法治中国建设评价实践的源流、经验与展望＊

唐双娥

（1.湖南大学 法学院，湖南 长沙410082； 2.湖南经济与社会发展法律研究中心，湖南 长沙 410000）

法治建设是一个长期、渐进的过程。法治建设评价自然也呈现出阶段性①钱弘道教授将我国的法治建设评估分为两个阶段：第一个阶段是立法司法领域的专项评价，包括立法后评估、司法评估以及其他领域对法治的评估；第二个阶段是法治建设评估的全面探索，见钱弘道等：法治评估及其中国引用，《中国社会科学》2012年第4期。屈茂辉教授认为，早期的评价受到美国政府绩效评价的影响，主要是针对我国政府绩效进行评价；到了第二个阶段，随着立法评价、司法评价、司法管理评价逐步纳入到法治评价的视野中，法治环境评价才渐渐成型；第三个阶段是区域法治评价，见屈茂辉、匡凯：社会指标运动中法治评价的演进，《环球法律评论》2013年第3期。。从实证角度看，我国法治建设评价从微观层面开始，过渡到宏观设计阶段后在地方、区域内开展；以1997年“依法治国，建设社会主义法治国家”的提出和2005年开始的“法治余杭”指数的构建为标准，可分为三个阶段：1997年之前的阶段；1997至2005年的阶段；2005年之后的阶段。2011年，社会主义法律体系被宣布初步形成，意味着我国将实现全面法治化，法治建设评价也即迈进全方位评价的阶段。十八届三中全会决定在提出法治中国时，明确要求“建立科学的法治建设评价指标体系和考核标准”。为此，有必要对我国法治建设评价的源流予以考察，总结出可资借鉴的经验。

一 依附于政绩考核、具体事项评价的阶段（1997年之前）

（一）概述

1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”后，传统的“法制”升华为现代意义上的“法治”。1999年《宪法》规定“依法治国，建设社会主义法治国家”后，文本上的法治在我国正式确立。世界法治指数在方法论上关注各国在实践中对法治的坚持，它不是通过考察写在纸上的法律，而是通过考察这些法律在实践中实施被执行的效果，来衡量各国的法治状况。①张保生、郑飞：世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义，《法治与社会发展》2013年第6期我国的法治建设走的是先有“行动”中的法治后才有“文本”上的法治道路，在开启法制建设时便有了“有法可依”的理念，“用法律治理”社会的“行动”中的法治。

正如钱弘道教授指出，我国的法治建设评估从属于法制现代化这一框架，属于中国经济体制和政治体制改革的重要环节，具有转型期的时代特点。②钱弘道等：法治评估及其中国应用，《中国社会科学》2012年第4期1997年以前，经济建设是我国的中心。为纠正经济发展中对其他社会发展目标的忽视，我国的法治建设评价以目标责任制的方式，就某一事项进行专题的评估。不过，这种法治建设评估因在政绩考核评价体制内进行被认为是无意识的。

（二）特征

1.以目标责任制为形式，具有明确的目标导向性

这个时期的法治建设评价是专题性的，即专门围绕某一主题进行评价，以目标责任制的形式出现。目标责任考核的内容涵盖到政府职能的依法履行问题，是法治建设评价的主要对象，具有很强的针对性、明确的目标导向性。如为督促地方政府依法履行环境保护的职责，1988年9月国务院环境保护委员会公布了《关于城市环境综合整治定量考核的决定》，同年底公布《城市环境综合整治定量考核实施办法》及一些有关文件；1992年建设部制定《城市环境综合整治定量考核实施办法》。从1992年开始，城市环境综合整治定量考核正式启动。20世纪80年代以来，为实现人口控制目标，中共中央、国务院于1991年通过的《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》强调：“各级党委和政府应承担完成本地区人口计划的责任，实行和完善人口与计划生育目标管理责任制……”，并于1991年、1993年和2006年逐步建立和完善考核评价机制。20世纪90年代，国企改革浪潮中为防止国有资产流失，确保国有资产安全、完整和不断增值，原国有资产管理局于1995年制定的《国有资产保值增值考核试行办法》③1995年的《国有资产保值增值考核试行办法》失效后，国务院于2003年制定了《企业国有资产监督管理暂行条例》，第35条强调“国有资产监督管理机构……建立和完善国有资产保值增值指标体系，维护国有资产出资人的权益。”推行国有资产保值增值目标责任制，第6条构建了国有资产保值增值指标，第7 条构建了参考指标。

