企业安全生产风险抵押金制度当废

李遐桢

(华北科技学院 ,北京 东燕郊 101601)

为了强化煤矿企业安全生产意识，落实安全生产责任，保证煤矿生产安全事故抢险、救灾工作的顺利进行，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》(国发[2004]2号)第18条要求建立企业安全生产风险抵押金制度(以下简称风险抵押金)*下文简称为风险抵押金。。安全生产风险抵押金具体办法由国家安全生产监督管理部门会同财政部研究制定。2005年12月14日，中华人民共和国财政部、国家安全生产监督管理总局联合颁布了《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》(财建[2005]918号)*在此之前的《北京安全生产条例》第52条已经对安全生产风险抵押金进行了规定。，明确要求煤炭企业依法缴纳风险抵押金。2006年7月26日，财政部、国家安全监管总局与中国人民银行联合颁布了《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》(财建[2006]369号)将风险抵押金的适用范围进一步扩大到矿山(煤矿除外*《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》第20条规定：“煤矿企业按照《财政部、国家安全生产监督管理总局关于印发〈煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法〉的通知》(财建[2005]918号)相关规定执行。”)、交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹等行业或领域。其实，这两部部门规章除了在风险抵押金缴存数额有差别外(煤矿企业最高缴纳600万，而其他企业最高缴纳500万)，基本上没有区别。根据相关规定，风险抵押金是指企业以其法人或合伙人名义将本企业资金专户存储，用于本企业生产安全事故抢险、救灾和善后处理的专项资金。风险抵押金对保障安全生产事故发生后的抢险、救灾和善后处理等工作确实发挥了重要作用，但学术界对该制度进行研究的论文非常少，截止目前为止，研究这一问题的论文主要有四篇。其中有三篇专门研究煤矿风险抵押金制度，并对风险抵押金持肯定态度，认为煤矿企业安全生产风险抵押金制度是非常必要的，它是经济行政法性质的合法干预，能够实现“生命权优位”的价值目标等，同时提出应该进一步扩大风险抵押金的征收范围[1-3]。另一篇则从政府职能角度指出风险抵押金制度不是长治久安之策[4]。而从各地对安全风险抵押金征缴情况看，主要存在两个方面的问题：一方面，高危企业对风险抵押金多采取抵制态度；另一方面，风险抵押金易造成流动资金的积压，不利于地方经济发展，地方安检部门多采取消极执法的态度。所以，我认为，在特定的历史条件下风险抵押金确实有存在的价值，但从我国现有情况看，我国应当废止风险抵押金制度。

1 风险抵押金“押”不住危险

我国设立风险抵押金制度的目的在于“强化企业安全生产意识，落实安全生产责任，保证生产安全事故抢险、救灾工作的顺利进行”。从立法初衷看，法律设置风险抵押金的目的很好，但从该制度实际运行来看，风险抵押金根本“押”不住企业安全生产事故的发生。

1.1 风险抵押金“不服地方水土”

《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》第5条第1款第1项规定，风险抵押金由企业按时足额存储。风险抵押金实行专户管理。企业到经省级安全生产监督管理部门及同级财政部门指定的风险抵押金代理银行开设风险抵押金专户，并于核定通知送达后1个月内，将风险抵押金一次性存入代理银行风险抵押金专户。企业发生生产安全事故后产生的抢险、救灾及善后处理费用，全部由企业负担，原则上应当由企业先行支付，确实需要动用风险抵押金专户资金的，经安全生产监督管理部门及同级财政部门批准，由代理银行具体办理有关手续。只有在企业依法关闭、破产或者转入其他行业时，由企业提出申请，并经过省、市、县级安全生产监督管理部门及同级财政部门核准后，风险抵押金方可返还。

