建设资源节约型、环境友好型社会法律对策研究

谭 平

（鹤壁职业技术学院 思想政治教育教研部，河南 鹤壁 458030）

一、“两型社会”是符合我国国情的重大决策

1.“两型社会”提出的背景

从世界范围来看，无论是早期工业化国家，还是二战后兴起的发展中国家，工业资源丰富的国家无一例外都经历了资源耗竭、生态环境破坏与区域发展衰退的过程。早在20世纪初，西方发达国家开始关注矿业开发中的资源耗竭与环境污染问题，到20世纪八九十年代，随着发展中国家经济的快速发展，资源耗竭、生态破坏、资源型区域经济转型成为一个全球关注的话题。近年来，我国的经济快速增长，但逐渐形成了成本投入大、资源消耗高、环境破坏多、社会效益差的发展方式，单位生产总值综合能耗远高于世界平均水平。经济的快速发展，也给环境资源带来了巨大的压力，生态环境遭到严重的破坏，主要表现在两个方面：一是资源短缺，但消耗量惊人，效率低。早在2003年12月，一份《矿产资源与中国经济发展》报告中就指出隐藏在经济快速发展背后的残酷现实：中国油气资源现有储量将不足10年消费，最终可采储量勉强维持30年消费，除此之外，中国人均水资源占有量仅为世界人均水资源占有量的四分之一，全国600多个城市中有400多个供水不足，其中110多个城市严重缺水，在中国水资源短缺问题将长期存在。到2020年，石油进口量将超过5亿吨，天然气将超过1 000亿立方米，主要能源的对外依存度将分别达70%和50%。我国能源的利用效率仅为33%，工业用水重复利用率仅为55%，矿产资源总回收率仅为30%，分别比国外先进水平低10%、25%、20%。二是污染严重，已经严重影响生存问题。我国2004年的废水排放总量为439.5亿吨，超过环境容量的82%；我国七大江河水系，劣五类水质占40.9%，75%的湖泊出现不同程度的富营养化；我国90%的地下水遭受不同程度污染，60%污染严重，环保部部长近日在2013年全国环境保护工作会议上表示，一半城市市区地下水污染严重，57%的地下水监测点位水质较差甚至极差。据2007年《全球环境展望4》中显示，全世界80%的疾病是由饮用被污染的水造成的，有一半的儿童死亡是由饮用被污染的水造成的；我国废气中二氧化硫排放量为1 927万吨，烟尘排放量为1 013万吨，工业粉尘排放量为941万吨，公民身体健康受到严重损害。2012年环境保护部公布的上半年环境保护重点城市环境空气质量状况显示，113个城市中33个城市空气质量超标，占29.2%，尤其是2013年初开始的中东部地区雾霾天气，严重影响了人们日常出行和生活质量，因雾霾天气造成的重度空气污染引发了国内外的广泛关注，在74个监测城市中，有33个城市的空气质量达到了严重污染，北京的PM2.5值甚至一度逼近1 000，期间各地医院的呼吸科和儿科病患也明显增多，以北京儿童医院为例，雾霾天气期间日均门诊量接近一万人次。

