法治建设指标体系的建构路径*

冯家亮

(1.湖南大学 法学院,湖南 长沙 410082; 2.湖南经济与社会发展法律研究中心,湖南 长沙 410000)

法治建设指标体系的建构路径*

冯家亮1，2

(1.湖南大学 法学院,湖南 长沙 410082; 2.湖南经济与社会发展法律研究中心,湖南 长沙 410000)

法治建设指标与法治指标在内涵和外延上有明显的差异，从法治建设指标的合法性、系统性和权威性需求出发，建构法治建设指标体系必须包括制定法治建设实施纲要、法治建设指标体系和法治建设指标的考核标准与程序等三项内容。法治建设指标是对法治建设本身进行的一种绩效考核和工作考核指标，其建构主体必须是官方机构，其推进策略应该是总体规划与分项推进相结合，其实施目标是为工作的落实和评估后的改进提供明确的指引。

法治建设指标;法治中国;实施纲要

“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”是十八届三中全会确定的推进法治中国建设的内容之一。从现有关于法治建设指标内容的研究成果看，有的或者将过去学界研究的法治指标与三中全会决定中表述的法治建设指标这两个概念混同使用*徐汉明，林必恒，张孜仪：“论法治建设指标体系和考核标准的科学构建”，载《法制与社会发展》2014年第1期：21-27.而此前的余杭法治指数的实践，也是混淆了法治指数和法治建设指数的区别，导致评价结果取名为法治指数，实际考核的目的却是为落实区委文件的成效的法治建设指数，但其指标构成看又类似于法治水平评价。钱弘道：“余杭法治指数的实验”，载《中国司法》2008年第10期：60-65.，或者孤立地看待法治建设指标体系[1]，没有结合全会的整体背景，其研究结论的针对性和实用性并不强。特别是有些学者在公报提出建立指标体系后不久，就推出了自己设计的法治建设指标体系[2]。这就提出了建立科学的法治建设指标体系这项工作如何破题、如何解题的问题。笔者认为，不遵循先破题后解题的思路，在没有正确区分法治指标与法治建设指标的差异，没有准确理解全会提出法治建设指标的真实意图的前提下，追求先解题，草率推出指标体系，无疑显得过于急切、不够审慎，也决定了其成果欠缺科学性和公信力。正确的思路应该是，探讨建立科学的法治建设指标体系的实施路径，需要先破题，通过探索法治中国建设大背景下为什么需要科学的法治建设指标体系，及法治指标体系与法治建设指标体系的差异这两个背景，遵循为什么、是什么和怎么样的通常分析思路，从源头上回答建立法治建设指标体系的具体语境、面对的问题以及现实针对性，以此为基础，探索法治建设指标体系应该包括哪些内容以及怎样将法治建设指标体系工作付诸实施的问题。

一 建构法治建设指标体系的准确定位

首先，作为一个绩效考核措施，法治建设评估是法治中国建设系统工程的重要环节。

法治建设指标体系，其核心是“建设”。从其提出的理论与实践背景看，第一，十八届三中全会在强调国家治理体系和治理能力现代化及突出制度建设的实际背景下，做出了法治中国建设的价值选择，建立指标体系是其中的系统工程之一。从法治建设评估在推进法治中国建设系统工程中的地位看，中央政府秉持建构理性的逻辑，为落实法治中国建设，其实施过程必须包括一整套规划、规划的执行及作为地方政府执行结果进行监督性措施。而作为考核方式，法治建设指标的建立和以此为基础进行的考核，属于对法治建设工作的监督性环节；第二，法治建设指标体系相对于近几年理论与实务界所从事的法治指标体系的研究或法治指数工程，两者在内涵和外延上有明显的差异，前者着重于法治建设过程，其评价的标准是阶段性的工作目标，后者偏重于法治的水平、结果与状态，其评价标准是理想化的法治蓝图。以上两点明示了一个原则，建立法治建设指标体系，作为实施法治中国建设的系统工程中一个环节，其考核的重心在于制度建设的基本举措和实际成效。