按照《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》的规定，高危企业需要缴纳30万至500万不等的金钱，该数额已经远远超过有限责任公司的注册资本额，甚至达到了股份有限公司的最低注册资本额。很多投资者面对高额的风险抵押金，只能退出高危行业。高位行业很多都是技术密集型产业，资本的退出可能意味着科技创新能力的降低，有碍高危产业的发展。即使高危企业严格执行风险抵押金制度，但将造成大量资金被“冻结”，严重占压了流动资金，增加资金压力，有的中小企业甚至面临资金链断裂。例如，有数据统计，湖南省现有符合缴存风险抵押金的高危行业企业近万家，按规定应缴存风险抵押金近 20 多亿元。如果全部缴存，将占用和浪费巨大的流动资金[5]。特别是在当前国际金融危机对我国实体经济产生不利影响的情况下，缴存风险抵押金对资金链已非常紧张的企业来说，无疑加剧了资金压力，各地出于发展经济的实际考虑，在收取风险抵押金时多采取消极态度。另外，《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》对企业拒绝缴纳风险抵押金也没有明确的处罚措施，风险抵押金成了企业自愿缴纳的款项。所以，全国各地高危行业缴纳风险金的比例一直不高。例如，“据估算，长沙市如果足额缴纳，则风险抵押金多达 14 亿元。2008 年以前，长沙市三大高危行业实收风险抵押金 2223万元，只达到应缴存金额的 1.4%。”[5]湖北安监局副局长刘向东也表示，风险抵押金推行几年来，缴存率不足 1/3，80%的中小企业不能缴纳，甚至拒绝缴存。因此，风险抵押金已经是一个名存实亡的制度，根本起不到制度设计时的初衷。当一项从法律上讲仍然有效，但遭到执法者、被执法者普遍抵制的时候，该法已经不再是“良法”而成了“恶法”，需要及时废止这种恶法。

1.2 风险抵押金制度不能分散危险

危险是一种客观存在的意外事故所致损失的发生具有不确定性的未来状态。生产过程中存在危险，科学技术的进步虽然能尽可能防止危险的发生，但科学技术进步又会产生新型的高位行业。危险作为一种客观事实，其造成的损害也是客观的。针对可能发生的危险造成损害的救济问题，人类经历了一个由自我预防、联合预防到分散损失的发展过程。自我预防是一种非常原始的应对风险的手段，它主要是指有可能因危险造成损失的人通过事先存款等方式来储备资金，以备后患，这种预防方式不能实现风险的移转和分散，并不是一种理想的选择。联合预防则是指面临同样危险的一类人组成一个联合体，共同应对因可能发生的危险造成的损失，它实际上是一种互助，这种应对危险的手段能够部分地实现风险地移转，比自我预防要先进很多。危险移转则是面临危险威胁的人以契约方式将可能发生的损失转嫁给第三人，从而规避因危险之发生造成的损害，保险就是最典型的形式。从我国《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》的相关规定来看，企业缴纳的风险抵押金仍属于企业所有，只能用于事故救援和善后处理，当企业发生安全生产事故后，抢险、救灾以及善后赔偿等支出要先以单位的现有财产来承担，企业现有财产不足以承担责任，且确有必要动用风险抵押金专户资金的，经安全生产监督管理部门及同级财政部门批准，代理银行才能允许企业动用缴存的风险抵押金。企业可以动用的风险抵押金以实际缴存的数额为限，国家没有相应的配套资金，本企业只能使用自己缴存的风险抵押金，不能使用其他企业缴存的风险抵押金。所以，风险抵押金只能 1∶1 用于本企业，不能放大，不能统筹，事故的损失补偿仍然由企业自己承担，风险抵押金并没有真正令企业转嫁风险，也没有真正建立风险分摊机制。