2.“两型社会”提出的历史过程

当前，中国正处在一个环境与发展并重的战略转型时期，中央政府已着手考虑如何使环境保护和社会经济统筹和谐发展。这一战略转型具有两大鲜明的特征：一是在思路上，重视环境保护和生态平衡，环境问题已处于国家议事的中心地位，生态环境的保护和建设开始进入国家发展的主流；二是在政策上，国家在经济和社会政策的制定中，开始务实考虑环境诉求。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，把树立和落实科学发展观作为提高党的执政能力的重要内容，强调了“统筹人与自然和谐发展”“大力发展循环经济，建设节约型社会”。同年的《政府工作报告》在环境保护重点工作中提出要大力发展循环经济。对于中国经济发展过程中，尤其是在生产活动中存在的巨大浪费现象，党中央、国务院一直高度重视。早在1995年召开的党的十四届三中全会上，就提出了实现“经济增长方式”和“经济体制”两个根本性转变的战略要求。2005年3月，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上强调：“努力建设资源节约型、环境友好型社会。”（简称“两型社会”）此后，国务院颁发了《国务院做好建设节约型社会重点工作通知》，对建设节约型社会工作进行了部署。2005年10月，中共第十六届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建设》，明确指出“建设资源节约型、环境友好型社会”，把资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2006年3月，十届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，首次以国家最高规划的形式，将建设资源节约型、环境友好型社会确定为我国国民经济和社会发展规划的重要内容和战略目标。党的十七大强调：“坚持资源节约和保护环境的基本国策”“把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭”。党的十八大提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”建设资源节约型、环境友好型社会是生态文明建设的主要任务。2007年12月14日，国家发改委正式批准长株潭城市群为资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，这一战略举措不仅对加快中部地区经济崛起、促进社会经济的可持续发展具有重要的战略意义，同时也为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐起到示范和带动作用。

3.“两型社会”的内涵

人类的繁衍和生存发展必须依赖自然资源与环境，脱离自然资源与环境就谈不上生存，更谈不上发展。只有奉行节约原则，地球资源才能持久利用；只有奉行循环原则，生产力才能持续发展；只有奉行和谐原则，人类的生存质量才能不断提高。“两型社会”是资源节约型、环境友好型社会的简称。资源节约型社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，建设节约型社会的核心是节约资源，即在生产、流通、消费等各领域各环节，通过采取技术和管理等综合措施，厉行节约，不断提高资源利用率，尽可能地减少资源消耗和环境代价以满足人们日益增长的物质文化需求的发展模式。环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。主要包括：有利于环境的生产和消费方式；无污染或低污染的技术、工艺和产品；对环境和人体健康无不利影响的各种开发建设活动；符合生态条件的生产力布局；少污染与低损耗的产业结构；持续发展的绿色产业；人人关爱环境的社会风尚和文化氛围。

建设“两型社会”的核心内容就是节约资源，切实保护和合理利用各种资源，提高资源利用率；遵循自然规律，人与自然和谐相处；以最少的资源消耗和环境代价获得最大的经济效益、社会效益和生态效益，实现可持续发展，提高人民生活水平。“两型社会”作为一种人与自然和谐共生的社会形态，目的是通过人与自然的和谐来促进人与人、人与社会的和谐，实现人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。它要求在全社会形成有利于环境的生产方式、生活方式和消费方式，建立人与自然的良性互动关系，构建经济与环境协调发展的社会体系。

二、“两型社会”法制建设的重要性

1.法制建设在“两型社会”建设中的重要性

建设资源节约型、环境友好型社会除了做好转变观念，培育绿色文化方面的工作外，更重要的是加快建立和完善有关法律法规，这是建设资源节约型、环境友好型社会的重要保障。要积极推进资源节约与环境保护的法律法规建设，加快制定和完善土地资源、水资源及各种主要矿产资源保护法。制定针对资源浪费和环境破坏的法律法规，为惩罚严重浪费资源者和破坏环境者提供法律依据。完善产权法律制度，规范和理顺产权关系，引导各种主体的行为。

在建设“两型社会”的过程中，法律保障是一个极为重要的环节。其重要性原因有二：其一，法律作为服务“两型社会”的主要手段，在制定以及调整方法上有其自身独特之处。传统法律所要解决的是人和人之间的矛盾，而关于“两型社会”建设的法律着力解决的是人和自然之间的矛盾。它与传统法律最重要的区别就是多了资源和环境这个媒介。资源和环境自身有一定的开发和容量极限，比如煤储藏量、石油开发量、碳排放容量、水环境自净能力等。然而，在有限的资源面前人的欲望却是无限的，人类的欲望一旦超越资源开发和环境容量极限，一系列的环境和资源问题便随之而来，矿产资源枯竭、气候变暖、生物资源衰退、生存环境恶劣等都是这一矛盾下的产物。因此，必须采取有效手段将人类的欲望合理地限定在资源和环境的极限范围内，这样才能实现人与自然的和谐。这也是“两型社会”建设中所应着力化解的核心问题。其二，在资源开发和环境容量极限面前，人类不能再专注强调自身权利了。“皮之不存，毛将焉附”的道理告诉我们，一旦资源用尽、环境破坏，超越资源极限的权利犹若空头支票，没有任何意义。现在需要做的就是尽快修复人和自然的关系，将人类的欲求设置在资源和环境的极限范围内，而有效的手段就是设置法律禁限，履行亏欠自然的义务。这也是适应人天和谐、顺应天道的必然要求。