“法律指标是对特定的时期、特定的地域范围内法律现象的反映，它会随着地域的不同和时间的流逝而变化。”④王称心、蒋立山主编：《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第260页。法治建设评价因社会、经济目标的重要性发生变化。随着我国计划生育政策的调整，人口与计划生育法治建设评价将退出历史舞台。国有资产保值增值法治评价是计划经济体制向市场经济体制转变中的特殊产物，其范围必随着市场经济体制的逐步完善而缩小。城市环境综合整治定量考核法治评价以政府在重大生态环境目标实现上的职责为评价标的，是服务型政府的重要内容，对于生态文明建设的实现具有重要意义。

目标责任制形式的法治建设评价一直被保留下来，如根据《省级政府耕地保护责任目标考核办法》开展的耕地保护目标评估考核；根据《节约能源法》和《公共机构节能条例》开展的节能评估考核以及根据《防沙治沙法》开展的防沙治沙任期目标责任考核奖惩。

2.服务于政绩考核

屈茂辉教授认为，早期的法治建设评价受到美国政府绩效评价的影响，主要是针对我国政府绩效进行评价⑤屈茂辉、匡凯：社会指标运动中法治评价的演进，《环球法律评论》2013年第3期；张保生教授也指出，“国内法治评估项目主要服务于政府绩效考核”⑥张保生：世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义，《法律科学》2013年第5期。在我国，政绩考核以领导干部政绩考核①1989年，中央组织部定出了考核领导干部的三个标准：第一，拥护改革开放路线；第二，让人民满意；第三，政绩突出。1996年，中央组织部出台《县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系》，设立了三大类18个指标，即经济发展指标、社会发展指标、精神文明建设和党的建设的指标。1998年，中央组织部下发《党政领导干部考核工作暂行规定》，对考核方式、考核内容、考核程序、考核结果的评定与运用等作了明确、详细的规定。2005年的《公务员法》第33条规定，对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。的形式出现。以目标责任制为主要形式的法治建设评价的结果成为政绩考核的重要内容。如在人口与计划生育方面，1991年中共中央、国务院《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》强调：“要把做好计划生育工作和完成人口计划作为考核各级党委、政府及其领导干部政绩的一项重要指标……”；2000年中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》甚至提出，对党政领导和计划生育部门分别进行责任考核，落实“一票否决”制度；2006年，中共中央、国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》进一步将对党政领导和计划生育部门的“双线考核”，扩大为“对党政领导、责任部门、人口和计划生育部门分别进行考核”的“三线考核”，实行“一票否决制度”。

尽管绩效强调的是领导干部在其任期内履行职责的过程中所取得的工作成绩和实际效果，但工作成绩和实际效果的取得以合法行使权力、依法履行职责为前提。因此，法律指标自然成为政绩考核的重要内容。而且，虽然我国的目标考核源于对政府人员的岗位责任制，但从后期发展形态来看，各级地方政府习惯于从整体层面将所辖各职能部门纳入考核范围，将政府所应承担的“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”等职能，按照工作类型、完成时限、重要程度等标准分解到各条线部门，并一一落实牵头和成员单位，直至组织到部门形成完成目标的链条。②卓萍：政府创新的前沿路向：从目标考核走向绩效评估，《中国行政管理》2013年第1期这表明，我国的政绩考核主要是围绕是否履行法定职责展开。

尽管我国的政绩考核目前的一个难题是没有纳入法制轨道，做到依法考核；国外政府进行绩效评估时都首先进行相关的立法和制度建设③吴江：国外政府绩效考核制度的特点，《小康》2007年第1期，但可预见的是，当在法治中国的框架内进行政绩考核时，政府履行宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等法律规定的主要职能必将成为绩效考核的重点，与市场经济条件下政府职能无关的工作不再纳入考评范畴。这样一来，政绩考核的内容将成为法治建设评估的重要对象，政绩考核的数据将成为法治建设评估的重要数据来源、切实可靠的数据来源。

