的腐败行为、一些行政机关的特权现象等严重损害政府的声誉。三是政府制定、执行公平的收入分配政策不力，一部分社会下层群众没有享受到经济发展成果，不少人生活水平徘徊不前，自然对政府产生疏远之情。四是城乡就业、社保、教育、医疗、住房等民生问题没有得到很好的解决，民众对政府的行政能力产生怀疑。五是多元利益表达机制不顺畅，公众不满情绪导致群体性事件增多，政府作为公正的纠纷仲裁者的角色受到质疑。

值得注意的是，由于网络信息的无限丰富性、开放性与共享性，上述各种挑战在网络环境下都有被放大的可能。人们在网络环境下不再只是被动地接受政府的相关信息，他们可以通过搜索引擎、BBS、博客、微博等方式主动搜寻相关信息，从而对政府及其行政行为形成更为全面的认知。此外。网络论坛的正面报道能够促进人们对政府的正面印象和好感，也就是说网络正面评论的次数与网民对政府的正面看法呈线性关系，但负面消息则不同，特殊情况下哪怕是一条负面消息就会轻易毁灭来之不易的政府声誉。值得一提的是，伴随政务公开、信息公开等民主化进程，政府想通过控制一些重要的传播渠道从而压制负面消息的企图几乎不可能实现，网民可以通过各种途径发表对政府的看法，并形成强大的网络舆论。因此，网上无小事，任何一件不经意的事情都可能让政府自毁声誉。

（二）网络环境下加强中国政府声誉管理的对策

加强政府声誉管理是一项系统工程，涉及到政府行政行为、能力、业绩、公众认知等方方面面。按照政府声誉管理模型，中国政府决策层主要可通过两条路径加强政府声誉管理：第一条路径是采取实质性的行为措施来提升政府综合素养，涉及到行政理念、行政作风、行政能力、行政形象、行政公信力、行政业绩等方面。第二条路径是加强政府与利益相关者的沟通，尤其是要利用网络传播进行沟通、加深政府与民众的联系与情感。具体的有针对性的措施有以下几点：

一是针对征地、拆迁过程中相关政府部门为本部门和小集团利益严重损害失地农民和被拆迁居民利益，导致政府信任危机的行为，要加强为人民服务行政理念的教育。相关部门及其工作人员必须摒弃将行政理念仅仅停留在口头上的恶习，要让正确的行政理念得到最大程度的贯彻落实。在具体行政过程中必须将人民群众的利益放在首位并切实保障，使普通民众生活得更有尊严。

二是针对部分党政领导干部腐败以及一些行政机关搞特权等严重损害政府声誉的行为和现象，要加强行政作风与政府形象管理。政府要严以律己，坚持依法行政，规范行政行为。可喜的是，党的十八大明确提出，要坚定不移地反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色。2012年12月中共中央政治局提出了改进工作作风、密切联系群众的八项规定。这些措施必须从上至下坚决贯彻执行。只有这样，政府在社会中的权威性才会逐步提高，民众对政府的认同与尊重才会逐步增强。

三是针对政府制定执行公平的收入分配政策不力而导致一部分社会下层群众疏远政府的现象，政府要坚持正确的行政理念和强化政府公信力。当前尤其要为广大农民和城镇下岗失业人员提供再就业、养老、医疗、住房等方面的公共产品和服务，不断增加他们的可支配收入，真正做到经济社会的包容性增长和发展，让基层群众切实感受到政府的关心和温暖。

四是针对民众由于民生问题没有得到很好解决而产生的对政府的怀疑，政府要加强行政能力建设和绩效管理，争取以最小的投入获得最大的产出，为广大民众提供优良的公共管理和服务，提高群众的满意度和信任度。行政能力和行政绩效是影响政府声誉的最为关键的因素，而测评行政绩效有两个维度，即政府提供的公共产品和服务满足了多少人的需要，以及公共产品和服务满足这些人需要的程度。当前，政府要加大投入，解决城乡就业、社保、教育、医疗、住房等民生问题。此外，还要大力发展社会主义精神文明与政治文明，满足民众的文化需求和实现民众的民主权利。

五是针对公众对政府作为公正的纠纷仲裁者的角色的质疑，政府要不断提高公共危机管理能力和公信力。对于不同的群体性事件，政府要至始至终扮演公共利益维护者和公正的裁判员的角色，努力构建一个多元利益的协调机制，兼顾各方，通过利益表达、利益补偿、利益调整等手段，达到多元利益的均衡协调。政府通过有效处置突发性事件，维护了社会安定团结的局面，也就赢得了各阶层群众的信任和支持。

六是针对网络负面消息的传播有损政府声誉的情况，政府要从两个方面采取措施加强声誉管理。一方面，加强对第三方沟通的指导和与第三方沟通的合作。要通过第三方沟通，加强对政府的正面报道以及政府信息的及时公开，满足群众的知情权。网络舆论。另一方面，加强对网民沟通的引导和政府与网民之间的互动。政府要通过网民沟通和与网民的互动，获得网民的信息反馈，增强决策的正确性，同时加深网民对政府的感情，有效化解危机。相关部门对于一些网民自发的带有恶意的抨击性的言论，要摆事实讲道理，澄清错误，消除误解。

（责任编辑 刘龙伏）