2.借鉴国外法制建设的经验和启示

发达国家节约资源和保护环境的法律已经相对完善。芬兰是世界上最早制定环保法规的国家，早在1886年就制定了第一部森林法。以德国为代表的西欧各国从20世纪60年代开始对废弃物回收利用立法。1994年9月，德国颁布了世界上第一部系统的促进循环经济发展的法律，即《循环经济和废弃物处理法》。在《循环经济和废弃物处理法》的框架下，德国还根据各个行业的不同情况，分别制定了法规，如《废旧汽车处理条例》《废电池处理条例》《有机物处理条例》《废木材处理条例》《电子废物和电力设，备处理条例》以及《废物管理技术指南》《城市固体废物管理技术指南》等。目前，德国的垃圾利用率高达50%，创造的价值高达410亿欧元，其中一些行业如包装生产和玻璃生产行业的资源再利用率高达80%。

以美国为例：在环境保护立法上，美国在1969年制定了第一部联邦环境成文法《国家环境政策法》，并制定了具有国际影响的环境影响评价制度。除此之外还出台了《森林保护法》《保护公共森林保留地和国家公园法》《国家环境政策法》《清洁空气法》《清洁水法》《资源保护与再生法》《污染预防法》《综合废弃物管理法令》等法律法规；在资源节约立法上，美国先后出台了《能源政策和节能法案》《国家节能政策法案》《公用电力公司管理政策法案》《国家家用电器节能法案》《国家能源政策法2005》。自20世纪80年代中期以来，美国已有半数以上的州先后制定了促进资源再生利用的法规；在环境执法上，美国采取命令控制、排污控制、技术强制、市场控制等多种手段保障环境保护目标的实现，并采取切实的措施保障公众环境参与权的实现。

随着人类珍爱自然、保护环境意识的提高，“资源有价”“环境友好”成为人们普遍认可的资源开发模式。以矿业开采为例，国外普遍在有关矿业开发的政策、法律法规中明确规定了开发者对矿业权要有偿取得，并征收权利金，这样的做法实现了对稀缺的、不可再生的矿产资源耗损的补偿。除此以外，针对矿山生态环境保护的政策措施与法律法规是矿业政策和立法的重要组成部分，如规定开发者有矿地复垦的义务。美国、巴西、澳大利亚、瑞士、加拿大等国家和地区都进行了这方面有益的尝试。美国制定了一系列与资源生态环境有关的法律法规，如《联邦土地政策与管理法》《露天采矿控制与复垦法》《资源保护与复原法》《矿产租让法》与《综合环境效应、赔偿与责任法》等。这些法律法规均对资源开采中所涉及的资源、生态和环境规定了明确的补偿要求。

要加强建设“两型社会”的法律研究，应以现行立法为基础，借鉴国外的先进经验，努力实现国外先进的立法经验与本土资源的结合，建立起适应“两型社会”建设的法律体系，并适时进行法律供给的创新，建立并完善适合我国国情的“两型社会”的法律制度。