二 法治建设评价的宏观设计阶段（1997—2005）

（一）概述

1997年十五大报告提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。1999年修改《宪法》时在第5条明文规定“依法治国，建设社会主义法治国家”，传统的“法制”升华为现代意义上的“法治”。为落实“依法治国、建设社会主义法治国家的战略”任务，各地的依法治省（市）工作相继展开，法治建设评价进入全面的宏观设计阶段。

1996年黑龙江提出了《依法治省方案》；1997年江苏省委作出了《关于推进依法治省工作的决定》，对江苏省依法治省工作提出明确的目标，进行全面部署。1999年上海市制定了《上海市进一步推进依法治市工作纲要》，明确提出要“努力建设社会主义法治城市”的目标。2001年，为加快法治化建设的步伐，积极提升依法治市水平，建立社会主义法治化城市，苏州市制定了《苏州市2001—2005年依法治市工作规划》等④1986年，辽宁省本溪市人大常委会率先通过《关于依法治市的决议》，开创了全国依法治市工作的先河。。这些依法治省（市）规划，描绘了地方法治建设的蓝图，其内容涵盖民主政治、立法、行政执法、司法、法律监督与服务等法治建设的基本方面，成为法治建设评价的主要依据。

（二）特征

1.立法后评估成为法治建设评价的新形式

立法后评估制度因其客观公正和科学性正日益受到重视。国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。安徽省法制办自1999年开始，每年选择3至4 部政府规章，与相关实施部门联合进行规章实施效果测评，向省政府提交测评报告。山东省自2000年以来先后对多个地方性法规进行了立法后评估。甘肃省2004年初开展立法“跟踪问效”，对《甘肃省麦积山风景名胜区保护管理条例》等进行了跟踪调研。重庆市也自2004年开展了立法后评估工作，成立了地方性法规评估课题研究组，对《重庆市职业介绍管理条例》与《重庆市产品质量监督管理条例》等进行专项研究。2005年，北京市选定《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》和《北京市城市规划条例》作为评估对象开展评估工作；上海市正式启动对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法后评估工作程序。

尽管我国的地方政府立法评估制度刚刚起步，评估的内容、评估的标准、评估的手段都还处于探索阶段，评估的实践也还不够成熟，但立法后评估工作已经得到了各地的重视。江西省通过的《江西省地方性法规质量评价办法》，则对地方性法规质量评价的内涵、适用范围、评价主体、评价程序、评价标准等作了较为详细的规定，是我国第一部关于地方性法规质量评价的规范性文件，填补了我国规范法规质量评价工作的空白。①阮庆文：关于立法后评估制度的几点思考，http：／／www.chinalaw.gov.cn／article／dfxx／dffzxx／fj／200807／20080700015952.shtml

2.初步探索内容全面的法治建设评价

这个时期的法治建设评价更多是在依法治国理念下进行法治建设评价的理论设计。首先表现在法治建设评价从纠正“以经济建设为中心”的评价走向经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”的评价。法律作为上层建筑，必须与经济基础相适应。党的十二届六中全会首先提出以经济建设为中心，坚定不移地进行政治体制改革，坚定不移地加强精神文明建设的总体布局后，我国社会主义事业被形容为以经济建设、政治建设、文化建设三位一体的总体布局。现代化布局从局部现代化到全面现代化，即从“经济现代化”走向“经济建设、政治建设、文化建设”现代化布局，决定法治建设评价覆盖到经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”的领域，相对于第一阶段专题性的评价而言是全面的评价。

这个时期全面的法治建设评价还表现在根据各地制定的依法治省（市、县）方案以及五年规划进行。如北京市开展的法治建设状况综合评价指标体系中的大部分指标，“尤其是工作效能指标部分基本上是将《北京市依法治市工作规则》的主要内容经过高度概括和量化后形成的”②王称心、蒋立山主编：《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第160页。。

