纠纷化解机制构建与征地程序改革

祝天智

(1.复旦大学，国际政治与公共事务学院，上海 200433；2.江苏师范大学 法政学院，江苏 徐州，221116)

纠纷化解机制构建与征地程序改革

祝天智1,2

(1.复旦大学，国际政治与公共事务学院，上海 200433；2.江苏师范大学 法政学院，江苏 徐州，221116)

运用比较研究和制度分析的方法，通过与发达国家征地程序中成熟而系统的纠纷化解机制的比较研究，透视了我国征地程序在预防和化解纠纷方面存在的缺陷。研究发现：我国征地程序在审批阶段缺少征地合法性实质审查和纠纷预防机制，安置补偿决定阶段纠纷化解机制不科学，安置补偿实施阶段纠纷解决机制薄弱。通过征地程序改革，建立以双方协商化解为基础，以中立的第三方协助化解为补充，以官方权威的强制化解为保障，三者密切衔接的征地纠纷预防和化解机制，是治理频发的征地冲突和构建和谐社会的迫切需要。

征地纠纷； 征地程序； 纠纷预防机制； 纠纷化解机制

学界对征地程序改革已有较多研究，现有成果主要集中于公共利益的界定和公正程序的建构，以及征地过程的公开化、透明化和农民知情权、参与权保护等方面。上述问题固然重要，但现有成果忽略了一个重要而深层的问题，即科学有效的纠纷化解机制的构建。科学有效的纠纷化解机制不仅是保护农民土地权益的基础，也是保证政府以合理价格高效征得土地的需要；不仅可以约束政府的恣意行为，而且可以为正确处理各类漫天要价、无理取闹行为提供依据。发达国家之所以征地纠纷较少，重要原因在于他们为预防和化解纠纷设置了有效的机制，既充分保障了被征收人的权利，也避免了被征收人“挟地要价”等机会主义行为。我国征地过程中存在的各类问题，大都和征地程序中纠纷解决机制的缺陷有关。本文尝试以国外土地征收程序中的纠纷解决机制为参照，透视我国征地程序中纠纷解决机制存在的问题，探索构建我国征地中纠纷预防和纠纷化解机制的路径，以期为我国征地程序改革提供参考。

一、国外征地程序中预防、化解纠纷的机制及其借鉴意义

一方面，土地征收权是法律授予政府的强制权，可以在不经过土地所有人同意的情况下获取其土地；另一方面，土地财产权又是受宪法和法律保护的公民基本权利之一。土地征收权与土地财产权的冲突，以及政府与被征收人之间就征收目的合法性和赔偿合理性问题的分歧在所难免。合理解决其中的冲突，既要授予公民阻止政府不合理征收的权利，又要保证政府以正当理由和合理价格征收土地的权力，是构建科学的土地征收制度的必要条件。以美、英、日、法为例，发达国家预防和化解征地纠纷的机制可概述如下。

美国征地程序中的纠纷解决机制主要体现为：第一，在土地规划和项目立项阶段的分歧预防机制。由于土地规划和项目立项、选址可能会影响土地所有者的未来利益，法律赋予了他们了解情况、发表意见和进行抗辩的权利，以预防可能的纷争。以发电站的立项建设为例，在多数州，正式立项前必须在报纸上刊发公告，以说明项目选址和环境评估的情况。第二，关于征地目的是否符合公共利益需要的分歧解决机制。美国多数州的法律规定，征地机关在向被征收人发出征地邀约时，有义务对拟征土地用于何种公共利益作出说明，并且要有足够的细节证明征地的合理性。如果被征收人对政府征地目的合法性存在质疑，可以向法院提起诉讼；如果对州法院的判决结果不服，还可以上诉至联邦最高法院。第三，征地赔偿纠纷解决机制。美国征地赔偿纠纷的解决分为平等协商和司法两种机制。首先是基于平等讨价还价的协商机制。征地机关会向土地所有人表达购买的初步意愿，并派评估师进行估价，土地所有者有权参与估价过程。其后双方在交换估价报告的基础上进行谈判协商。如果达成一致，则土地成交；如不能达成一致，土地征收机关可以向法院提起征收诉讼。在诉讼过程中，征地机关所给出的征收补偿是否合理，“并不由法官来直接决定，而是由陪审团、估价师或者裁判所、委员会来决定”[1]，以确保分歧解决结果的公正性和权威性。

