完善社会保障与合理收入分配——山东财经大学经济学院韩玉玲教授访谈录

●本刊记者 李雪

完善社会保障与合理收入分配
——山东财经大学经济学院韩玉玲教授访谈录

●本刊记者 李雪

编者按：社会保障具有重要的收入再分配功能，是世界许多国家调节居民收入分配差距的重要手段。尽管我国已初步建立起了与社会主义市场经济要求相适应的社会保障体系，但目前社会保障对收入分配的调节作用还有待加强。前不久，在“全国高校社会主义经济理论与实践研讨会第27次年会”上，本刊记者有幸阅读了山东财经大学经济学院韩玉玲教授关于如何进一步完善社会保障制度，缩小收入分配差距等问题的文章，现以访谈的形式加以整理，以飨广大读者。

记者：收入分配和社会保障是事关国民切身利益的民生问题。自1978年实行改革开放以来，我国经济保持了30多年的持续快速增长，城乡居民收入水平不断提高，人均GDP从1978年的381元提高到2012年的38354元（约6100美元）。伴随着经济的飞速发展，我国居民的收入分配又呈现出了怎样的趋势和特点？韩教授，请您谈谈我国收入分配的现状，好吗？

韩玉玲：好的。伴随经济增长的同时，我国居民的收入分配差距也迅速拉开并呈现不断扩大趋势，中国已由世界上收入分配十分平均的国家变成收入差距很大的国家之一。这主要体现在以下几个方面：

第一，反映收入分配的基尼系数不断扩大。国际社会一般认为，基尼系数如果在0.2以下，表示收入分配高度平均；如果在0.2～0.3之间，表示收入分配比较平均；如果在0.3～0.4之间，表示收入差距相对合理；如果在0.4～0.5之间，表示收入差距偏大；如果在0.5以上则表示收入分配高度不平均，尤其是在0.6以上时，表示收入分配的两极分化严重。国际社会认为，当基尼系数在0.2以下，或在0.4以上时，收入分配是不合理的。

改革开放初期，我国居民收入的基尼系数仅为0.16。2013年1月，国家统计局首次发布了我国2003—2012年的基尼系数。数据显示，2012年全国的基尼系数达到0.474。如果再把人们“怕露富”的少报、非正常收入的隐瞒等因素造成的收入统计不全考虑进来的话，目前我国的基尼系数实际上已经超过0.5，远超过联合国设定的0.4的国际警戒线。

第二，城乡居民、不同行业职工收入差距不断扩大。从1984年到2012年，我国城镇居民的人均可支配收入和农村居民的纯收入的差距已由1.83∶1扩大到3.101∶1。如果再加上城镇职工享受的各种补贴、低价的公用设施和文教卫设施等，城乡居民的实际收入差距将扩大到5～6倍。另外，像电力、电信、民航、石油、金融保险、水电气供应等国有行业，既享受国家政策的扶持又垄断市场，并将其获取的高额垄断利润通过各种形式转化为本行业职工的高工资和高福利。这些国有垄断行业的职工总数不足全国8%，但其工资收入却占了全国职工工资总额的55%。据世界银行的报告显示，目前我国41.4%的财富掌握在1%的家庭。中国已成为世界上少有的贫富差距悬殊的国家之一。

记者：造成我国收入分配差距扩大的原因主要有哪些方面呢？

韩玉玲：造成我国收入分配差距扩大的原因可以从三个方面来谈。

第一，在GDP中，企业收入占比重较高，劳动报酬占比重较低。自改革开放以来，我国依据社会主义初级阶段的生产力发展水平，实行了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。所有制调整必然对分配制度产生根本性影响。我国通过改革原有的以“大锅饭”为主要特征的平均主义分配体系，建立了以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，居民收入来源呈现多样化，出现了工薪收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入等并存的局面。