三 全方位、地方实践的阶段（2005年之后）

（一）概述

随着社会主体法律体系的逐步形成，我国政治、经济、社会、文化、生态等各个领域开始有法可依，为全面的法治建设评价奠定了基础。2005年11月，杭州市余杭区在全国区县级政府中率先提出建设法治城区的目标，拉开了我国全方位法治建设评价的序幕，法治建设评价从单项的法治政府评价、综合性的法治政府评价转移到全方位的法治评价。此阶段的法治建设评价中，地方级政府试图通过将法治工程量化为可测量的指标来逐步推进③侯学宾、姚建宗：中国法治指数设计的思想维度，《法律科学》2013年第5期。

余杭出台的“法治指数”是地方法治水平量化考核方法的突破。2007年7月，《“法治余杭”量化评估体系》初稿形成，是年11月正式通过专家论证。余杭法治指数借鉴香港模式，以“党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐”为依据，进行分解，最终形成包括27项主要任务、77项评估内容的指标体系。评估结构可以用“1（1个指数）4（4个层次）9（9项满意度调查）”来概括。“法治余杭”评估体系内容涵盖了余杭经济、政治、文化、社会建设的各个领域，力求做到具体化、目标化、现实化，基本构建了一个横向到边、纵向到底的指标体系，具有较强的科学性、实践性、指导性和鲜明的余杭特色。④朱未易：地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析，《政治与法律》2011年第1期根据该评估体系，浙江杭州余杭区2007年度法治指数是71.6分。除了余杭外，包括江苏、上海、深圳、昆明、湖北等在内的地区也开展了地方特色的法治建设评价实践探索，“法治湖南”“法治广东”“法治浙江”等甚至成为热门词汇。这些地方法治建设评价正逐渐成为我国法治建设及法治建设评价的重要“试验田”。

（二）特征

1.全方位

与专题性的法治建设评价以政府是否依法实现特定目标为对象不同，如火如荼开展的地方法治建设评价采纳的是广义上的法治。钱弘道教授指出了这点：地方评估法制进程中对法治的广义界定，在一些国家和地区不属于法治的内容也纳入其中。①钱弘道等：法治评估及其中国应用，《中国社会科学》2012年第4期这里不区分这点。杭州余杭区的“‘法治余杭’量化评估体系”中将依法行政的评估内容归纳为12 个方面，其分为立法领域、执法领域和监督领域等几个方面的依法行政内容。②朱未易：地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析，《政治与法律》2011年第1期

更突出的是，此阶段的法治建设评价涵盖社会生活的多个方面。如《四川省依法治省纲要》将党的十八大依法治国方略和十八届三中全会法治中国建设部署在四川具体化、实践化，始终围绕改革发展稳定大局，着力于将法治建设贯穿于“五位一体”建设各方面。

2.地方性

在“依法治省（市）”法治化运动中，我国从省级政府、市级政府一直到区（县）级政府都制定了各自的“法治政府建设指标体系”或者“法治建设状况（综合）评价指标体系”。如2008年底《深圳市法治政府建设指标体系》出炉。随后包括四川在内的省（市）纷纷制定了各自的法治建设（评价）指标体系。2010年，湖北省颁布了《法治政府建设指标体系（试行）》。2011年，辽宁省颁布《法治政府建设指标体系》；江苏省颁布《法治政府建设阶段性目标考核评价办法》；四川省出台《四川省市县政府依法行政评估指标》等。

可见，在法治建设评价中，地方政府的热情非常高。钱弘道教授将此称为“法治评估区域化”，即中国的法治评估基本上是在各地开展，某种程度上可以说地方政府推进法制建设的过程中存在一种“县际竞争”的现实状况。③钱弘道等：法治评估及其中国应用，《中国社会科学》2012年第4期

3.主客观评价相结合

法律指标有客观指标与主观指标之分。主观指标是人们对客观法律现象的感受，表现为人们的心理状态、清洁、愿望和满意程度等。传统上，人们所运用的大量法律统计数据一般都是客观指标。对法律状况的了解，除了客观指标外，还应有主观指标。国际上研究主观指标的呼声认为，主观指标对于社会状况、社会运行质好坏及法律生活的评价最有说服力。④王称心、蒋立山主编：《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第32页。