结合企业正常生产经营期间的规模大小和行业特点，综合考虑产量、从业人数、销售收入等因素，高危企业具体存储风险抵押金数额如下：(1)小型企业存储金额不低于人民币30万元(不含30万元)；(2)中型企业存储金额不低于人民币100万元(不含100万元)；(3)大型企业存储金额不低于人民币150万元(不含150万元)；(4)特大型企业存储金额不低于人民币200万元(不含200万元)。风险抵押金存储原则上不超过500万元。但高危行业一旦发生安全生产事故，抢险、救灾以及善后支出的数额岂止500万，有的将造成上亿损失，例如新近发生的青岛输油管线爆炸事故，截止2013年11月28日，已造成55人死亡，9人失踪，145人受伤住院，其中危重10人，大量财产被毁，原油污染了土壤和海面，据初步估计，这次爆炸造成的经济损失将高达数亿，区区500万在数亿元的损失面前是杯水车薪。所以，缴存的风险抵押金不能完全满足损失赔偿，一旦发生群死群伤事故，企业难逃“因灾返贫、一灾倒闭”的厄运，员工的合法权益得不到保障，也会给政府财政带来压力。因此风险抵押金不能实现风险转移，它没有分散风险的功能，对企业防范风险意义不大。

2 企业通过向职工收取“全员安全风险抵押金”摊派风险抵押金

与企业风险抵押金相对应的，有些企业向员工收取风险抵押金。如果企业向全体员工收取风险抵押金的，则为全员风险抵押金。全员风险抵押金是指生产经营单位在生产经营过程中，为实施安全目标管理责任制，依据不同岗位员工承担的安全生产风险的大小，设定不同的量化考核指标，定期进行综合考评并兑现奖惩[6]。

2.1 企业向员工收取风险抵押金有转嫁风险抵押金的嫌疑

《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》第5条第1款第1项规定：“企业不得以任何形式向职工摊派风险抵押金。”该项虽然明确禁止将企业缴纳的风险抵押金向员工进行摊派，但如果我们“百度”一下，就会很轻易地发现用人单位向劳动者收取风险抵押金的实例比比皆是，甚至有企业通过制度的形式明确全员安全风险抵押金，大多数煤矿企业都采取了全员风险抵押金，职工要按照级别、岗位等向企业缴纳几百元不等的风险抵押金。例如，陕煤铜川矿业公司王石凹煤矿就直接从劳动者工资中扣取100～300元不等的全员风险抵押金，如果本年度没有发生安全违规事件，将全额退还风险抵押金并获得红利。这些高危企业向员工收取的“风险抵押金”难道不是企业扯着“安全生产”的大旗，拉着“科学管理”的虎皮向员工摊派风险抵押金的行为吗？

2.2 严禁企业向员工收取风险抵押金

学术界对全员风险抵押金是否违法存在争论。有人指出，关于全员风险抵押金制度，企业要坚持“谁主管、谁负责”、“谁在岗、谁负责”及“全员参与、安全共保、风险共担”的原则，将安全目标分解落实到具体工作中，落实到每一个人，只有这样才能保证安全责任的有效传递，从而使安全风险抵押金制度发挥应有的作用[7]。收取风险抵押金是企业在生产经营过程中加强安全生产管理的具体手段，它的特点是强调全员主动参与事故预防，其主要目的在于强化从业人员的安全意识和责任意识，确保企业生产安全。从本质上讲，全员风险抵押金制度是一种风险考核激励奖惩机制，是企业安全效益与员工经济收益的双向互动，该制度与用人单位单方面向劳动者强制收取相关钱(物)的行为是两类完全不同的问题。所以，企业单位推行全员安全风险抵押金的做法，并未违反有关法律法规的强制性规定[6]。但也有人指出，在劳动合同履行过程中，特别是在建筑行业的承包经营中，常有单位向在职员工收取抵押性钱款的行为。鉴于单位与员工间的劳动关系，很难认定员工向单位缴纳抵押性钱款的行为系出于自愿。这种行为实质是单位将自己的商业经营风险转嫁由劳动者担负，除法律明确规定的情形外，企业向劳动者收取抵押性钱款的行为一律无效，均应返还[8]。在全员风险抵押金是否符合劳动法尚有争议的时候，2010年7月《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发[2010]23号)中明确提出，“高危行业企业探索实行全员安全风险抵押金制度”。我个人认为，企业无权向员工收取风险抵押金，主要理由如下：

