积极推进预算绩效管理 切实提高财政理财水平

●闫观斌 魏建华 孔凡忠 郑江芹 李祥兵

积极推进预算绩效管理 切实提高财政理财水平

●闫观斌 魏建华 孔凡忠 郑江芹 李祥兵

从预算绩效管理的必要性、理论依据、模式选择、如何推进等方面进行了认真研究，特别结合我国的实际，提出了适合国情的预算绩效管理模式。

预算绩效管理 绩效管理模式 推进

预算绩效管理不仅是当前财政部门的中心工作，也成为社会各界逐步关注的热门话题。支持者有之，怀疑者有之；探索者有之，观望者有之。本文从预算绩效管理的必要性、理论依据、模式选择、如何推进等方面进行了认真研究，特别是结合我国的实际，提出了适合国情的预算绩效管理模式。

一、我国预算绩效管理的历史演变及对“绩效预算”表述的更正

2003年，财政部出台了《中央级项目支出绩效考评管理办法》，明确了中央部门的项目支出绩效考核范围和具体考核措施，该办法适用范围较窄，仅限于中央部门的项目支出。2005年，财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，适用范围不仅包括了项目支出，而且还包括了基本支出，比2003年的管理办法有了较大突破。2009年财政部出台了《财政支出绩效评价管理办法》，适用范围不仅包括中央部门，而且还包括地方各级财政及其预算单位，这也是首次以官方名义就绩效评价工作出台的规范性办法。2011年，财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，绩效管理不再仅限于绩效评价，而是明确要将预算绩效管理贯穿于预算编制、预算执行、结果反馈等全过程，即“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有运用”的有序循环。2012年财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》。2013年4月财政部又印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》。从财政部推广情况来看，我国预算绩效管理先后经历了项目支出绩效考评—绩效评价管理—预算绩效管理三个阶段。

几乎与财政部同步，各地也就预算绩效管理进行了大胆探索。2001年湖北省恩施市选取了5家单位进行绩效评价试点，拉开了我国财政支出绩效评价试点工作的序幕。2004年8月广东省财政厅等部门联合制定了《关于印发{广东省财政支出绩效评价试行方案}的通知》，这是较早在全省大力推进绩效评价工作的。此后，上海、湖南、河北等省市纷纷跟进。

从以上我国预算绩效管理的历史演变看，绩效评价和绩效预算这两个概念已不能涵盖目前工作实际内涵，绩效评价和绩效预算的提法已稍显落后于财政形势发展，特别是与财政部2011年以来出台的三个文件不相协调，准确地表述应是“预算绩效管理”。鉴于此，下文我们统一采用“预算绩效管理”这一概念，尽力回避绩效评价和绩效预算这一提法。

二、积极推进预算绩效管理，切实提高财政理财水平的必要性

1.加强预算绩效管理是深化行政管理体制改革的迫切需要。加强财政预算绩效管理是我国深化行政管理体制改革，打造“责任政府”和“服务型政府”的有效举措，是政府绩效管理的重要组成部分，也是提高政府行政效率的有效手段。加强预算绩效管理对切实增强政府工作人员效率观念，建设绩效政府具有重要的意义。多年来，我国在传统政府治理框架以及投入控制型预算模式下，政府行政运作一直表现出低效率，甚至出现无效益、浪费等问题，由此引致的税负增加、财政低效益、管理落后和民众信任危机就成了我国推行绩效预算的直接动因。这一动因也决定了遏制政府开支迅猛增长的势头，提高公共服务质量，改善政府效能，进而提升公众满意度已经成为我国政府政治改革的主要目标。预算绩效管理改革在我国的兴起既是顺应经济社会发展和政治治理模式变迁的需要，也是新公共管理思想在预算管理领域实践的必然。