英国征地过程中的纠纷预防和化解机制体现在以下四个环节：第一，以协议收购作为避免征收纠纷的优先手段。英国2004年颁布的《征地守则》规定：“征收机构应当在任何可行的情况争取通过协议获得土地。强制收购或征地应当被视作无法达成协议时才需要诉诸的最后手段。”第二，在向有权审批机关申请征收前，关于征地合法性纠纷的听证机制。英国法律规定，征收机关在向中央部门提交申请之前，必须将征收事项在当地报纸上公开十四天，以达到通知被征收人的目的。同时应该通知享有权利或利益的相关人员，说明拟征收地块及征收原因，告知利害关系人获取强制收购申请令的途径，并明确告知其拥有在21天内提出反对的权利及其权利实现的途径。各利益相关者可以向征地审批机构提出反对意见，只要提出反对意见者符合相关资格要求，征地审批机关会委派调查员，召开听证会，由征地机构和提出反对意见者充分说明理由，提交相关证据，传唤证人并进行交叉质询。最后由征地审批机关根据听证结果做出是否征地的裁决。第三，征地审批后通过司法审查解决纠纷的机制。在征收申请被审批后，土地所有者和其他利害关系人可以在强制收购令生效前六周以内，向高等法院提起司法审查请求，高等法院会就征收令进行全面审查，从而解决可能存在的各种纠纷。第四，土地裁判所的裁判解决机制。作为专司土地征收纠纷的机构，其成员由特别批准的测量师和律师组成。“土地裁判所对有关土地征收和有害影响的补偿之争享有裁判权。如果就补偿达不成协议，征收双方均可在征收通知发出之后28天将争讼转交给土地裁判所”[2]。如果当事人对土地裁判所判决不服，可以向上诉法院提起诉讼。

日本作为亚洲的发达国家，也为预防和化解土地征收纠纷设置了多道程序：第一，征收启动阶段关于征收目的正当性纠纷的预防和化解机制。为确保土地征收目的符合公共利益需要，日本法律规定，公共事业认定机关与用地单位之间必须采取回避制度，即用地单位的上级机关，不得作为公共事业的认定单位；同时，被征收人或利害关系人既可以向认定机关提出意见，也可以要求举行公开听证。第二，征收委员会对补偿纠纷的裁决机制。由于征收委员会是“以第三方的立场就补偿事宜做出公正的判断，以帮助当事人尽快解决征地纷争”[3]，确保了该纠纷解决机制的中立性和公正性。第三，征地补偿纠纷的仲裁解决机制。如果单纯是因为补偿价格问题而发生的纠纷，可以通过仲裁程序解决，即双方都可以通过书面形式向当地都道府县知事申请仲裁委员会的仲裁[4]。第四，司法解决机制。此为土地征收纠纷的最后解决途径。被征收人和利害关系人如果不服相关机关对公共事业的认定，或者不服征收委员会的裁决，都可以提出诉讼，以司法的权威最终解决纠纷。

法国作为欧洲大陆法系的代表，同样设置了系统的征地纠纷预防和化解机制。第一，在行政审批阶段的预防纠纷机制。这主要体现为细致的调查和咨询制度。法国负责征地审批的省长在进行审批之前，会派出调查专员或调查委员会对征地是否符合公共利益要求进行调查，其调查报告除供省长参考外，还用于公众阅读监督。“只有经过公用目的宣告”[5]，并在咨询相关专家委员会的基础上，省长才可进行审批。第二，对行政审批异议的司法解决机制。如果被征收人或者征收机关不服审批结果，可以向行政法院提起诉讼。第三，征地补偿的协商解决机制。法国设有专门的公用征收法庭，该法庭受省长委托，在接到行政审批的决定后会对其进行进一步审查，如果符合公共征收条件，则会确认补偿权利人并要求双方就补偿数额进行协商，“如果不能达成一致意见，可请求法庭确定。法庭审理结束后不能立即宣判，以便双方当事人仍有机会达成协议”[6]。第四，赔偿分歧的最终司法解决。如果双方确实无法就赔偿达成一致，可由法官在调查的基础上按照特别程序进行裁定，整个过程一般只需二至三个月。如果当事人对裁定结果不服，可以提起上诉[7]。