1994年8月，原劳动部办公厅发布的《对“关于国有企业和集体所有制企业能否参照执行劳部发[1994]1号文件中有关规定的请示”的复函》(劳办发[1994]256号)中规定，国有企业和集体所有制企业不得向职工收取货币、实物等作为“入厂押金”或“风险金”。对擅自收取抵押金(品)的，劳动行政部门应责令企业立即退还给职工本人。1995年8月，原劳动部下发了《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》再次重申了以上原则。该《意见》第24条规定，用人单位在与劳动者订立劳动合同时，不得以任何形式向劳动者收取定金、保证金(物)或抵押金(物)。对违反以上规定的，应按劳动部、公安部、中华全国总工会下发的《关于加强外商投资企业和私营企业劳动管理切实保障职工合法权益的通知》(劳部发[1994]118号)和劳动部办公厅《对“关于国有企业和集体所有制企业能否参照执行劳部发[1994]118号文件中的有关规定的请示”的复函》(劳办发[1994]256号)的规定，由公安部门和劳动行政部门责令用人单位立即退还给劳动者本人。2008年的《劳动合同法》第9条也规定：“用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物。”所以，从这些规定来看，用人单位向员工收取抵押金的行为是违法的，无效；用人单位在招录员工时，也不得与劳动者约定风险抵押金。

主张“全员风险抵押金有效说”的依据则主要是原劳动部《对“关于用人单位要求在职职工缴纳抵押性钱款或股金的做法应否制止的请示”的复函》(劳办发[1995]150号)。为便于说明问题，特将本复函全文摘录如下：

吉林省劳动厅：

你厅《关于用人单位要求在职职工缴纳抵押性钱款或股金的做法应否制止的请示》( 吉劳函字〔1995〕20号)收悉。经研究，现函复如下：

为规范用人单位与劳动者依法建立劳动关系的行为，劳动部、公安部、全国总工会《 关于加强外商投资企业和私营企业劳动管理切实保障职工合法权益的通知》(劳部发〔1994〕118号)和劳动部办公厅《对〈关于国有企业和集体所有制企业能否参照执行 劳部发〔1994〕118号文件中有关规定的请示〉的复函》(劳办发〔1994〕256号)对制止国有、集体、外商投资和私营企业在建立劳动关系时向职工收取抵押金(品)的问题作了明确规定。同样，对用人单位向职工收取的“劳动合同保证金”、“劳动保护物品及生产工具使用(承包)抵押金”等行为也应予以制止，至于一些用人单位与职工建立劳动关系后，根据本单位经营管理实际需要，按照职工本人自愿原则向职工收取“风险抵押金”及要求职工全员入股等企业生产经营管理行为，不属上述规定调整范围。但是，用人单位不能以解除劳动关系等为由强制职工缴纳风险抵押金及要求职工入股(实行内部经营承包的企业经营管理人员、实行公司制企业的董事会成员除外)。否则，由此引发的劳动争议，按照《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》规定处理。

根据本复函，企业向员工收取风险抵押金时，要充分尊重公司员工的意思自由，由员工自主决定是否缴纳风险抵押金，企业更不得以解除劳动关系为要挟迫使员工缴纳风险抵押金。否则，企业属于违法收取风险抵押金，行为无效。员工缴纳风险抵押金的行为是一种单务行为，难有员工自愿缴纳风险抵押金的情形。因此，人民法院在审理该类案件时认为“该类收取风险抵押金的行为无效”。*舒世良诉北京城建五建设工程有限公司风险抵押金案。一审：(2009)朝民初字第19648号；二审：(2009)二中民终字第18718号。

3 风险抵押金逐渐被安全生产责任保险取代

与风险抵押金不能分散转移风险相比，安全生产责任保险制度(简称安责险)具有自身优势。比较而言，安责险的保障金额高于相应的风险抵押金的数额，安责险更利于提高对企业生产事故的赔偿能力。例如，有人进行如下测算：假设企业人员 100 人，若按每人死亡伤残赔偿限额 20 万元计，企业每年只需缴纳保费 2.8 万元，绝对总赔偿限额可达 2000 万元[9]。可见，安责险在抢险、救灾、事故善后处理等方面具有优越性。