2.加强预算绩效管理是完善公共财政管理体制的必然要求。截至目前，我国财政基本建立了以部门预算、国库集中支付、政府采购、支出绩效管理、财政监督和非税收入管理等六项制度为框架的财政管理体制，公共财政管理体制基本成型。但是，随着经济形势和财政事业的不断发展，一些制度亟待改革和完善。主要问题集中在如何科学分配和有效使用财政资金两个方面。在这两个方面，虽然我们也实行了部门预算、国库集中支付以及政府采购制度等等，但一些深层次的问题未能触及，这些问题归纳起来就是未能彻底实行预算绩效管理。近几年来，党中央和国务院也多次提出要完善预算制度，推进预算绩效管理，进一步深化财政体制改革。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，之后,在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出了深化预算编制制度的改革,完善执行机制,加强审计监督,建立绩效评价体系等要求。党的十八大以来短短的一年时间，党中央和国务院在不同场合、不同媒体也多次提出要深化财税体制改革，要求建立公共财政管理体制。而建立公共财政管理体制的突破口和切入点就是全面实行预算绩效管理。

3.加强预算绩效管理是实现财政科学化精细化、管理的重要保障，是提高财政资金分配科学性、公平性和财政资金使用有效性的最有效的手段。目前，我国财政管理离科学化、精细化要求还存在较大差距。主要表现在：预算编制比较粗放，与政府部门履行责任目标联系不紧;预算执行缺乏预期科学导向，存在一定的随意性和盲目性；项目资金监管松懈，资金使用效率不高；项目评价体系不完整，评价结果与预算安排脱节等。在财政支出分配方面缺乏科学合理的配置依据和标准、资金配置不规范、不透明；上下“博弈”、讨价还价；地区之间、部门之间、项目之间苦乐不均；资金短缺与资金浪费并存等。通过加强预算绩效管理，将政府部门公共服务所需经费分解为可考核的绩效目标，结合上年绩效目标及绩效结果，编制合理的年度资金分配预算，从而实现财政资金分配的科学性和公平性。通过设立政府支出绩效目标，并用来考核衡量政府主管部门业绩，从制度上建立起政府主管部门财政支出责任约束机制，有利于抑制政府部门之间普遍存在的争资金、上项目的需求冲动；有利于建立正确的激励机制，打破政府部门支出利益格局，减少无效和低效支出。正如一位西方学者说过的那样，预算是政府的血液和生命，如果我们不说政府应该怎样做，而说政府预算应该怎样做，就可以更清晰地看出预算在政府治理中的作用。

4.加强预算绩效管理是对新时期反腐倡廉的有力支持。当前，我国的反腐倡廉工作进入了一个新阶段。从最初的“八项规定”和“六项禁令”到现在的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，表面看是反腐倡廉工作，实际上也是财政资金的绩效管理工作。财政资金管理好了，或者说我们对财政资金实行了绩效管理，那么奢侈浪费现象就会少得多，奢侈浪费现象少了，反腐倡廉工作就轻松得多。另一方面，如果我们对每个项目的财政资金实行了绩效管理，设定了绩效目标，那么纪检监察部门就可以按此线索，顺藤摸瓜，轻易地找出“老虎和苍蝇”。可以说，预算绩效管理与反腐倡廉是相辅相成，互相促进的。

三、实行预算绩效管理的理论依据

任何实践活动都需要科学理论的指导或指引，作为财政改革的重头戏，预算绩效管理更需要强大的理论支撑。如果预算绩效管理缺乏必要的理论依据，就不会被部门所接受，那么该项改革就不会顺利推进。从现代社会学和经济学的角度看，预算绩效管理具有充分的理论依据，公共产品理论、公共选择理论、委托代理理论和新公共管理中的3E理论均为预算绩效管理提供了强大的理论支撑。

公共产品理论是公共财政的基础理论之一，该理论认为政府是公共产品的提供者，由于公共产品受益上的非排他性和消费上非竞争性，所以在提供公共产品的过程中会出现效率大小的问题，甚至还会出现支出“越位”或“越权”的情况。基于此，公共产品理论认为应对公共支出实行绩效管理是和必要的。

公共选择理论认为政府部门（预算单位）是以追求预算规模最大化为目的，而与政府部门（预算单位）产出绩效大小是无关的。因此，对部门安排多大的预算规模，是否设置产出目标，就成为很有必要的问题。该理论与公共产品理论一并成为公共财政的两大基础理论之一。