而作为对法治建设工作进行考核的法治建设指标，从其本身的属性和作用看，属于绩效考核的范畴。应该说，世界范围内法治指数的实践从其产生时起，就与绩效考核相关联*从最初的世界银行和世界正义工程的法治指数工程看，它所进行的法治指数评估，其对治理状况进行的评估结果及其排序所形成的比较性意义，对各国各地区客观上构成了某种舆论或心理的无形压力，迫使有关各方进行有针对性的改进举措。就其主体地位看，它不具备对某一国家或地区的法治状况或法治实践进行绩效考核的主体资格，因此，它们仅带有绩效考核的性质或绩效考核的功能。。我们所提出的法治建设指标体系，与世界正义工程所推出的法治指数，及我国一些地方如香港、余杭所进行的指数评估*有些法治指标的实践仅具有绩效考核的性质或功能，而有些则直接属于绩效考核措施。判断是否是绩效考核措施，主要看其实施主体、评估的对象和评估的内容。如果实施主体属于官方，评估的对象属于该官方的下级机构，评估的内容针对下级机构落实上级机构的某一项工作的进展或效果，则这个评估就属于绩效考核措施。相比较，其绩效考核的意味更为明确。为推进法治中国建设而进行的法治建设指标编制工作，是由政府部门主导推动的一项专门性工作，其考核的内容直接针对的是建设举措，是强调对下级机构的法治建设工作本身进行的评价，而不是直接对某一地区的法治水平进行评估。因此，从考核内容看，法治建设指标强调制度建设的根本性，其指标既是标准，也是具体任务和实现目的的手段。

其次，作为一项具体指标要求，法治建设指标体系是中央与地方法治关系的一种治理方式。

法治建设指标体系，其落脚点在于建立具体的“评价指标”。起源于20世纪50年代的社会指标运动，因为社会指标既可以反映社会某一领域的存在状况，实施者又试图通过一些关键性的指标，控制和引导这一领域发展要素的良性运行，从其开始时起，就被赋予测量、控制、引导功能*彭宗超，李贺楼：“社会指标运动源起、评价及启示”，载《南京社会科学》2013年第6期：63-70.。世界法治指数作为其中的一种，也以其某些所谓普适性的指标，既测量某一国家或地区的法治水平，又力图通过这些指标，实际引导相关国家或地区在法治发展水平方面加以改进。*而我国香港地区某些学者研究和推出的香港法治指数，也被明确标榜着为改善香港的法治提供适用的讯息。而我国浙江省的余杭法治指数，其实施也是为了逐步推进地方法治建设，提高地方法治水平。戴耀廷：“香港的法治指数”，载《环球法律评论》，2007年第6期：44-53.就全国层面的法治建设指标体系来说，它是由中央政府统一编制，对中央政府各部门或地方政府的法治建设工作进行的考核，目的是通过指标体系的设置和以此为依据的考核，促使下级政府对照指标查找差距，明确改进方向。

从我国中央与地方的关系看，我国属于单一制国家，宪法和法律规定了既强调中央的统一领导，又强调发挥地方积极性的原则。长期以来，如何通过具体制度实现这项原则，保障政令畅通，全国一盘棋开展工作，解决政策出不了中南海的难题，一直是理论和实践上受困扰的问题。通常有指令性和指导性两种方式，虽然各有优点，但也有不足之处。如指令性不利于发挥地方积极性，而指导性则以其柔性特征，导致效率不高。法治指标的设计与考核标准的设定，以其测量、控制和引导功能，利于实现上级机关对下级机关进行工作内容方面的明确且具有可操作性的工作指引，并赋予一定的强制执行力，是上级机构抓督促抓落实的好形式，为规范中央与地方的关系，实现中央与地方关系的法治化，提供了一条可操作的治理途径。它有利于规制地方政府的法治建设具体举措，既限制其工作的随意性，又保障其正确的方向和价值取向。

虽然我国在理论上一直存在着地方是否可以先行法治化的争论，但一些地方通过制度创新，事实上形成了地方法治竞争的局面，其发展水平在各地之间存在较大差异。通过法治建设指标的指引，学习借鉴这些先进经验，缩小差距，实现在制度建设上的步调协调，是建立科学的法治建设指标的必然功能。

最后，作为一种评价法治建设的考核标准，法治建设指标有利于统一因实际存在的众多的法治指标而导致的认识上和实践上的分歧。

法治建设指标体系，根本上在于对“法治”的强调。这里所说的法治，既可以指工作范围，表明所建立的评价指标，属于对法治方面的工作进行的考核；也可以指价值取向，表明以法治思维与法治方式处理各种矛盾和问题，法治贯穿改革发展稳定各项工作的全过程和各领域。因此，法治建设指标体系，不仅是针对法治或政法工作，而是对涉及政治建设、经济建设、文化建设、生态文明建设等各领域的制度建设及其实际工作中运用法治思维和法治方式处理矛盾和问题的考核。