2006年，国家安监总局和保监会联合发布了《关于大力推进安全生产领域责任保险健全安全生产保障体系的意见》(下称《意见》)，要求建立“政府推动、市场运作”的责任保险制度，采掘业、建筑业等高危行业将被首先试点。2009年召开的“全国推进安全生产责任保险座谈会”要求，在推进安责险的试点中要处理好安全生产责任险与风险抵押金的关系。安监总局提出：安全生产风险抵押金是保险的一种初级形式，在推进安责险时，原则上企业可以在购买安责险与缴纳风险抵押金中二选一。已缴纳风险抵押金的企业可以在自愿的情况下，将风险抵押金转换成安责险。未缴纳风险抵押金的企业，如果购买了安责险，可不再缴纳风险抵押金。2012年国家安监总局起草的《中华人民共和国安全生产法(修正案)(征求意见稿)》对生产经营单位的相关保险制度进行了完善，在规定生产经营单位必须依法参加工伤保险的基础上，要求危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当参加安全生产责任保险。从现有法律看，安责险与风险抵押金并存；从执法部门的意见看，充分尊重法律，但鼓励高危企业以安责险代替风险抵押金。

出于对现行立法的尊重，各省市在修订本地安全生产条例或者出台安全责任保险实施办法时，选择了与中央保持高度一致的做法，也规定“安责险”与“风险抵押金”二选一。例如，2012年新修订实施的《上海市安全生产条例》第35条规定，“本市鼓励生产经营单位投保安全生产相关责任保险。同时要求矿山、建筑施工、危险物品生产经营、道路交通运输、金属冶炼、船舶修造、装卸等行业的生产经营单位应当依照国家和本市的有关规定实行安全生产风险抵押金制度。”为了避免二者之间的冲突，该条例同时规定，生产经营单位投保安全生产相关责任保险的，经报送安全生产监管部门审核同意，可以免于存储安全生产风险抵押金。而南京市则从 2011年1月1日起，实施《南京市安全生产责任保险实施办法》，高风险的危化品等企业可以通过投保商业险来替代原来的风险抵押金。为鼓励投保安责险，山东省安监局也规定，参加安责险的生产经营单位可以“减交”或“免交”风险抵押金。

“安责险”与“风险抵押金”之间的关系，虽然从中央到地方看法保持一致。然而，从法律、行政法规、部门规章、地方条例等立法层面上，风险抵押金与安全生产责任保险之间的关系并没有理清。但从实际效果看，风险抵押金增加了企业尤其是中小企业的负担，出于经济成本考虑，企业肯定会越来越多地选择“安责险”。也就是说，国家推出“安责险”后，风险抵押金的历史任务基本上终结了，安全生产法律、法规中关于风险抵押金的相关规定是不是也到了该进行彻底清算的时候了？

[1] 王艳，杨思留，刘超捷.煤矿企业安全生产风险抵押金制度初探[J].中国煤炭，2007，33(1)：50-52.

[2] 焦晓菲.关于煤矿企业安全生产风险抵押金制度的思考[J].华北科技学院学报，2008，5(2)：90-92.

[3] 郑先志.我国企业安全生产风险抵押金制度的完善[J].沈阳大学学报，2009，21(5)：46-49.

[4] 何积顺，刘晓民.风险抵押金制度不是长治久安之策[J].现代职业安全，2006,(10)：67.

[5] 风险抵押金的尴尬[N].中国保险报，2009-06-29(01).

[6] 代海军.如何“押”住风险——煤炭企业推行全员安全风险抵押金制度问题探讨[J].现代职业安全，2012，(11)：44-46.

[7] 杨涛.风险抵押金要兑现.中国矿业报[N]，2013-01-22(B02).

[8] 程屹.向劳动者收取风险抵押金的行为无效[J].人民司法，2010，(16)：79-82.

[9] 吕宇丰.明年，安全生产责任险取代企业“风险抵押金”[N].南京日报，2010-12-10(A02).