委托代理理论认为财政资金属于公共资金，所有权属于纳税人，分配权在财政部门，使用权在各单位。这样，纳税人就成为委托人，财政部门成为代理人，纳税人委托财政部门用好管好财政资金。同时，财政部门与预算单位之间又形成一种代理关系。这样就形成两种委托关系。由于委托人与代理人之间信息的不对称，使得代理方侧重于投入而忽视产出及效果。因此，绩效管理显得很有必要。

新公共管理中的3E理论提出了“经济性（efficacy）、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）三者之间有机结合的公共支出绩效管理模式，该理论是公共支出绩效管理的理论基础和重要原则。该理论认为政府支出要讲求经济性，即节约性，争取较少的投入办成较大的事；政府支出也讲求效率，也就是注重投入与产出之间的比例关系；同时也关心公共支出预期目标与实现程度及实际的影响，如政策目标的实现程度和公众的满意程度等（即效果性）。3E理论不仅为预算绩效管理提供了理论指导，也提供了技术操作层面的指导。

从以上四项理论可以看出，实行预算绩效管理有多种理论支撑，这为我们大张旗鼓地宣传绩效预算管理，大胆推进预算绩效管理奠定了坚实基础。

四、实行预算绩效管理的模式选择

现实很紧迫，理论很充分，那么在我国该如何推进预算绩效管理，实行何种模式，如何选择突破口和切入点却是需要我们认真思索的。

从国外开展预算绩效管理模式看，主要有四种模式可供我们选择和借鉴。

1.美国模式。美国与1993年颁布了《政府绩效与结果法》，将政府支出绩效管理上升为法律范畴。模式可概括为“以公民为中心，以结果为导向，以市场为基础，国会立法，政府主导”。数十年来，美国政府一直致力于预算绩效管理，作为改革的核心工作加以推进。美国模式侧重于法制化。

2.英国模式。1983年英国颁布《国家审计法》，明确规定“可以对凡使用公共财产履行其职能的任何部门、领导或个人工作的经济性、效率性和有效性进行检查。”英国模式侧重于绩效审计。

3.澳大利亚模式。澳大利亚于1997年以来，相继颁布《公共服务法案》、《财政管理与责任法案》和《审计长法》等一系列法案，进一步完善了政府部门的公共财政责任管理力度，使结果导向的政府部门绩效预算管理制度进一步健全。澳大利亚模式侧重于将政府各部门的职能和事业与财政资金的供给范围和规模联系起来。

4.新西兰模式。新西兰于1989年开始相继颁布《公共财政法案》、《履用合同法案》和《公共财政责任法》，都不同程度地强化了政府各部门及其执行机构的公共财政支出责任及其绩效管理权限。执行部门要签订绩效协议。在绩效结果与下年度预算有机结合方面，新西兰是做得较好的一个。新西兰模式侧重于签订绩效协议。

以上四种模式各有特色，完全照搬任何一种模式都是不符合实际的。借鉴国外经验，结合国内实际，我们应选择的模式应该是这样的：第一，把预算绩效管理上升到法律范畴。借《预算法》修改的契机，应专门明确预算绩效管理的内容，将预算绩效管理的实施主导部门、责任主体等予以确定。这样一来，推进预算绩效管理就有了法律依据，这也是上述四国模式都具备的一个显著特点。第二，借鉴新西兰的做法，政府与预算单位签订预算绩效管理协议，并将此项工作纳入政府目标考核体系。目前，各级政府与下属职能部门每年都签订年度目标责任书，将职能部门的工作纳入到目标管理。将预算绩效管理这一事项纳入目标管理是可行的。第三，明确预算单位（部门）为绩效管理责任主体，对本单位的绩效管理工作负责。第四，将财政部门作为预算绩效管理的具体组织实施部门，牵头组织实施工作，在法律框架内，制定一系列具体的规范性制度，负责指导预算单位绩效管理工作，负责制定评价指标，负责考核预算单位实施情况。概括起来就是：人大立法（修订预算法），政府主导（签订绩效协议），部门执行（实施具体项目），财政考核（制定考核指标，组织考核评价）。

五、实行预算绩效管理的切入点和突破口

1.充分认识实行绩效预算的艰巨性。预算绩效管理虽然显得迫切和必要，但作为一项新生事物，还不一定完全被社会认同，实施起来有一定的难度和阻力。需要我们给予高度的重视和认识。