法治指标的研究与实践在我国由来已久，不管是对其在理论上的质疑，还是倡导进行指标体系的研究和实践，都产生了一些亟待解决的问题：如指数种类多，具体指标的内容不统一，标准不一致，评价主体的非中立性而产生的权威性的质疑等。从中央层面建立科学的法治建设指标体系，将自身适用的对象限定于法治中国建设，通过对制度自信、理论自信的宣示，表明了所建立的指标属于法治中国的评价指标，这就解决了存在于法治评价标准上的普适性与中国特色之争的难题；通过评价对象上的对法治水平还是法治建设工作进行评价的区分，以及在评价内容方面对法治建设举措的强调，解决了评价标准上的全国统一的难题；而由上级机构对下级机构进行绩效考核，也走出了自我评价的误区，提升了考核的公信力。

二 法治建设指标体系的基本内容

(一)制定《法治中国建设实施规划(纲要)》

制定一个符合中国实际的法治建设实施规划(纲要)，符合建构理性的思维逻辑和推动专项工作的通行做法。通过制定规划或纲要部署工作，是政府部门的通行做法。如《社会主义市场经济若干重要问题的决定》、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号)、《法治湖南建设实施纲要》等。推进法治中国建设是为实现国家治理体系和治理能力现代化，推动中国特色社会主义制度体系建设，所进行的一项价值选择和制度选择。这是一项系统工程，从十八届三中全会所做的表述看，它包括依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的总体布局。但这无疑只是一项概括性、宏观性要求，还需要通过具体的顶层设计、时间表和路线图来落实，即需要制定一个实施法治中国建设工程的规划或纲要。

制定一个符合中国实际的法治建设实施规划(纲要)，是落实指标体系工作的客观需要。根据全国普法办为推动法治城市、法治县(市区)创建活动，制定过《全国法治县(市区)创建活动考核指导标准》，而其制定的依据，即是自己早前制定的《关于开展法治城市、法治县市区创建活动的意见》。同样的，依据什么建立考核指标体系，即对指标本身的合法性设问，是摆在我们面前的首要问题。从现有的几种做法看，有的根据法治的一般构成特征，有的根据地方制定的实施纲要，有的根据法治的精神，这就产生了所谓主观性、普世性、随意性等争议[3]。而通过制定一个实施法治中国建设的规划或纲要，对有关法治中国的基本目标、价值取向、制度构成、组织实施、主要途径、建成时间等进行具体的规定，这就为制定法治建设指标提供了直接依据，也提供了合法性来源。这样，即使存在对法治建设指标的争议，也可以将这样的争议引导到对纲要本身合法性的争论上。

(二)编制《法治建设指标体系》

法治建设指标体系是对法治建设规划(纲要)的具体化，它以实现规划的目标为目的，其内容来自于规划，又不能完全等同于规划。因为规划的实行需要持续多年的制度建设，而考核则相对于阶段性问题，因此，法治建设指标比法治建设纲要的内容更详细，更具时间感和操作性。一套切实可行的法治建设指标，还需要注意以下三点：

一是指标可识别。首先，精神文明重在建设，法治文明也重在建设。由于法治建设指标的工作重心定位于制度建设，所选定的指标既要求全面反映法治建设方面的变化，在法治理念、法律制度和法治行为方面均符合法治文明的基本要求，又要求在法治文明建设的初期，将指标体系主要突出到制度建设方面，强调对制度建设方面的基本举措的考核。其次，法治建设指标的选定，必须能够与纲要所设定的目标或要求相关联，与纲要的规定具有对应性。这就要求我们选定的指标，是实现纲要目的所必要且可行的制度或行为特征。

二是指标易操作。法治建设指标体系不同于法治建设纲要的一个显著区别，就在于其是实现纲要总体目标的具体手段和步骤，因此其具有鲜明的阶段性特征和地域性差异。因此，要确保指标易操作，就需要按照年度工作的要求，或者制度建设的阶段性特征，准确选定循序渐进的指标，体现指标的连续性。而分年度，分先后进行制度选定，是将纲要细化落实到阶段性目标的前提条件。

三是指标能比较。法治建设指标的选定，其目的是通过考核，进行工作成绩的量化评分，对不同地域不同单位的法治建设工作成绩进行区分；同时通过考核，对照指标的要求，查找出所存在的问题和差距，按照指标的要求逐条加以改进。因此，这就要求指标既能保障不同单位之间的比较，也能保障同一单位前后时间段的工作差距及通过指标所标识出的某一单位在法治建设方面工作的不足之处。

(三)设计《考核标准》(程序与方法)

通过一定的程序和方法保障考核标准的科学性，也确保评估结果的客观性，是保障考核对象得到公正公平客观评价的基本途径。这实际是关于法治建设指标的落实和保障的问题。为此，要通过程序设定，实现法治建设指标的两个目标：