此阶段的法治建设评价中，主观指标开始受到关注。如“余杭法治”评估中，有9项满意度调查，包括党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识、市场秩序规范、兼顾工作、民主政治参与、安全感。而《四川省依法治省纲要》第21条明确指出，要以保障人民群众政治权益、经济权益、文化权益为主要内容，建立覆盖城乡的群众权益保障体系。

三 法治中国建设评价实践的经验

（一）法治建设评价宜采取体制性的路径

目前世界上对法治的研究，主要分为两种路径：一种是价值性的进路，审视法律的内容，看其是否确认某些基本人权和价值⑤戴耀廷：香港的法治指数，《环球法律评论》2007年第6期，如世界银行的法治指数；另一种是“体制路径”，更聚焦于政府是否依法行事的考核方式，如“世界正义工程”的法治指数中“政府的自律和他律的均衡”被放在了法治定义的四项基本原则之首。体制路径“对法治的理解着重于看政府是否依法行事，政府的体制、运作的程序，是否可以确保达到利用法律来管治社会的目的。”香港2005年的法治指数采取的是体制路径的法治评价。

在中国，法治的“体制路径”更符合我国法治社会建设的目标，因为“一个社会的法治情况，很大程度上还是取决于政府的执政情况”；加强对行政权力的控制，是法治建设的关键环节⑥王长斌：中国法治建设刍论，《中外法学》1999年第1期。我国已经开展的法治建设评价采取的都是体制性的路径，评价地方人民政府是否依法行事。如最早开始的城市环境综合整治定量评价，在于通过对地方人民政府在实现每个五年计划确定的环境质量目标上的考核评价，使城市人民政府的职能开始转向宏观管理和城市环境综合整治。因为在“一个中心、两个基本点”的基本路线的指导下，城市人民政府形成了强烈的“经济导向激励”。如果没有这种考核评价，我国城市环境质量保不定会出现“随着国民经济的翻番，环境污染也翻番的严重局面”。耕地保护目标法治评价在于判断政府依法保护耕地职责的履行情况；节能目标的评价在于通过节能减排，加快转变经济发展方式。因此，我国未来相当长时间内的法治建设评价应一如既往地采取体制性的路径，以推动我国的法治建设进程。

（二）法治建设评价以纠正政府唯经济效益的做法为宗旨

十一届三中全会以后，我国彻底否定“以阶级斗争为纲”的错误理论和实践，把党和国家的工作中心转移到经济建设上，“一个中心，两个基本点”成为党的基本路线，也成为我国经济社会的基本路线。但在经济发展的过程中，由于片面追求经济发展速度，忽视发展的质量，大部分地方政府基本公共服务的供给是动力不足的。“冰冻三尺，非一日之寒”。

这种转变并非易事，因为长期以来城市政府受到大量经济发展指标的考核，已经形成了强烈的“经济导向激励”。要使城市政府的职能真正转换过来，我国法治建设目标的设定首先应更多地关注于通过法治建设评价，督促政府转变职能的手段，履行社会管理和提供基本公共服务，而不是追求GDP 的增长。为了纠正以“经济建设”为中心的做法给社会带来的不利局面，包括《环境保护法》、《土地管理法》、《节约能源法》在内的法律，通过规定目标责任制予以纠正。事实上，我国已开展的专题法治建设评价都以政府转变唯经济建设的职能为目的。

（三）以政府推进为主

内源性法治现代化道路是保障法治永续持存的关键，不管是世界正义工程还是的法治指数还是我国香港地区的法治指数都是由非政府组织设计、实施的。我国选择走的是“政府推进型”法治道路，这已是不争的事实。“政府推进型”法治道路，是指一国的法治化运动在国家“上层建筑”的推进下启动和进行，“政府”是法治化运动的主要动力，法治目标主要在政府的目标指导下设计形成。①郭学德：试论中国的“政府推进型”法治道路，《中共中央党校学报》2001年第2期在“政府推进型”法治道路中，法治建设评价也是政府推动型的，如余杭法治指数、昆明法治指数。

政府推进型的法治建设评价的做法符合我国的情况。事实上，起到实际效果的法治建设评价是以中央政府推进的专题评价，如城市环境综合整治定量考核、耕地保护目标责任制。我国法治建设评价之所以以中央政府的推进为主，是因为地方政府在基本公共服务的供给以及对违法行为的监管，首先存在意愿严重不足的情形，地方政府难以转变服务于经济建设中心的职能。因此，在需要转变地方政府职能的领域，都会长期存在政府推进型的法治建设评价。