尽管上述各国预防和化解纠纷的机制各有不同，但却呈现以下值得借鉴的共同特点：第一，各国都赋予了被征收人与征收方相对均衡的解决纠纷的程序性权利。如在征收的合法性问题上，双方都有充分了解信息、发表意见和对审批机关的决定提出质疑的权利；在补偿问题上，多数国家都以双方的平等协商作为预防纠纷的基础，只有双方协商不成时，国家才会介入。第二，由于符合公共利益需要是征收的前提，也是预防各类后续纠纷的基础，各国都设置了征收合法性纠纷的解决机制。即在审批过程中，被征地人有了解征地合法性的充分机会和权利；而在审批后，被征地人都被赋予了通过司法途径解决纠纷的权利。同样，作为征收方，既可在审批过程中对征收合法性进行阐述，也可以对审批机关驳回其申请的审批结果提起诉讼。第三，各国关于纠纷解决机制的设置都表现出较强的中立性和专业性特征。这主要体现为以下几个方面：一是回避制度的设置，即征收单位及其上级机关一般不充当审批或者认定的机构，以确保纠纷解决的公正性；二是在多数国家中，司法不仅是解决补偿纠纷的最终机制，而且司法机关可以对审批机关的审批合法性做出最终判决；三是大多设置了独立于审批机关的机构或专业组织，作为第三方对争议进行裁决。

二、 我国征地程序中预防、化解纠纷机制的缺陷及影响

与发达国家相比，我国征地程序中预防和化解纠纷的机制尚存在以下问题。第一，在征地审批阶段，缺少征收合法性的实质审查和纠纷预防机制，为许多后续的纠纷埋下了伏笔。审批阶段的合法性审查是确保征地目的和审批条件都完全符合法律规定，从而使被征收人心悦诚服地接受征地，避免出现各类纠纷的前提。然而，我国的征地审批却表现出浓厚的计划经济色彩，缺少预防纠纷的机制，这主要表现在：首先，审批机关缺少对建设项目可能造成影响的慎重调查，为用地单位和基层政府联合舞弊，违规违法报批土地提供了可资利用的漏洞，也为后续的各类纷争埋下伏笔。我国的征地审批主要是对申报材料的审查，审批机关自身既不到实地进行调查，也不委托中立的权威第三方展开调查，更不允许被征收方深入参与和发表意见，导致各类违法违规项目获批土地，如近年频繁曝光的高污染、高耗能、高危害等各类不符合国家产业政策的项目，以及不符合土地利用总体规划、耕地保护等审批条件的项目顺利获批土地。在当下环境安全事故频发、民众环境安全意识和权利意识高涨的背景下，一旦违法违规事实被曝光，后续纠纷就在所难免。

其次，被征收人基本被排斥在审批过程之外，既不能深入了解用地项目的详细情况和审批的过程，也不能发表自身意见和提出质疑，更缺少有效制止违法违规报批行为的途径，极易诱发和积累纠纷。由于在征地审批过程中，无论是用地单位还是征地机关，都无需向被征收人公开用地项目的详细情况，容易引起农民对项目合法性的猜疑，也给各类谣言传播提供了便利；由于农民的意见和质疑不能得到回应，既不利于发现和制止各类违法违规现象，也会进一步加剧农民的猜疑和抵制情绪；而由于缺少在审批过程中通过适当途径制止各类违法违规报批土地的机制，使后续的征地行为面临合法性危机，并使纠纷被积累到后续阶段。