一是要客观化。需要着眼于法治建设指数的特点，将评价角度分为偏重于制度建设方面的基本举措、客观效果、主观评价三个方面。基本举措主要是从《纲要》的基本要求出发，考察各地落实纲要时的基本做法。客观效果主要是对基本举措的实施效果进行考核，主要在于考察基本举措本身的实际效果。主观评价主要是通过落实基本举措中的当事人、人民群众，对基本举措、客观效果上的主观感觉来评分，以此确保准确评估出落实基本举措的真实价值取向，保证指数的公信力。同时，这种评分不同于通行的做法，即将主观评价与客观评价同等对待，并列打分，然后取其平均值的做法。而是将主观评价纳入到客观考核之中，使主观评价与客观评价真正融为一体。

二是重实效。要通过考核标准的设定，突出考核各地工作方面的形式主义问题。对落实纲要，既需要基本举措，同时，又为了防止各地落实工作上的形式主义、本本主义，以文件落实工作，制度建设非常完美，而不重视制度本身的落实，或者讲究形式主义，不按实质要求来落实基本举措，忽视当事人和人民群众的主观感受等。如考查落实党委民主集中制方面，对于怎样判断是否坚持了民主集中制，还是表面上的民主集中制，实质上的一言堂，加入党委组成人员和人民群众的评价就至关重要。

三 建构指标体系工作的实施路径

落实法治建设指标工作，既要坚持全国层面的法治建设规划先行，又要借鉴一些社会组织或地方在法治指标和法治指数方面的一般经验与地方经验，同时，又要通过以下路径，解决法治建设指标的权威性、评估的公信力、实施的有序性和操作见实效的问题。

(一)实施主体明确

从现有的法治指数实践的主体看，其实施主体主要有四类。一类属于国际组织或第三方机构。如世界正义工程的法治指数；二是官方推动，学者实施*后来，他们改由成立中国法治研究院的方式，但因为其与地方政府在研究经费来源和地域方面的关联性，仍没从根本上改变其主体属性。钱弘道，戈含峰，王朝霞，刘大伟：“法治评估及其中国应用”，载《中国社会科学》2012年第4期：140-160.。如余杭法治指数的实施；三是单纯的官方机构。包括两种实施方式，一种是上级机构提出指导意见，下级机构制定具体的指标，如国务院发布的法治政府建设指标体系的指导意见，各省级政府所制定的法治政府建设指标。另一种是上级机构提出实施纲要，并由同一组织制定指标体系，负责统一对下级机构进行考核。第一类主体以其主体是否适格、数据来源是否真实全面、法治标准是否具有普世性和合法性等遭到很多的质疑和非议[4]；第二种带有半官方色彩，虽然它所评价的对象属于下级机关，但是所得出的指数属于组织实施的余杭地区，自我评价和主观色彩较浓[5]；第三类中，第一种法治政府建设指标的制定，虽然中央层面有一个宏观的指导意见对各省级政府提出了明确要求，但各省制定的指标体系或标准还是有很大差异。*2009年，国务院办公厅发布《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》，为抓贯彻落实，各省级政府均作了相应的规定，如2010年湖北省颁布实施湖北省法治政府建设指标体系(试行)，2011年8月北京市政府下发《关于加强法治政府建设的实施意见》，2011年12月江苏省颁布实施《江苏省法治政府建设阶段性目标考核评价办法》等。

因此，在实施主体上，实行由同一层次官方机构制定统一的实施规划和指标体系的方式，确保评价结果的权威性。最为合适的实施主体应该是，全国的法治建设指标体系，由党的中央委员会制定法治中国实施规划，再由中央层面的法治中国建设领导小组或类似机构负责制定全国层面的指标体系和考核标准，对各中央机构和省级政府等进行考核。依此类推，各省级和地市级政府也可以根据上级部门制定的纲要或规划以及分配的指标要求，再制定相应的规划或纲要，并将指标体系分解到下级机构和部门。

(二)工作思路清晰

工作思路的清晰需要处理好科学性、专业性与民主性的关系，确保规划的科学性和评价指标的公信力。一是区分政治问题与技术问题。对于政治性问题，如标准的普世性与中国特色的争论、标准的合法性问题、社会主义法治的价值取向问题、对法治中国及治理体系治理能力现代化的认识等，需要发动学术界、社会组织及广大公民等的广泛讨论、寻求共识。对于技术性问题，如统计技术、社会调查方法等的应用，要发挥专业特长，为指标体系的落实提供技术保障。

