《社会保险法》实施过程中存在的问题与对策建议

2014-04-01蔡树峰

经济师 2014年1期

●蔡树峰

●蔡树峰

《社会保险法》是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是一部着力保障和改善民生的法律。它的颁布实施对于建立覆盖城乡居民社会保障体系，更好地维护公民参加社会保险、享受社会保险待遇的合法权益、促进社会主义和谐社会建设具有十分重要的意义。《社会保险法》于2011年7月1日正式实施两年来，各级人力资源和社会保障部门不断加大工作力度，认真贯彻，全面实施，取得了明显成效，但也遇到一些新情况和新问题。文章对此进行了探讨。

社会保险法实施过程问题建议

一、《社会保险法》实施的效果

从宏观层面看，《社会保险法》的颁布实施使我国社会保险制度发展全面进入法制化轨道。《社会保险法》规范了社会保险关系，规定了用人单位和劳动者的权利与义务，强化了政府责任，明确了社会保险行政部门和社会保险经办机构的职责，确定了社会保险相关各方的法律责任；《社会保险法》确立了广覆盖、可转移、可衔接的社会保险制度，从法律上破除了阻碍各类人才自由流动、劳动者在地区之间和城乡之间流动就业的制度性障碍，有利于形成和发展统一规范的人力资源市场；《社会保险法》进一步规范明确了劳动者和用人单位的社会保险权利义务关系，有利于促进劳动关系的稳定与和谐。

从微观层面看，《社会保险法》实施成效主要体现在以下几个方面:一是有力地促进了社会保险制度改革和发展，加速推进城乡居民养老、城乡居民医疗保险制度建设，在很短的时间内实现了制度全覆盖。二是短时间内使全国的参保人数迅速增加, 2012年城镇职工养老保险参保人数比2010年增加4700多万人，城镇医疗保险，包括城镇居民医疗保险参保人数增加了1亿人，其他“三险”参保人数也大幅增加。三是短时间内五项社会保险基金收、支、结余都大幅度地增长，年增幅均超过了50%。四是通过多种渠道解决历史遗留问题，将过去遗留下来的数以百万计的国有企业、集体企业等各类企业职工纳入了养老、医疗、工伤保险统筹范围，保障了他们的基本生活，促进了社会公平和稳定。五是广大企业和职工的社会保险法律意识明显提高，企业和职工依法参保意识明显增强。六是各地社保经办管理能力得到提高，据统计调查，有84.1%的人对社保经办机构的服务表示满意。

二、存在的主要问题

1.《社会保险法》部分内容不够细化，实施细则和配套制度建设需进一步加强。《社会保险法》中的条款都是一些原则性的规定，具体实施细则和配套制度需尽快出台。一是因病或非因工死亡、致残参保人员的待遇及相关问题。《社会保险法》第十七条规定：“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。”而因病或非因工死亡、致残的参保人员，本人死亡待遇政策不完善，病残津贴的标准不明确。二是养老保险费缓缴问题。由于没有缓缴养老保险费的具体实施细则，参保单位不清楚怎样缓缴养老保险费，因此，应尽快出台困难企业缓缴养老保险费的操作细则。三是退休人员享受医疗待遇问题。《社会保险法》第二十七条“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇”。这与现行“用人单位按规定缴纳基本医疗保险费，其职工（含退休人员）才能正常享受基本医疗保险待遇”的相关政策有出入。四是医疗与工伤保险基金先行支付与追偿问题。《社会保险法》第三十条、四十一条、四十二条对医疗、工伤保险基金的先行支付和追偿作了原则性的规定，但在实际操作中难度很大。比如用人单位如已经破产、注销怎样追偿，向第三人追偿中“第三人如何确定”、“由谁追偿”（社保经办机构过于笼统）、“怎样追偿”（缺少支撑和手段）等问题。五是工伤认定范围的扩大增大了工伤认定的难度，客观上延长了工伤认定时间。《社会保险法》第三十七条对不认定工伤的范围作了规定，但此规定不够细化，是否可以理解为只要不在此范围内导致本人在工作中伤亡的情形都可以认定为工伤。这样，容易扩大工伤认定的范围，增加工伤认定的难度，也在客观上延长了认定时间。比如工作中的过失犯罪导致的伤亡如何认定，是否自残和自杀如何认定等问题。六是社保费征缴问题。《社会保险法》第五十七条对相关部门与社保经办机构的关系作了说明，但实际操作中不具有约束性。工商、民政、公安部门的告知义务及具体细节没有明确；《社会保险法》第六十三条对社保费强制征缴作了规定，但社保经办机构与人民法院、银行机构如何协调问题没有解决，也存在执行难的问题。七是社保经办机构界定与定位问题。《社会保险法》第七条对社会保险工作的负责部门作了规定，但各部门之间的职责内容与协作关系不明确，造成事实上的多头管理。比如当前，职工医保、居民医保、新农合、医疗救助分属人社、卫生、民政部门，这些部门自成体系，相互分割，带来了覆盖对象交叉、财政重复补贴、软件网络重复建设、制度之间相互矛盾、管理服务标准不统一、人员身份不能转换、医保关系接续困难等一系列问题；此外，社保经办机构也存在如何定位问题。目前大多社保经办机构并无直接执法权，给工作顺利开展造成了困难。经办机构只负责对参保单位及参保职工待遇的保障，无法对参保单位的违规、违法行为进行处置。这样既无法有效地管理参保单位，又耗时耗力，还造成参保单位缴纳社会保险费随意性较强，从而给征缴、清欠工作带来一定困难。