目前我国私营企业创造了60%以上的国内生产总值，提供了80%以上的城镇就业岗位。但是，私营经济中主要实行雇佣劳动制度，其经营目标是获取利润，或者说是尽可能多的占有剩余价值，以实现其资本的增殖。这就造成了在GDP中企业收入占比重较高、劳动报酬占比重较低，从而拉大了收入分配的差距。如1983年我国居民劳动报酬占GDP的比重是56.5%，2011年下降到44.9%，较美、英等发达国家低15个至20个百分点，企业利润所占比重则持续增大。

第二，市场经济条件下的竞争机制。在社会主义市场经济体制下，由于价格机制的引导，资源将被配置到效率最高、社会最需要的生产部门。这样，由劳动、资本、土地、技术和管理等生产要素参与的收入分配与竞争机制相联系，就造成了社会成员之间在收入分配上的不平等。人们的劳动能力，社会机遇和家庭赡养负担上的差异，都产生了个人收入和家庭生活富裕程度上的差别。

第三，政府主导的市场化。同许多发达资本主义国家相比，中国市场经济的建立与发展既有经济自发发育的成分，又和政府的推动密切相关。这种政府主导性的市场机制阻碍了正常的竞争性市场机制对资源的基础性配置，收入分配机制也相应受到影响。比如我国的国有资产由于管理体制上的缺陷，分配关系尚未理顺，一些地方和部门盲目照搬国外的一些做法（如年薪制），使得许多改制企业一方面是企业高管月收入数万元，另一方面是职工月收入仅数百元，甚至报销不了医药费。

过大的收入分配差距产生了许多负面影响，具体讲，一是导致消费需求不足和宏观经济失衡。根据边际消费倾向递减规律，高收入阶层边际消费倾向较低，低收入阶层虽然边际消费倾向高，但却没有能力消费。这就导致了我国的消费需求不足。数据显示，自1996年以来，我国的消费率基本上低于60%，而世界平均消费率在70%以上，甚至接近80%。消费需求不足导致我国的宏观经济失衡，从而阻碍国民经济又好又快发展。二是不利于社会主义和谐社会的构建。如果收入分配差距过大，超出了社会的心理承受能力，人们就会产生不满情绪，积累到一定程度将会引发社会动荡。多项调查显示，我国绝大多数居民对贫富差距过大不满。如何缓解和制止收入差距不断扩大已成为当前中国最重要的议题之一。所以，党的十八大报告强调，要调整国民收入分配格局，着力解决收入分配差距拉大的问题。

优胜劣汰的市场机制在很大程度上是拉大收入差距和促进社会分化的。所以，调节收入分配差距需要发挥政府的主导作用。政府调节收入差距可以从初次分配和再分配等多个环节入手。国际经验和研究数据都表明，社会保障和税收是再分配环节调节收入分配最主要的制度安排。许多国家经过社会保障调节之后，居民可支配收入的基尼系数会趋于下降，其作用远大于税收对缩小收入分配差距的贡献。因此，在收入分配结构的转型中，社会保障作用独特。

记者：如您所说，社会保障对调节收入分配发挥着重要的作用，并且成为世界许多国家缩小居民收入分配差距的重要手段。在我国，党的十八大报告指出，社会保障是保障人民生活和调节社会分配的一项基本制度，要确保到2020年全面建成小康社会，实现社会保障全民覆盖，缩小收入分配差距，全面提高人民生活水平。所以，社会保障具有的收入再分配功能，客观上已成为综合性的收入再分配手段之一。韩教授，请您谈谈社会保障的内涵是什么？社会保障的收入再分配机制是如何运作的呢？

韩玉玲：首先，我来谈谈社会保障的内涵。

社会保障是国家通过法律和规章保证下的经济手段，对遇到生老病死、失业贫困以及灾害或其他社会风险的社会成员给予基本生活权利保障的社会安全制度，其本质是实现人们对社会公平分配的普遍要求。这有助于协调社会矛盾，维护社会稳定，进而促进经济与社会的和谐发展。