二是明确考核重心，从突出考核制度建设到制度建设与行为考核并重过渡。法治文明包括法治理念文明、法律制度文明和法治行为文明，法治建设的考核应该按照先制定体现法治理念的制度，再按照法治文明的要求，对各社会主体特别是公职人员的履职行为进行考核的思路进行。

三是学习借鉴已有的实践经验。如在法治政府建设和依法行政方面，2004年，国务院已经制定《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号)，2009年，国务院办公厅发布《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》，在依法行政和法治政府建设方面，从国务院到省级、市级都已经积累了很多经验。*省级政府普遍制定了法治政府建设指标体系，而市级政府如深圳市、沈阳市、惠州市、镇江市等也都制定了《法治政府建设考核评价办法》等。我国江苏、广东、湖南等省的法治指标工程，国务院所进行的法治政府建设考核指标体系工程，甚至包括余杭法治指数，世界正义工程的法治指数工程等，其正确的经验就该吸收，弊端和争议也应该避免或积极解决。在制定法治中国建设实施规划和制定法治建设指标体系过程中，需要根据法治中国建设的整体布局，以及过去法治政府建设指标体系实施情况和依法行政的经验，进行吸收修正。

(三)实施步骤有序

实施步骤的有序需要做到总体规划与分类推进相结合。一是总体规划，自上而下，做好顶层设计。中央层面的纲要和指标体系形成后，在纲要和指标体系指导下，各省级政府也可以对地市级政府进行考核，制定具体的指标体系和考核标准，地市级政府也可以按照同样的思路，制定县级政府考核指标体系，这样一级一级抓落实。二是分类制定指标，整体推进。法治国家、法治政府、法治社会，依法治国、依法执政、依法行政等方面，法治政府和依法行政领域已经进行了有关纲要的制定和指标考核的试验，而对于法治国家、法治社会、依法执政、依法治国等领域，需要整合学术界的有关研究成果和党规党法的有关规定制定相应的指标体系。三是阶段性考核指标和总体考核指标相结合。处理好阶段性与连续性的关系，将年度指标，阶段考核与总体结果考核相结合。

(四)工作保障务实

在工作保障上，处理好结果评估与质量提高的关系，确保考核与评价工作见实效。一是提升指标考核在政绩考核中的权重，将法治建设的考核作为政绩考核的核心指标。二是重视指标的再制定再调整，注重已有指标的借鉴，根据工作推进实际和实践经验进行总结完善，及时修改。三是抓好后评估、整改和再评估再整改。考核的目的在于总结经验，查找差距，改进工作。因此，要重视考核评价指标对提升工作的意义，确保考核工作的目的落到实处*感谢课题组屈茂辉教授、唐双娥、易卫中、胡荣才、李锦、肖霄、戴巍等在课题讨论中给本文的启发及本文修改过程中提出的宝贵意见。。

[1] 张保生，郑飞.世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义[J].法制与社会发展,2013,(6):60-65.

[2] 徐汉明，林必恒，张孜仪.论法治建设指标体系和考核标准的科学构建[J].法制与社会发展,2014,(1):3-13.

[3] 占红沣，李蕾.初论构建中国的民主、法治指数[J].法律科学,2012,(2):47-54.

[4] 侯学宾，姚建宗.中国法治指数设计的思想维度[J].法律科学,2013,(5):3-11.

[5] 舒泰峰，赵春丽.余杭首尝法治指数[J].浙江人大,2008,(6):22-24.

ThePathofConstructionfortheIndicatorSystemofLegalSystemBuilding

FENG Jia-liang

(1.Law School, Hunan University，Changsha 410082，China;2.Law Research Center for Hunan Economy & Social Development,Changsha )

There is significant difference in connotation and extention between indicator system of legal system construction and indicator of rule of law. Because of legality, systematic and authority of indicator system of legal system construction, the work includes a Implementation outline of legal construction, a set of indicator system of legal system building and a set of assessment standard and program. As a performance appraisal, its enforcement subjective should be official institutions, promoting strategy should be overall planning and subitem promoting at the same time, enforcement objective should be a guide for improvement.

indicator system of legal system building;China under the rule of law;implementation outline

2014-06-11

湖南省委法治湖南建设领导小组办公室委托项目“法治湖南建设考核指标体系构建与应用”；湖南大学青年教师成长计划

冯家亮(1973—)，男,湖北洪湖人,湖南大学法学院副研究员,湖南经济与社会发展法律研究中心副研究员，法学博士.研究方向:宪法学基本理论与人大制度.

D920.0

A

1008—1763(2014)04—0138—06