四 法治中国建设评价之展望

2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。回顾我国法治建设评价的历程，可以对我国法治建设评价作如下展望：

（一）“五位一体”全方位的法治建设评价

我国已开展的专题法治建设评价都以政府转变唯经济建设的职能为目的。2006年，党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的重大任务后总体布局由三位一体扩展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。2012年，党的十八大又进一步扩展为包括生态文明建设在内的五位一体，意味着现代化布局从局部现代化到全面现代化，从不大协调的现代化到全面协调的现代化。与此相适应，2011年当中国特色的社会主义法律体系被宣布已经形成后，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依。与现代化布局同步，我国法治建设评价将从微观到全面，围绕五个领域全面展开，针对具体领域开展专项法治建设。

（二）从服务于政绩评价走向独立的评价

我国专题性的法治建设评价的重要形式——目标责任制被纳入党的政绩考核体制内。但法治建设评价还是不同于政绩考核评估。法治建设评价是服务于法治的，其最终要符合法治的基本目标：控权与维权，使国家的权力得到制约，有效保护公民权利。因此，法治建设评估一方面评估有权力的主体是否依法行使权力，权力是否受到法律的控制；另一方面评估公民的权利是否能够顺利实现，其受到损害后是否能顺利得到国家的救济。法治建设评估的对象既涉及到党政领导干部，也涉及到普通的公民。中国正处在经济社会的转型期，地区之间的发展差异大，经济社会发展很不平衡，从而政绩考核的内容也存在较大的地区差异。我国是单一制的国家，在中国特色社会主义法律体系基本形成的现状下，更应该注重和加强全国层面的法治的“普遍性”，各级政府和部门主导的法治指数设计要避免过分强调自身的“差异性”而背离法制内涵的“普遍性”。①侯学宾、姚建宗：中国法治指数设计的思想维度，《法律科学》2013年第5期这意味着我国的法治建设评价将从服务于政绩考核走向普遍性的评价。

同时，随着依法治党的深入，党的政绩考核机制必将走入法治的轨道，与现行《公务员法》、《公务员处分条例》相衔接。“依法治党”的“法”除了党的规章制度外，自然是法律，首先是国家的宪法。因此，政绩考核首先是法治建设评价考核，政绩考核的工作业绩是法治建设评估的重要内容，政绩考核的数据成为法治建设评价重要、可靠的数据来源。

（三）从以内部法律责任为保障的评价走向以政治责任为保障的评价

法治政府是责任政府。广义上，政府责任意味着政府及其工作人员应当履行促进社会正义与美好的法定职能与社会义务。②马怀德：法制现代化与法治政府，知识产权出版社2010年版，第62页建设责任政府的核心是建立一套完善的政府责任追究机制。③韩兆柱：责任政府与政府问责制，《中国行政管理》2007年第2期政府责任追究机制可以是内部的，也可以是外部的。法治建设评价的最初形式——目标考核，作为政府组织的内部控制机制，政府不仅在目标设定、调整等方面独立于公众和社会组织，法治建设评价的结果效力也是内部的，即实行内部的责任追究机制，与升迁挂钩。《省级政府耕地保护责任目标考核办法》第8 条规定，耕地保护责任目标考核结果确定为不合格的地区，由监察部、国土资源部对其审批用地情况进行全面检查，按程序依纪依法处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。《单位GDP能耗考核体系实施方案》规定，各省级政府节能目标责任评价考核结果经审定后，要交由干部主管部门依照《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等规定，作为考核省级政府领导班子的重要依据，并实行一票否决制。

在现代民主制度下，政府所要承担的责任首先是政治责任。所谓政治责任，是指政府行使行政权时因违反其政治义务而向选民（或人民）承担的否定性后果。目前，《节约能源法》除了在第6条规定内部责任外，还在第5条规定了政治责任：国务院和县级以上地方各级人民政府每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告节能工作。因此，我国今后的法治建设评价应更多采纳政治责任的保障机制，以符合民主的要求。