再次，征地审批完全在行政系统内部封闭进行，既不公开透明，也缺少权威第三方的监督；既容易滋生审批过程中的腐败，又不利于形成被征收人的认同，容易诱发纷争。我国的征地审批基本是由土地行政管理部门封闭完成的，审批过程和项目详细信息既不向社会公布，也不向被征地人公开；既缺少独立社会组织、权威专家的监督和评估，也缺少司法系统的有效监督和制约。这为审批腐败提供了温床，也为征地纠纷提供了土壤。据据《中国监察报》对河南的不完全统计，“自2007年以来，仅该省国土资源系统便有110多名官员因贪污、受贿等被追究刑事责任，其中不乏一些窝案串案”[8]。频发的腐败和高度暗箱操作的审批过程难以取得农民的认同，因而成为后续纷争的起点。

第二，安置补偿决定阶段纠纷解决机制设置不够科学。安置补偿决定是征地能否顺利进行的关键，但也是最容易诱发冲突的阶段。为治理频繁发生的安置补偿纠纷，我国设置了公告、听证、协调和裁决等机制。然而，这些机制的设置存在明显不科学之处。首先，虽然设置了两次公告机制，但主要起到通知的作用，对预防化解纠纷意义有限。第一次公告是在征地审批之后，主要是通知农民进行产权登记，并未授予其发表反对意见或提出质疑的权利。第二次公告虽在安置补偿方案被批准前，且告知了其提出听证的权利，但既未授予农民参与安置补偿方案制定的权利，也难以对市、县政府对安置补偿方案的审批产生实质性影响。不仅如此，由于法律对两次公告方式的规定不够细致，地方政府执行往往不认真、不规范，导致部分农民无法及时准确获知公告内容，反而会引发纠纷。

其次，听证很大程度上只起到土地行政管理机关听取被征收人意见的功能，难以对征收机关构成实质性制约，化解纠纷的作用不理想。由于参与听证会的双方并非处于平等的地位，双方的权利义务明显不对等：既未课以方案制定方说明制定依据和阐述方案合理性的义务，也未赋予被征收方要求对方说明理由的权利，双方不能就安置补偿方案中的分歧展开辩论和质证。更重要的，虽然此后的安置补偿方案审批需要附具听证记录，但由于作为审批机关的市、县政府与被征收人之间存在利益矛盾，即提高农民的补偿就意味着其土地收入的减少，很难保证土地行政管理机关和市、县政府会真正考虑被征收人的意见和要求。

再次，协调和裁决程序的设置存在不当，不但难以成为权威的纠纷化解机制，甚至会激化矛盾。其一，市、县政府既是安置补偿方案的批准者，又是征地主体，与被征收人在分享土地增值收益中存在零和博弈矛盾，由其进行协调，公正性显然值得怀疑。即使它能够公正协调，也会因明显的程序瑕疵而难以让被征收人信服。其二，由批准征地机关裁决也存在缺陷。由于省政府与市、县政府之间是上、下级隶属关系，市、县政府制定补偿方案的依据就是省政府制定的区片综合地价，甚至部分征地就是用于省政府投资的项目，由其裁决显然也不完全符合程序中立性的原则。其三，尤其容易激化矛盾和引爆冲突的，是关于“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定。此规定意味着，在各类纠纷未解决的背景下，授予了地方政府强制征占土地的权利。在被征收人最终面临强征而既彻底丧失土地，又彻底丧失争取合理补偿机会的时候，以武力护地、自杀自残等各类极端行为抵制强征、强占就成为被迫的选择。

第三，在安置补偿实施和土地移交阶段纠纷解决机制薄弱。如果说安置补偿决定阶段的纠纷化解机制设置不够科学、权威，那么在安置补偿实施和土地移交阶段的纠纷化解机制就更加薄弱。首先，对于农民因各种原因拒绝交地引起的纠纷，我国征地程序并未设置可行的解决机制。虽然法律规定“拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。但由于此前的各类纠纷未得到合理解决，强制执行的合法性显然并不充足。更重要的，在征地冲突频繁发生的背景下，国家严厉禁止在征地过程中动用强制力量。公安部颁发的《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》明确规定，公安机关“严禁参与征地拆迁等非警务活动”[9]。2013年国土资源部的紧急通知再次强调，“不得强行实施征地，杜绝暴力征地”[10]。在此背景之下，无论补偿是否合理，一旦遇到农民拒绝交地，地方政府就会陷入尴尬境地。