2.《社会保险法》中规定的有关保障劳动者和参保人权益条款需要进一步明确。《社会保险法》对有关劳动者和参保人权益条款作了相应的规定，但在具体实施中有些内容需进一步细化。一是按《社会保险法》要求，参保人员的社会保障号采用其个人身份证号，而我们现在程序中参保人员的社会保障号是由过去的一代身份证或自行编制的号码过渡而来，不符合《社会保险法》的要求。二是对于用人单位未尽参保缴费义务，与劳动者解除劳动合同后，出现的劳动者社会保障权益问题没有得到妥协解决。劳动者与用人单位建立劳动关系期间，用人单位没有按照《社会保险法》的规定代扣代缴职工应当缴纳的社会保险费，等到劳动者与用人单位解除劳动合同后，个人社会保险费未缴或欠缴，带来的社会保障权益损失，用人单位应怎样赔偿或支付，没有出台相应的政策规定。三是参保对象城乡、身份差异没有打破，社会成员之间社会保障水平差距过大，衔接不畅。《社会保险法》基本延续了现行的社会保险政策，在打破参保对象城乡、身份差异、缩小社会成员社会保障水平差距方面没有明确的规定，也没有提出政策性导向。目前养老保险被划分为企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险；医疗保险被划分为城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗。这些都是以参保对象的城乡以及身份来划分的，由于社会保险政策和发展水平的差异，造成了社会成员之间缴费、待遇水平差距过大的问题，不利于实现社会保障的公平性和普惠性。各类人员社会保险制度衔接问题没有得到很好解决。参保人员在城镇职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险之间流动，配套的衔接办法，还没有出台相应的政策。城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗这三项医疗保险制度目前参保缴费、待遇支付等方面还实现不了统一，仅依靠折合缴费年限进行制度间的衔接，相关的衔接办法需要进一步完善。

3.有关农民工、劳务派遣工、灵活就业人员的社会保险规定需制定配套的实施办法。《社会保险法》关于农民工、劳务派遣工和灵活就业人员的社会保障权益部分作了明确的规定，体现了公平正义和以人为本的法律精神。但由于相关制度安排的不合理、不完善，在实际执行中还存在一些问题。一是随着城乡居民社会养老保险的开展，在2011年度的社会保障资金审计工作中，审计部门就提出，有些地方存在同时参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的现象，造成城乡居民养老保险政府多发补贴。虽然造成重复参保的原因有很多，但其主要原因在于：城镇职工养老保险的数据管理在市一级的信息中心统一管理，城乡居民养老保险的数据管理在省厅电子政务中心统一管理，两者之间没有有效联系。二是根据规定劳务派遣企业须按实际工资交纳社会保险，而个别劳务派遣企业内部设有职工医院，要求员工就医必须内部解决，劳务派遣企业不愿意为员工缴纳医疗保险问题。三是灵活就业人员参保情况存在交费偏高，大部分人员不肯接受；在保人员死亡抚恤金没有标准；个体停保、续保加收滞纳金；男、女首次参保没有设年龄上限等问题。

4.《社会保险法》中有关强制征缴、滞纳金征收等规定需根据社会形势需要灵活变通。目前，各参保单位对社会保险的认识逐步提高，特别是《社会保险法》的实施后，各参保单位对社会保险有了深刻的认识，缴费意识大幅度提高，恶意欠费的企业越来越少。但由于各地的差异性比较大，对于一些产业结构单一、历史包袱沉重的老工业城市，社保费的征缴存在一定的难度。特别是在当前严峻的经济形势下，一些正常缴纳社会保险的企业也出现拖欠现象。目前，欠费企业绝大多数为困难企业，没有缴费能力，如果采取强制征缴，困难企业也没有能力缴费。建议出台相关政策，对困难企业根据实际情况缓缴或免缴滞纳金。