3.“两型社会”法制建设对中原经济区建设的重要性

河南是全国的能源、原材料重要基地，既是生产大省，也是消耗大省。目前河南省温室气体和污染物排放现状不容乐观。据2012年的河南统计年鉴数据显示：2011年，全省废水排放量296 467万吨；COD排放量143.67万吨，氨氮15.38万吨，二氧化硫137.05万吨，烟（粉）尘66.82万吨，工业固体废物1.46万吨。全省工业行业废气排放总量达到40 791亿立方米。中部地区作为国家重要的能源产出地区，资源消耗和环境污染问题在全国来说显得更加突出，在这种情况下，国家在中部的改革试验区提出“两型社会”建设目标，是一种具有全局意义的战略考虑。针对问题河南省早在“十一五”纲要中明确提出，要建设资源节约型、环境友好型社会，要加快发展循环经济。2011年河南省人民政府印发了《河南省环境保护“十二五”规划》。《规划》提出，“十二五”期间要深入贯彻落实科学发展观，以科学发展主题和加快转变经济发展方式为主线，牢固树立以人为本、环境友好发展理念，坚持在发展中保护、在保护中发展，以改善环境质量为目标，以深化污染减排为重点，以创新体制机制为动力，以加强能力建设为保障，保护生态环境，提高生态文明水平，推动中原经济区实现不以牺牲生态和环境为代价的“三化”协调科学发展，打造和实现真正意义上的生态省。

河南省目前关于资源开发和环境保护的法律仍以行政部门制定的通知和办法为主，如河南省人民政府下发的《关于进一步加强整顿和规范矿产资源开发秩序工作意见》《河南省环境保护“十二五”规则》《河南省“十二五”主要污染物排放总量控制规划》等。虽有《河南省环境保护条例》《河南省建设项目环境保护条例》《河南省地质环境保护条例》等类似的地方法律，但总体上看地方立法呈现原则性多于针对性，行政手段多于立法手段的情况。

法治建设是中原经济区建设的重要保障，也是中原经济区建设的重要内容。河南省人大和政府应该通过地方立法，加快推进各种生态区建设的政策制定和立法研究，研究改进生态区建设的规划、标准和生态功能区划，逐步建立健全有关生态省建设的法规体系，从生态省建设入手，促进河南省“五型社会”建设，通过制度和政策保障推动提高能效、节约能源、保护生态环境的技术创新，形成长期稳定的引导和激励机制为河南省提供更广阔、更长远、更和谐的发展空间。

三、目前“两型社会”法制建设中存在的问题

我国已经制定了9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，地方性环境法规和地方政府规章共1 600余项。这些法律制度为我国的资源节约和环境保护作出了一定的贡献，但不可否认的是，目前“两型社会”的法制建设还存在一定的问题：

1.立法观念还存在一定偏差

法律作为构建“两型社会”最有利的保障手段，在制定的过程中也必须牢牢把握问题的关键所在。当前，“两型社会”的部分法律在制定上还存在“头痛医头，脚痛医脚”“末端治理”的现象，究其根源就是在观念上忽视了自然规律的存在。资源的存量是有限的，环境的容量也是有限的，法律需要做的就是要将人类的行为限定在极限范围内。以渔业为例，目前，我国实施了多年的休渔制度以及渔业法保护手段，但是水域环境恶化、渔业资源衰退日趋严重，究其根源就是人类的捕捞行为超出了资源再生能力。要解决渔业资源问题，应当科学计算出目标鱼种的最大可持续成产量，然后在法律的规定下通过配额发放的方式来实现资源的可持续性，国外新西兰、冰岛等国已经通过该手段取得了成功。

2.立法存在重权利轻义务情况

设定权利，履行义务的法律手段有效地解决了人与人之间的矛盾，权利本位成为现代法律的主旋律。然而，在处理人与天的矛盾面前，重权利在环境问题的应对上遭遇到了困境。以往的法律通过对自然资源设定权利的方式来起到保护作用存在一定的局限性。在有限的自然资源面前，人类并非总能自觉地将自身的欲望控制在资源和环境的极限范围内，特别是在具有竞争性和非排他性的公共物品面前，如果没有强有力的制度进行管理和干预，即使资源已经几近崩溃甚至物种灭绝，环境恶劣已经不适合人类居住，无度的欲望总是能够轻而易举地冲破脆弱的防线。所以，必须对人类无度的欲求进行有效的控制，才能实现资源的可持续利用和生态环境的有效维护。