其次，对地方政府违法违规的强征强占行为引发的纠纷，农民既无法靠自身能力制止，又难以诉诸司法途径解决。而农民最偏爱的信访制度，由于实行属地管理的原则，最终还要由当地政府管理，导致效果不佳。因此，最常见的结果是，在阻止无力、诉讼无门、信访无果的情况下，农民被迫选择暴力抵抗、自杀自残等极端行为进行抵制，或者以“缠”“闹”等灰色化方式寻求解决，而无论何种方式，都不利于纠纷的理性化解决。

再次，对地方政府拖欠补偿款引起的纠纷缺乏切实的化解机制。尽管法律和中央政策都强调禁止拖欠、挪用安置补偿款项，但由于地方官员为追求政绩，盲目扩大投资规模，往往导致资金无法及时到位。同时，在激烈的招商引资竞争中，地方政府往往对用地单位的资金到位情况审核不严，也容易造成安置补偿款拖欠。另外，财政紧张是地方政府的通病，少数地方政府甚至会挪用安置补偿资金，造成拖欠。对上述问题，理论上农民可以提起行政诉讼，但在司法不独立的背景下，以当地政府为被告的诉讼既难立案，更难胜诉，即使侥幸胜诉，也基本无望执行。

纠纷解决机制的缺陷已产生了较为严重的负面影响：其一，农民的土地权益难以保障。程序的作用在于“对恣意的限制”[11]，对于处于弱势地位的农民而言，由于缺少可资利用的客观公正的纠纷解决机制，无力制止地方政府的各类违法违规“恣意”行为，导致农民利益受损比较普遍。第二，地方政府征地的效率低下，经济和社会成本高。由于纠纷不能及时解决，地方政府的征地行为难以取得农民的认同和配合。进而，在面对农民拒绝配合，甚至无理取闹的行为时，地方政府也缺少公正而有效的制止方式。虽然法律规定，“拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，但法院的强制执行并非以纠纷的公正解决为前提，因此它与政府执行一样容易加剧冲突。其三，使征地冲突表现为频率高、燃点低和烈度强的特点。由于征地的合法性、安置补偿的合理性、操作过程的合规性等纠纷都缺少合理解决机制，使矛盾纠纷不断积累、叠加和缠绕，甚至使纠纷演化成是非不清的死结而难以化解，极易引发严重威胁社会稳定的暴力冲突事件。

三、纠纷预防、化解机制的构建与征地程序改革

“权利不是社会的一套特殊安排而是一系列解决冲突的程序”[12]。要落实十八届三中全会提出的“规范征地程序”的要求，不仅要赋予农民更多的程序性权利，更要构建科学合理的纠纷解决机制。这既是保护农民土地权益的需要，也是保证政府合法的征地权，维护经济秩序和社会稳定的需要。

第一，构建政府与农民之间的平等协商机制，作为预防和化解征地纠纷及征地程序改革的基础。发达国家的经验证明，平等协商是预防和化解征地纠纷低成本高成效的途径。如美国虽然就征地纠纷设置了司法解决途径，“但实践中，超过95%的征地案件最后并没有经过法庭审判，而是庭外和解”[13]。我国学者对全国17个省的抽样调查也显示，“只有事先与农民就征地补偿水平进行了协商，那些征地补偿水平较高的村农民对征地的满意度才显著更高”[14]。着眼于征地程序改革，建议在将来真正区分公益用地和经营性建设用地的情况下，所有经营性建设用地将不再走征收之路，而是由用地单位和供地方直接平等协商，政府只负责监督审批。对于公益用地，也可以将平等协商作为前置程序，即只要能够平等协商实现的，就不再需要进行征收。只有经平等协商无法达成一致，才可启动征收程序。