由于经济发展水平和政府掌握财力等方面的制约，在人类历史的很长时期并没有形成完善的社会保障体系。伴随工业化进程引发的经济持续增长以及政府财政规模的扩大，工业化国家才开始建立起现代社会保障制度，这包括社会救助制度、社会保险制度和社会福利制度。社会救助制度是指动用国家力量扶助社会最贫困阶层。它包括最低生活保障、医疗救助、教育救助、自然灾害救助、住房救助和临时困难补助等，是社会保障的最低目标。社会保险制度是针对劳动者和从业人员的，由社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险组成，是社会保障的基本目标。社会福利制度是指国家或社会通过有关政策或立法，向所有社会成员特别是老弱病残等特殊困难群体提供的、旨在不断提高其物质文化生活水平的资金和服务保障。它由老年福利、儿童福利、残疾人福利和社会优抚（对军烈属等特殊对象的优抚安置待遇）等构成，是社会保障的最高目标。各种形式的社会保障相辅相成，构成一个完整的社会保障体系。该体系既是社会的“安全网”，也是收入分配的“调节器”。社会保障体现的是在社会大环境下国家公助、社会互助和个人自助的结合，并在一定程度上发挥“提低促中”、“抽肥补瘦”、缩小收入分配差距的作用。

其次，关于社会保障的收入再分配机制，我想从三个方面来谈。

第一，传统的凯恩斯主义理论为，社会保障支出作为转移支付的重要组成部分，能够通过转移支付乘数作用于国民收入，政府再将国民收入在不同社会成员之间进行转移和重新分配以改变收入分配格局，从而防止收入差距过分拉大。以庇古为代表的旧福利经济学派认为，通过社会保障可以将富人收入的一部分转移给穷人，以增加社会总福利。这是基于边际效用递减规律。收入转移的途径就是由政府向富人征收累进所得税和遗产税，然后举办社会保障事业来补贴穷人，如发放社会救济、医疗保险、养老金和房屋供给等。这些收入转移不仅会增加穷人的实际所得，而且可以增加货币的边际效用，使社会的总满足量增加。以希克斯和萨缪尔森为代表的新福利经济学认为，通过社会保障进行收入再分配可以实现帕累托改进，以增加社会的总效用。

第二，社会保障对收入分配的调节主要体现在其资金的筹集和发放上。社会保障基金由社会救助基金、社会保险基金和社会福利基金等组成，其中，社会救助基金和社会福利基金主要来源于国家财政拨款、社会集团和个人捐赠以及有奖募捐等。此类社会保障的给付是向低收入者或困难群体倾斜，凡符合条件的社会成员都可以无条件享受，即权利的享受无须以承担义务为前提。所以，社会救助和社会福利的再分配效应最为直接，因为受助者不需要承担任何缴费义务，只要是陷入贫困或困境就可以从社会保障体系中获得救助。

第三，社会保险是人群之间的风险共担机制和收入延期支付制度。社会保险基金由国家、单位和个人三方共同承担。虽然社会保险金的给付需要以事先缴纳一定的费用为前提，但给付与缴费数额并没有完全的对等关系，而是向低收入者实行倾斜政策，以致会出现多交费少受益、或少交费多受益，甚至不交费也受益的情况。这样，低风险人群实际上为高风险人群分担了风险成本，实现了人群之间的风险转移和收入的再分配，以达到缩小收入分配差距的目的。世界上有的国家（如瑞典）还规定了社会成员缴纳社会保障税或费的起征点，即低于一定收入水平的社会成员可以免缴社会保障税或费。从世界各国的实际情况来看，低收入劳动者往往是社会保险的主要受益者。社会保险还能直接影响初次分配的格局，即通过构建工资、社会保险与职工福利三位一体的薪酬体系来提高劳动者报酬并适度平抑过高的资本收益。这既能保证劳动者的即期收入，也能解除其后顾之忧。从总的格局看，社会保险有利于缩小收入分配差距。但由于该制度是按人群设计，类型众多，每种制度的功能差异又比较明显。如果一些项目之间待遇差距过大、基金积累型制度比重过大，就会导致对收入分配的逆调节。

