乡镇干部队伍腐败现象的特点、成因及治理对策

王 栋

（岭南师范学院 法政学院，广东 湛江524048）

反腐倡廉建设是一项巨大的社会系统工程，必须从乡镇基层抓起，着力解决广大人民群众身边的腐败问题。乡镇干部担当着执行党的路线、方针和政策以及发展农村经济、维护基层稳定和提高农民福祉的职责，承载着带领广大基层民众谋发展、求富裕的重托，其廉洁自律状况如何，直接影响着党群关系、干群关系和反腐倡廉建设的大局，关乎乡村社会治理现代化建设。本文拟就乡镇干部队伍腐败的特点、成因及治理对策进行探讨。

一 乡镇干部队伍腐败现象的新特点

（一）腐败现象呈蔓延态势

近年来乡镇干部队伍腐败现象呈易发、多发趋势，腐败案件剧增，涉案人数越来越多，涉案金额也越来越大，大案要案有所上升。江苏省泰州市纪检监察机关2013年共查处腐败案件842件，其中涉及乡镇（街道）副科级以上领导干部的腐败案件达69件，比2012年上升25.45%。[1]2010年7月广州市白云区江高镇原村主任殷卓波等19人涉黑团伙受审，其所在的镇党委班子成员中有1/3涉腐落马，原镇长唐智在9宗事件中受贿共计287万元，让当地村民咋舌。[2]

（二）腐败行业性表现突出

乡镇干部队伍腐败现象行业性表现日益突出，工程建设、资金管理、干部任用、基层司法、评估拍卖等一些主要领域和关键环节腐败现象日益严重。特别是工程建设领域已成为乡镇干部腐败行为高发区，出现了“大楼盖起来，干部倒下去”的现象。湖南省炎陵县沔渡镇原党委书记罗光解在6年任职时间里受贿18次，收受人民币11万多元。其敛财的主要领域是工程建设，共涉及9个行贿人，其中有8人属于沔渡镇辖区建筑工程的承包人，工程项目包括公路硬化、农村文化场所建设、防洪堤项目等。[3]

（三）腐败群体化特征明显

乡镇干部腐败形式由个体贪腐走向群体化，共同作案的腐败分子在经济上相互牵连，事前通谋策划，事中分工合作，事后订立“攻守同盟”，形成“腐败关系网”和“利益链”，“窝案”、“串案”不断增多。重庆市云阳县普安乡挖出了干部集体腐败窝案，包括书记、乡长、副书记、副乡长、乡财政办主任等12名干部私分公款数十次，侵吞计生款、移民款、饮水工程款等上百万元。[4]

（四）腐败手段不断翻新

乡镇干部队伍中的腐败分子作案手段越来越狡猾，隐蔽性越来越深，善于以权力“有形之手”与市场“无形之手”勾兑演绎，实现权钱交易、权色交易、权权交易。有的通过投资入股、低价买进高价卖出、赌博或者打着人情往来的幌子以礼金、礼券、礼卡的形式收受钱物；有的利用家属、子女、亲戚经商办企业，“曲线敛财”；有的利用职权影响力在建设工程、贷款、政策优惠等方面为亲朋好友打招呼、拉关系，从中牟取私利。从近几年来纪检监察部查处的乡镇腐败案件看，乡镇腐败行为往往具有“独行”特点，作案时单线“地下”联系，相互之间不留“尾巴”，手段和过程极为隐蔽，查处难度大。

（五）腐败涉及层面日益扩大

乡镇干部腐败行为从单纯经济领域向经济、政治、文化、社会生活等各个方面渗透和侵袭，多层次、跨行业、跨领域的腐败行为逐渐增多，甚至出现集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化于一体的腐败现象，其侵害客体也错综复杂化，后果更为恶劣。经济上的腐败行为也突破传统领域，加速向工程建设、项目投资、土地审批等领域扩展，有些腐败分子对利益的追求已由实物形态转向货币形态，从个人挥霍享受为主向积累原始资本为主转变。

二 乡镇干部队伍腐败现象成因分析

（一）镇域经济处于转型期，体制上存在漏洞和薄弱环节

我国镇域社会经济正处于转型时期，新旧体制交替并存的局面将持续较长时间。在这一时期，乡镇政府职责庞杂、错位，行政权力介入经济活动还较为广泛，而新旧体制磨擦碰撞加剧所造成的漏洞、空隙和薄弱环节势必弱化权力的监督和制约。随着改革的深化，镇域经济市场化和专业化程度日渐提高，催化出土地流转、承包等新商业模式，产生了专业合作社、农业企业等多样化的经济组织和经济形式。社会主义新农村建设的深入推进，又加速了“三农”的大转型。在市场经济利益导向下的镇域资源重组和不同利益整合，使得手握一定管理权力的乡镇干部队伍容易滋生权力寻租和权力滥用。同时，近几年来不少地方经济发展乏力，一些乡镇财政几近瘫痪，县级财政大多也“捉襟见肘”。为了缓解财政压力，乡镇党委、政府和上级机关只好“睁一只眼，闭一只眼”，默许一些乡镇执罚创收，导致“三乱”屡禁不止。社会分配不公和待遇偏低引发的“扭曲心态”，也使一些乡镇干部不择手段地追求金钱而走向腐败。