（1）来自预算单位的阻力。预算绩效管理不仅是一次财政管理制度改革，而且还是一种政治变革。它首先将引起政府决策机制的根本性转变，要求政府在安排财政资金时，处处以效果为中心，彻底改变以“养人”为目的、以“办事”为假象的无效做法。如果没有这种转变，实行预算绩效管理就不可能。其次是实行绩效预算会削减一部分行政机构的开支，甚至有的长期人浮于事、职能和绩效不明显的行政机构将会有撤消的可能，因而必将损害这些部门的既得利益，自然会遇到来自有关部门的种种阻力。

（2）来自预算绩效管理本身的方法性问题。预算绩效管理的关键是效果，但效果不是目的，而是根据效果据此安排的预算。因此，预算绩效管理本身存在三个难点。一是如何确定政府各部门的绩效指标，并建立与之适应的考核体系。二是如何将部门的绩效指标与预算有机地结合起来。三是如何将部门预算的绩效化与部门之间的管理水平、服务水平共同提高结合起来。国外对这三个问题已有成功经验和做法，指标也制定得非常详细和具体。但这些对我们来说几乎还是一片空白，尤其缺乏全国性的具有普遍指导意义的指标。一些地方虽然探索性地做了一些工作，但这些指标是否可行、科学，还未能给予全面的对比分析和论证。这些困难需要我们给予足够的认识。

2.实行预算绩效管理的步骤。虽然实行预算绩效管理有一定的难度和阻力，但实行预算绩效管理所要做的前期性和协调性工作已经到位。特别是现在部门预算的观念已深入人心，得到各预算单位的认可，基本的方法已被掌握；预算内外资金基本上已纳入到预算中；政府采购和国库集中制度业已初步建立。虽然，预算绩效管理还未进入立法程序，但我们可以大胆尝试，靠实践来推动立法。我们应抓住当前财政形势发展的有利时机，把预算管理工作推向一个新的阶段。就是坚持“顶层设计与基层试点”相结合的原则，同步推进。

（1）顶层设计。国家财政部负责制定预算绩效管理的规章制度，当务之急是制定考核评价指标，指导全国地方财政开展具体工作。虽然财政部已引发了《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预2013[58]号），但这些共性指标太过宏观，对具体项目指导意义不大。我国政府部门较多，职能差别较大，各自的项目不完全相同，急需一部微观的具体的考核评价指标体系。只有微观的考核体系，预算单位才能比照模仿，逐步推进。鉴于此，我们结合财政部《2013年预算科目》和部分省市绩效评价指标，草拟了《预算单位具体项目绩效评价考核指标体系》，作为本课题的附件，此处不再多叙。

（2）基层试点。具体步骤是有选择性地在部门或行业内进行预算绩效管理试点，然后再逐步推广到各部门，这应是实行预算绩效管理的稳妥做法。具体来说应采取三步走的做法：

首先，选择环卫、城建两部门先行试点。从国外及我国部分城市的做法来看，这方面已有成熟的经验和做法，值得我们借鉴和学习。如青岛市，早在几年前，就对街道清扫服务这一项目实行了绩效管理，通过竞争招标方式，面向原环卫部门和社会上的清洁公司及个人，公开招标，最后承包给中标人负责。这些做法明显地降低了财政支出。对于这些成熟的经验，只要我们积极借鉴，是能够大力推开的。

第二，在环卫、城建部门试行成功的基础上，开始扩大第二批试点单位。这一批单位应是业绩可以衡量，具有量化的成果指标的事业单位或部门。主要有：教育、卫生、农业、林业、水利、体育等。

第三，在第二批试点成功的基础上，在所有预算部门全面推行预算绩效管理。

[1] 张雷宝.地方政府公共支出绩效管理研究.浙江大学出版社，2010

[2] 马国贤.中国公共支出与预算政策.上海财经大学出版社，2001

[3] 张少春.政府公共支出绩效考评理论与实践.中国财政经济出版社,2005

（作者单位：河南省新乡市财政局 河南新乡 453000；河南省绩效预算课题组，课题组成员：闫观斌 魏建华 孔凡忠 郑江芹 李祥兵；课题组负责人：闫观斌，执笔：郑江芹）

（责编：若佳）

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1004-4914（2014）01-075-03