从上述分析可以看出，不论是社会救助还是社会保险、社会福利，都通过收入的再分配，使国民收入从高收入阶层向中低收入阶层流动，从而为改善国民收入分配结构作出重要贡献。但由于社会保障类型与项目的差异，上述作用的方向和力度还有一定的差异，甚至在有些方面是相对的。这说明，社会保障制度必须要有自己的方向和定位，并且要与一个国家和地区的经济社会发展导向实现有机结合。

记者：近年来，我国国内学术界也开始关注社会保障和收入分配之间的相关性研究，旨在通过完善社会保障制度，促进收入合理分配，实现经济社会协调发展和构建社会主义和谐社会。在我国社会保障制度不断发展的今天，您认为应采取哪些措施进一步完善社会保障制度？

韩玉玲：我认为我国必须多管齐下，综合运用多种政策措施来完善社会保障制度，促进收入合理分配。

第一，进一步明确责任主体，改进社会保障的管理与服务。明确的责任主体是一项工作顺利开展的前提。在我国，长期以来社会保障领域存在权责不清问题，如社会保障的历史责任和现实责任划分不清等。这不仅造成了旧体制下的欠账难以合理化解，而且对新体制的确立也造成了严重威胁。所以，我国要进一步理顺社会保障的管理体制，明确责任主体，完善基金管理与投资体制等，增强社会保障在实际操作中的公平性与效率性。

第二，进一步加大政府财政对社会保障的投入。建立和完善覆盖全体城乡居民的社会保障体系需要财政投入的支撑。在我国，政府对社会保障财政支出比例还有待提高。2010年，我国社会保障支出占GDP的比重仅为2.28%，而德国约为32.4%，其他发达国家大多在20%甚至30%以上。这表明，我国的社会保障在国家财政再分配中所占份额偏小，其对再分配的调节力度和城乡居民收入增长的贡献有限。在“十二五”规划中，我国已明确提出提高社会保障支出占GDP的比重。这就需要探索建立社会保障财政投入的长效机制，调整财政投入结构，增加社会保障的服务项目和内容，并向城乡中低收入群体倾斜，向农村倾斜，向中、西部地区倾斜。

第三，进一步扩大社会保障的覆盖面。尽管目前我国已从制度上实现了城乡居民基本养老和基本医疗保障的全覆盖，但仍有相当大一部分群体未纳入到社会保险体系中。未参保的主要是一些非公有制经济组织从业人员、个体工商户、灵活就业人员、农民工以及被征地农民等。离开家乡到城市就业的农民工，参加城镇职工养老、医疗、工伤、失业和生育保险的比例很低。另外，没有固定单位、未签劳动合同以及部分小企业不愿给员工上保险等，都使得不少人想参保却难以参保。部分低收入劳动者，由于流动性强，更在乎现实的收入，所以自己也不愿参保。由于社会保险覆盖面有限，职业福利不具普遍性，政府、企业和劳动者之间的利益格局也不可能有效均衡。这都极大削弱了社会保障对收入分配的正向调节作用。为此，我国要进一步扩大社会保障的覆盖面，使更多的人群享受到社会保障的实惠。

第四，完善制度设计，减少水平差异，提高统筹层次。我国的社会保障存在着城乡、行业和群体差距，进而拉大了收入分配差距。如在城乡居民中，存在着社会保障项目多寡与水平高低的差异。一项对城乡居民社会保障转移性收入的比较研究发现，2000年城镇居民人均社会保障转移性收入为农村居民的10.04倍，2003年这一比例为15.45倍，2005年为13.37倍；在不同地区之间，存在着社会保障缴费率和待遇的差距；在劳动者中，存在着有社会保险与无社会保险者的收益差异；在已纳入社会保险的劳动者群体中，存在着公务员、事业单位工作人员与企业职工等的待遇差距；在企业职工中，存在着垄断行业与一般性竞争行业的职业福利(如住房公积金、企业年金等)差异等。这些差异使得现行社会保障制度不仅未发挥收入再分配作用，反而进一步扩大了城乡、行业和群体的收入差距。