（二）管理制约机制缺失，权力运行监督乏力

腐败的实质是权力蜕变。不受约束的权力必然产生腐败，这是一条铁律。权力监督的缺位或者乏力是乡镇干部队伍滋生腐败的重要原因。一是防治腐败责任在乡镇得不到有效落实。不少乡镇党委、政府没有把党风廉政建设真正摆上重要议事日程，落实上级反腐决策不力，致使一些干部把党纪当作“摆设”，把政令当作“白条”。二是乡镇党政“一把手”监督失控。有些乡镇党政“一把手”家长作风严重，视上级监督为“不信任”，视同级监督为“失威信”，视下级监督为“不尊敬”，视群众的监督为“找岔子”，回避各方面的监督，“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”，大搞权力暗箱运行操作。三是乡镇监督机制不完善，出现“上级监督不到，同级监督不了，群众监督无效”的现象。乡镇纪委虽然具有监督乡镇党委的职责，但因其在乡镇党委领导下工作，职能发挥受限制。不少乡镇纪检干部存在着“不用监督”的平安心态、“不愿监督”的躲避心态、“不好监督”的畏难心态和“不敢监督”的恐惧心态，影响了乡镇党委内部监督工作的正常开展。乡镇虽然设有人大主席团，但实际上是徒有虚名，除了“举手通过”以外，发挥不了对乡镇政府的有效监督作用。

（三）廉政制度执行不严，惩治腐败失之过软

随着中央和地方不断出台廉政法规制度，反腐倡廉法规制度体系已经基本建立。但制度执行不力的问题在乡镇十分突出，惩治腐败失之于宽、失之于软，“民不告、官不究”是常见现象，以罚代法、开脱说情时有发生。由于基层民众对腐败现象的集体淡漠，乡镇和上级执法执纪人员也有一种“好好先生”思想，对腐败行为的处理往往避重就轻，草草收场。有的上级领导忧心“拔起萝卜带出泥”而充当保护伞，造成逍遥法外者增多。由此也导致乡镇干部队伍中产生一种“趋同心理”，某些原来表现好的干部也加入到搞不正之风或者以权谋私的行列。

（四）干部队伍素质偏低，宗旨意识和公仆观念淡薄

乡镇干部队伍建设存在着重使用轻教育培养的倾向，有的乡镇干部本身就有先天不足又不注重学习，上级党委又没有定期织织培训，致使业务知识老化、宗旨意识淡薄、公仆观念弱化。一些乡镇干部经不起改革开放的考验，从不比贡献比待遇开始发展到求官图财，重视个人的官位和权力而忽视群众的地位和利益，甚至利用手中权力与民争利，正如邓小平同所揭示的，他们“不把自己看作是人民的公仆，而是把自己看作是人民的主人”[5]。

三 乡镇干部队伍腐败现象的治理对策

（一）深化改革，铲除腐败滋生土壤

反腐倡廉的根本出路在于改革，必须用改革的办法铲除腐败滋生蔓延的土壤。要依据党的十八届三中全会确立的全面改革路线图，根据镇域经济转型升级的要求，深化乡镇机构改革，合理界定乡镇政府职责范围，把不应由乡镇政府承担的职能逐步转给企业、市场和中介组织，给行政村和农户以更大的发展权限和空间，实现乡镇政府职能由抓具体社会经济活动转向对镇域社会经济的规划、指导、协调、监督、服务，突出乡镇政府的社会管理职能。要按照公开、公平、公正原则，完善各类市场管理，规范市场行政行为、企业行为和市场行为。要进一步推进乡镇干部制度改革，按照“公平、平等、竞争、择优”的原则选拔任用干部，并建立健全用人失察责任追究制度。要按照社会主义市场经济的要求，改革福利分配方式，保证乡镇干部吃“皇粮”办“公差”，真正实现权力与利益脱钩。