要构建征地过程中政府与农民之间的平等协商机制，首先，必须去除我国征地程序中计划经济的痕迹，赋予农民及其经济组织平等协商谈判对象的独立地位。不仅要使其享有充分的知情权和参与权，还要赋予其平等的谈判协商权和对不当征地行为的阻止权；不仅使其充分了解用地项目的真实情况和报批的详细过程，而且使其可以就征地目的的合法性、安置补偿的合理性、操作的合规性提出质疑，可以就安置补偿的数额进行讨价还价。其次，构建便捷的谈判协商的渠道和平台。这需要有效的信息发布渠道、畅通的商讨和议价机制、公正的谈判与居间平台、高效的交易达成与协议履行机制等。再次，建立征地协商谈判的服务和协助机构。作为独立的社会组织，此类机构主要以自身技术专长，提供如土地丈量、价格评估、融资担保、信息咨询等方面的服务，为双方的决策提供权威而独立的参考。最后，授予双方相对均衡的分歧解决请求权。如果双方无法达成一致，任何一方都有求助于独立而权威的第三方进行裁决或者提起诉讼的权利，以便使纠纷的协商解决与第三方协助解决、官方强制解决密切衔接。

第二，建立中立而权威的第三方协助化解机制。所谓第三方协助化解，是指由征地机关和被征地人自愿提出，由独立于征地机关和审批机关的组织进行调解或者仲裁的纠纷解决机制。日本的征用委员会的裁定机制就属于这一类。日本法律规定，“如果当事人之间不能通过协商达成土地征购协议，起业者可以申请征收委员会裁定。征收委员会要听取当事人和第三方的意见并慎重审议，不服征收委员会裁定的当事人，可以向国土交通大臣请求审查”[15]。美国有些州也在诉讼程序之前，就补偿数额纠纷设置了由评估师、律师和居民代表组成的补偿评估委员会进行裁决的机制。此类机构的优点在于：其一，由于地位独立，组成人员专业，其解决方案相对公正权威，也容易被双方所接受；其二，相对于诉讼而言，其形式灵活多样，既可以调解，也可以居中斡旋，还可以进行裁决，同时可以节约时间和经济成本；其三，这也符合公民社会不断壮大和合作治理兴起的宏观趋势。

第三方协助解决同样可以适用于我国征地程序的各个环节：其一，在协议购买和征地审批阶段，就征地目的的合法性纠纷，可以由土地管理专业和环境保护专业专家、律师、法学家和政府环保、监察、法制等部门的专家组成征地审查委员会，在认真调查的基础上给出审查报告，如双方接受，纠纷解决；如不能接受，则双方均可寻求司法解决。其二，在安置补偿方案确定和实施阶段，则可由资产评估、房地产、财政金融、法学等专业权威学者，和政府相关部门的专家组成安置补偿裁定委员会，经双方请求进行调解或者仲裁。

第三，改革纠纷强制解决机制，使其更加科学、公正和权威。首先，加强听证对征地及审批机关的约束，提高听证质量，提升听证在预防和化解纠纷中的作用。一方面，听证具有准司法的性质，另一方面，听证又具有双方协商沟通的功能。它既可以化解纠纷，又可以在很大程度上预防纠纷。要真正发挥听证应有的作用，其一，增加就项目合法性进行听证的要求。项目合法是征地审批的前提，也是预防和避免后续纠纷的基础。无论给予多少补偿，都无法避免农民对高污染、高危害项目的反对。此类听证一方面可以起到阻止违反环境保护、产业政策、土地利用规划的项目获批土地，另一方面也可以使地方政府有机会向农民清楚展示项目合法性，避免谣言传播，打消农民顾虑，从而可以很好地避免后续纠纷。其二，应增加参与听证的人员。由于征地项目的合法性不仅会影响到土地权利人，还可能会影响周围许多居民，如噪音、废气、污水、辐射等可能会影响周边居民的生活环境。因此，项目合法性听证应增加虽与土地无直接关系，但可能会受到用地项目不利影响的群体的代表。其三，应增强听证对报批和审批机关的约束力。就报批机关而言，不仅在报批时附听证记录并向审批机关说明各方意见，而且应向相关权利人说明报批过程中对听证意见采纳的情况。就审批机关而言，也应就审批过程中采纳或拒绝采纳听证意见的情况向听证代表做出说明和解释。

其次，将现行的市、县政府协调程序改为非必经程序。如上所述，由于市、县政府本身是征地实施机关，与农民之间存在利益矛盾，由其协调明显不符合程序正义的要求，而且实践效果有限。因此，建议将其改为非必经程序，对安置补偿方案有争议的，可选择协调，也可以直接选择行政复议、行政诉讼或者申请审批机关裁决。