我国目前社会保险基金的筹集采用了部分积累制，实行具有中国特色的筹资模式，即社会统筹与个人账户相结合。企业缴纳的部分纳入到社会统筹部分，个人缴纳的部分纳入个人账户。个人账户是权益明确划归个人的基金制账户。它由于是个人自主缴费，缴费和收入成正比。个人账户缴费率越高，收入分配差距就越大。所以，它不具备再分配功能，而是发挥强制性储蓄和保险功能。而社会统筹是政府依据统一的标准和原则，将分散在各部门、各企业的资金，通过统一的方式和途径集中起来，统一调节统一分配使用，给付水平与职工的收入水平没有关系。剔除社会统筹部分，一些收入高因而缴费高的参保人员，待遇往往比较高，即高收入者得到的社会保障净收益反而多于低收入者。有调查发现，企业年金、职工养老及医疗保险个人账户和住房公积金等，都在一定程度上扩大了人群之间的收入分配差距。这就意味着，个人账户既拉开了潜在的收入分配差距，也使高收入者比低收入者享受了更多的税收优惠，从而陷入隐性的背道而驰的困局。所以，在我国目前社会公平有待加强的情况下，今后要进一步完善社会保障的筹资机制与补偿机制，在坚持总体待遇水平逐步提高的同时，建立差异化的待遇调整机制，重点考虑中低收入群体和贫困人口的社会保障需求，适当调整基本社会保障项目的缴费率，或探索灵活费率制，加大社会统筹的比例；适当降低个人账户的缴费比例和累进的缴费制度，强化社会统筹账户的作用，探索建立待遇享受与缴费适度关联的“累退”型待遇享受机制，建立适度的最低待遇担保机制等，充分发挥社会保障制度调节居民收入分配的作用。

扩大社会统筹比例，能筹集更多地为政府统一调配的资金和更好地调节收入分配，但是如果统筹层次不高，也无法实现大范围内的调配，不能很好地在范围内调节贫富差距。所以，社会保障统筹层次的高低直接影响社会保障制度对收入分配格局的调节力度。为此，我国要逐步提高社会统筹层次，将原来的市、县级统筹逐步提高到省级统筹，最后过渡到全国统筹。这不仅打破了地区差异，而且对社会保障在全国范围内自由流动，实现从“地方粮票”向“全国粮票”的转变有重要作用，以在全国范围内缩小贫富差距，促进劳动力资源的合理配置，提高社会效率。

第五，与时俱进，科学设计社会保障项目。我国城镇化进程的加速、城乡人口流动转移频率的加快和社会管理方式的转变，都对完善社会保障管理服务体制和机制提出了新要求。现在全国每年新增1000多万农村人口转到城镇就业和定居，同时有上亿农民工在城乡间频繁流动。这就要求加快社会保障城乡统筹的步伐，破除城乡分治的行政管理体制障碍，科学设计社会保障项目，完善各种不同制度之间的衔接转移办法，妥善解决跨地区社会保险关系接续、医疗保险异地就医结算、被征地农民参加社会保障等重大问题。

目前，我国的就业多样化也对社会保障全覆盖提出新的挑战。传统的社会保障管理以稳定就业群体为对象、以用人单位为依托。现在，随着多种所有制格局和统一人力资源市场的形成，灵活就业群体的数量和比例呈明显上升趋势，劳动关系、就业岗位、工作时间和工资收入都有不稳定性和不确定性。所以，社会保障的项目设计应与时俱进，逐步打通城乡社会保险制度之间的转换路径，主动适应参保人流动性和就业多样性的特点，满足参保人便捷性的诉求，保证其社会保障权益。

记者：“不积跬步，无以至千里；不积小流，无以至江海。”只有不断地总结和积累经验，采取有利措施，走出一条符合中国国情的社会保障之路，才会使百姓生活更幸福，收入分配更合理，社会发展更和谐。

谢谢韩教授接受我们的采访。

（责编：李雪）