（二）创新制度，确保权力规范运行

中共中央总书记习近平同志指出：“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。”[6]对权力运行给予法制上的规范，用制度管人、管事、管钱、管物，是反腐倡廉的治本之举。加强乡镇廉政制度建设必须着力抓好几项工作：第一，要认真贯彻落实国家法律以及中央和上级廉政法规、制度，落实党风廉政建设责任制，提高干部执行力，真正做到令行禁止。第二，合理分解权力，制定相互制约机制，使决策职能、执行职能和监督职能相对独立行使，在各种权之间形成合理的结构，防止滥用权力和个人以权谋私。第三，坚持民主集中制，健全民主决策制度，对“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作）事项，必须在广泛征求群众意见的基础上，由乡镇党政班子集体讨论决定，做到事前公示、事后通报，防止和避免权力失控、决策失误和行为失范。第三，实行政务公开制度，以一定形式公开办事制度、办事政策依据、办事具体程序、办事时限和办事结果，避免权力“暗箱操作”。第四，根据乡镇的实际情况制定工作人员行为准则，引导和规范乡镇干部的管理行为。第五，建立严密的财经制度，扎紧公家钱袋；健全乡镇经济审计监督机制，加强审计工作的渗透性。

（三）强化监督，完善权力制约体系

反腐倡廉，监督是关键。根据乡镇实际，要把党内监督与人大监督、群众监督、舆论监督等有机结合起来，形成透明、公正、有效的监督网络体系，着力实现对权力运行全方位、全过程的监督，避免权力运行失控、失落、失序。一是强化乡镇党委、政府自身的监督。乡镇党委、政府要全面监督各项工作的决策过程及实施情况，发现干部有不廉洁行为要及时查处。二是强化人大监督。乡镇政府及其工作人员要自觉接受人大主席团和人民代表的监督，充分保障其监督权的行使，对存在问题要及时修错纠偏。三是强化群众监督。要建立健全重大决策咨询听证制度、群众评议制度、人民代表监督干部联络制度等，并且拓宽群众监督渠道，做好群众上访、信访工作，把群众监督落到实处。四是强化舆论监督。乡镇党委和政府要关注媒体舆情，从中了解民心、民意和民愿，对媒体提出的批评必须“有则改之，无则加勉”。五是强化监督的总体协调，确保各种监督主体发挥其应有的导向功能、规范功能、预防功能、纠偏功能和惩戒功能。

（四）加强教育，构筑牢固道德防线

列宁说过：“政治上有教养的人是不会贪污受贿的。”[7]加强教育是防范腐败的基础性工作。从当前乡镇干部队伍的状况看，在教育内容上要突出四个方面：一是引导乡镇干部牢记党的宗旨，心系于民，谋利于民，掌权为民，做一个人民爱戴的人民公仆。二是引导乡镇干部牢固树立社会主义核心价值观和科学的世界观、人生观、价值观，正确对待名与利、得与失，做到辨是非、分美丑、知荣辱、讲奉献，提高拒腐防变能力。三是引导乡镇干部学习国家法律和党内法规，自觉执行廉洁从政准则，做到清正廉洁，忠于职守，依法行政。四是在乡镇干部队伍中积极倡导“公正廉洁，办事公道；服务群众，诚实守信；勤政为民，奉献社会；遵纪守法，严于律己”的从政道德，增强干部队伍的“免疫功能”。为保证乡镇干部教育的实效性，必须创新教育方式方法。要充分利用县级党校这一重要阵地以及多媒体教学、现代远程网络教学、党员电教资源等现代教育手段开展教育培训活动。要着力构建与乡镇干部任职经历相适应的、自主学习和教育培训有机结的教育培训体系，实现其素质能力的可持续提升。

（五）以法护廉，严厉惩治腐败分子

惩处腐败分子是制约滥用权力的最后一道防，也是反腐倡廉建设的重要举措。我国已有不少惩治腐败方面的法律、法规，必须在抓执行落实上下功夫。要完善违纪举报制度，鼓励、保护和奖励群众如实揭发检举腐败的行为，并对腐败分子依法惩处。对袒护、包庇违法违纪者，瞒案不报、压案不办，或者设置障碍、阻挠查处等错误行为，要严肃处理。乡镇纪委监察干部要走出心态误区，讲党性，讲原则，严格执行法纪，依法查处案件、惩治腐败。乡镇党委、政府和上级纪检监察部门要大力支持乡镇纪检监察工作，积极为他们排忧解难和撑腰壮胆，共同维护党纪国法的尊严。

[1]殷雯,邰继轩.打“老虎”灭“苍蝇”得民心——2013年全市纪检监察机关查办案件工作纪略[N].泰州日报,2014-01-23.

[2]衡洁.年终回望:2010反腐AB面[J].廉政瞭望,2011,(1):17.

[3]吴敏,彭谊.监督机制软弱导致乡镇领导干部腐败多发[N].法制日报,2010-11-25.

[4]通讯员.扶贫政策遭贪官污吏暗箱操作,重庆11亿惠农社保金遭截留[N].新京报,2011-04-08.

[5]邓小平.邓小平文选:第二卷[C].北京:人民出版社,1994:292.

[6]孔玲.把权力关进制度的笼子里[N].贵州日报,2013-12-26.

[7]列宁.列宁选集:第四卷[C].北京:人民出版社,1995:588.