再次，改革现行的批准征地机关裁决机制。一是应尽快制定全国统一的裁决法规，规范裁决行为。现行法律只规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。但对裁决的范围、申请主体资格等都缺少细化规定。现有省级政府制定的关于裁决的地方性法规也很不统一，甚至存在相互矛盾之处，不利于裁决的规范化。因此，建议修改《土地管理法实施条例》或者由国务院制定土地安置补偿纠纷裁决条例，提供统一的规范。二是应改变裁决期间不停止征地方案执行的规定，建立裁决期间征地中止制度。从逻辑角度讲，这既是对农民土地权利的尊重，也是对程序科学性的保障。从实践角度看，这是避免矛盾激化和冲突升级的迫切需要。

最后，增强司法在解决征地纠纷中的地位和作用，理顺协调裁决与行政复议、行政诉讼之间的关系。其一，明确授予被征地人就征地审批合法性提起诉讼的权利。虽然从法理角度看，省级政府和国务院的征地审批作为具体行政行为可能对农民土地权利造成损害，应该可以提起行政诉讼，但由于《土地管理法》及其实施条例都没有明确规定，地方法院也不愿对高层政府的决定进行审理。在实践中，农民对征地审批有不同意见的，基本无法解决。因此，建议在《土地管理法》中明确规定，对征地审批有争议的，可以提起行政复议或者直接提起行政诉讼。其二，授予被征地人对行政复议、行政诉讼和协调裁决的选择权。由于《土地管理法实施条例》第二十五条的规定过于原则和笼统，给不少地方政府造成误解，即认为裁决是行政诉讼和复议的前提条件，这不仅在理论上与《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定相矛盾，而且导致实践中“公民无论是求诸于行政复议或是行政诉讼，都无一例外地被拒之门外”，“致使许多相对人难以及时获得他们期盼的法律救济”[16]。更重要的，这导致本可在县、市层级解决的纠纷被推向省级甚至中央政府，大大提高了纠纷解决的成本。因此建议理顺行政复议、行政诉讼和协调裁决之间的关系，授予被征收人对解决纠纷途径的选择权，即被征收人对安置补偿方案有异议的，既可以选择协调、裁决机制，也可以不经协调裁决而直接诉诸行政复议和行政诉讼。这不仅可以充分发挥司法的监督功能，给农民更多选择，更重要的是能将大量纠纷解决在市、县两级，减轻省级和中央政府压力，既节约被征地人的维权成本，也节约政府的维稳成本，以达到整体性治理的效果。

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TheConstructionofDisputeResolvingMechanismsandtheReformationofLandExpropriationSystem

ZHU Tian-zhi

1.SchoolofInternationalRelations&PublicAffairs,FudanUniversity,Shanghai200433;2.SchoolofLaw&Politics,JiangsuNormalUniversity,Xuzhou221116,China)

Using comparative and institutional analysis theory,we comparatively analyzed the systematic and mature land expropriation dispute preventing and resolving mechanisms in developed countries,and examined the defects in Chinese land expropriation dispute preventing and resolving mechanisms.There are three defects in Chinese land expropriation dispute preventing and resolving mechanisms: lacking substantive censor of the legitimacy,the dispute resolving mechanism for placement and compensation is unscientific,and the mechanism for implementation of placement and compensation is weak.It’s urgent to establish a dispute prevention and resolution mechanism combining the mandatory conciliation,the neutral third party who facilitates negotiations between the two parties,so as to construct a harmonious society.

land expropriation dispute;land expropriation system;dispute preventing system;dispute resolution mechanism

2014-01-25

教育部人文社会科学研究青年基金项目(11YJC630307)；江苏省“青蓝工程”项目(12QLG003)

祝天智(1975—)，男，山东定陶人，复旦大学国际政治与公共事务学院公共管理博士后流动站研究人员，江苏师范大学法政学院副教授，主要研究方向为农村社会管理。E-mail: fudanzhutianzhi@163.com

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1672-0202(2014)02-0008-08