5.“金保工程”软件老化，技术急需更新。目前正在使用的“金保工程”软件发布于2003年，距离现在已有10年，其中各项设计如：劳动、社保、就业、失业等各方面的指标和业务模块，与相关的政策法规以及当前的业务开展需要都有不小的差距。单就失业这一块。五险合一后，原来掌握的各类险种参保人员的基本信息的规范、纠错、除错与合并的技术支撑问题；失业人员在享受失业待遇期间隐性就业后，金保信息系统从技术层面的扫描、审计与查处的技术支撑问题等都亟需解决。

6.实际执行中出现的一些新情况、新问题亟需给予重视和解决。在实际执行的过程中，出现了一些新情况、新问题亟需给予重视和解决。如部分法院认为征缴社会保障费用系社保管理部门的职责，基本养老保险费属社会保险费用，应由社保管理部门依法强制征缴，而社保管理部门与缴费义务主体之间的关系属行政法律关系，故因缴纳社会保险费收发产生的纠纷，不属民事诉讼受案范围，对社会保险类争议案件不予审理，致使一些职工的合法权益难以得到保障；在养老保险业务经办过程中出现的一些超过退休年龄参保人员由于个人原因没有按时足额缴纳养老保险费怎样补缴问题（是补缴以前的欠费，按现在的时间办理退休手续，还是缴费满15年，再办理退休手续，现在没有明确的政策规定）；在办理用人单位参保缴费时一些问题也很难处理，集中反映在以下四个方面：一是处于停产和等待破产状态的企业无法按照年度职工工资总额申报基数。二是《社会保险登记证》应由哪个部门发放、审核没有明确的规定。三是新单位参保登记时，参保登记时间已超过经办规程规定时限要求，目前没有建立相应的补缴处罚机制。四是参保单位在单位变更或注销时，很少主动提出办理相关手续，造成参保单位信息不准确或已注销单位还在系统中处于正常参保状态。

三、政策建议

1.对涉及《社会保险法》有关规定的行政法规、部门规章、地方性法规规章，需要统一进行清理和修订。逐步建立起与《社会保险法》相配套的，互相衔接、统一调整的社会保险法规政策体系。

2.尽快出台与《社会保险法》相关的配套政策或出台过渡办法。如：在社会保险费强制征缴，医疗保险和工伤保险先行支付后追偿，参保人员在企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险之间转换，在城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗之间流动，缴费和待遇衔接等方面，急需出台相应的政策规定和实施细则。

3.研究出台统一的机关事业单位养老保险制度改革方案，建立统一的养老保险制度，实现机关事业单位养老保险制度同企业职工养老保险制度的衔接。建立缴费与待遇相对应的激励机制；根据目前机关事业单位养老保险待遇标准和物价变动因素，适时调整缴费标准。

4.灵活就业人员、农民工、劳务派遣人员的参保缴费政策需要进一步调整。根据他们的实际情况，建议出台具有针对性、灵活性，可操作性的相关政策，有效调动这类人员的参保积极性。

5.将劳动保障行政部门的执法检查与经办机构的稽核工作有机结合，联合执法。定期或不定期地联合开展工作，并由省级劳动保障行政部门用制度确定下来。要将稽核变为稽查，用法律形式赋予经办机构一定的行政管理职能，待条件成熟时，参照税务部门的管理经验，组建即有经办职能又有行政管理职能的经办机构。

6.进一步完善社会保障信息平台建设。对现有信息系统的架构作适时的修改和升级。

7.尽快出台困难企业缓缴养老保险费的操作细则。能够对困难企业欠费产生的利息给予减免或缓缴，从而促进养老保险费的征缴清欠。

8.通过协调公安部门，对参保人员的身份认定问题能够有一个统一的解决办法。确保参保人员身份证号码的准确性和唯一性。

9.理顺医疗保险管理体制。统一职工、居民和新农合经办管理；提高医保统筹层次或建立异地就医直接结算平台；制定医疗保险参保人员办理退休手续后，享受医疗待遇与原用人单位缴费脱钩的办法。

10.尽快出台医疗、失业保险基金先行支付和代位追偿具体操作办法或实施细则。

11.进一步规范管理程序，完善基金运作机制。主要规范保险费核定、基金征缴、缴费记录、待遇审核、基金发放、财务管理这六个环节。

[本文为2012年度河南省软科学项目《加强和创新社会管理构建和谐劳动关系问题研究》（编号：122400430006）部分成果]

参考文献：

[1] 高贵军.浅谈《社会保险法》实施中劳动保障监察面临的挑战与对策.劳动保障世界，2011（11）