3.法条相互冲突使法律适用存在问题

有立法权的各部门在制定法律或法规时所依据的立场不同，加之法律规定的部分内容原则性太强，法律与法规之间存在着不相适应甚至冲突的现象，在法律适用过程中就会出现避重就轻或无所适从的情况，也使执法难以达到立法的预期。如《中华人民共和国环境保护法》第37条规定“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定标准排放的，由环境保护行政主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条的表述可以理解为，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，即使污染物排放超过标准，也不能认为其行为违法。但依据《中华人民共和国标准化法》及其实施细则的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，由此可见，一旦排放污染物超出标准就属于违法行为。由于以上法律条款存在不相适应之处，使得相关部门在执法上难以准确把握。

4.地方立法的区域特性不明显

目前，多数地区的做法往往是中央一出台法律，地方马上出台相应的条例和办法，或拿来其他地区制定的法规制定本地区的资源和环境法规，缺乏“本土化”的调研，单纯的重复现象严重，缺乏地方特色、有效的监督和可操作性，导致条文重复，“水土不服”。即使有些认为具有地方特色的特殊区域的保护规定，往往也是将本辖区的重要区域列出，他省的相关条文只改一下区域名称，内容不变。

5.法律执行过程仍存在一定的问题和困难

针对资源开发和环境保护的执法工作仍存在六大“软肋”：一是法律与法规之间存在不相适应甚至冲突的地方不少，使执法难以达到立法的预期。二是现有法律政策原则规定多，可操作性的规定少，早期的一些法律政策提出的处罚措施和处罚幅度明显与现实不相适应，对违法企业的处罚额度过低，已缺乏震慑力。三是地方保护主义严重干扰执法，为追求地方政绩或地方财政收入，官商结合、监管不力、执法不严、违法不究的现象还比较普遍。四是执法监督工作薄弱，有些地方存在内部监督措施不健全，层级监督不完善，社会监督不公开。五是节约资源的法律制度设计偏重行政监管，没有充分运用市场手段和经济规律引导节约型的能源消费，行政监管方式又比较单一，法律条文中多为义务性的规定，使得企业在追求经济效益的驱使下，资源节约的内驱力不强。六是相关部门的配合机制不健全。资源和环境保护是一个系统工程，它需要多个职能部门的配合和支持，才能取得明显成效。

四、建设“两型社会”的法律对策

2005年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次把建设资源节约型社会和环境友好型社会确定为我国国民经济和社会发展中长期规划的一项战略任务。建设“两型社会”，必须进行法律制度上的创新和改革，法律制度的完善，也是“两型社会”建设的基础性保障。

1.“两型社会”法制建设必须坚持党的理论指导

中国特色的法治建设基于中国特色社会主义的一系列理论与实践，因此，中国的法治建设必须坚持党的理论指导和政府的主导。“两型社会”的资源节约与环境友好，都是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念的具体贯彻，是服务型政府“以人为本”的施政理念的具体实践。坚持党的理念指导，通过政府主导，完善民主政治制度，才凸显权力依据；加强立法、普法与执法，才昭示法律权威。只有这样，“两型社会”的法治建设才能在实践中真正给公众带来安全和希望。

2.“两型社会”的法律制定应调整立法观念

对现有的《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国固定废物污染环境防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》等法律的立法原则、立法目标作系统性的调整，把立法的目标从被动防治转向积极保护。对光污染、热污染以及可能出现的新污染项目尽快出台新的法律，对污染标准应重新修订公布，以适应新形势下的环境要求。

3.“两型社会”的地方立法应凸显地方特色

法律对地方经济发展方向的支持，不仅表现在对落后项目的否定，更体现出政治的稳定。地方立法的针对性、便捷性、稳定性，为主导地方经济发展方向提供了有力的保障。加大地方立法支持力度，依法规范“两型社会”建设的发展方向。在立法观念上，地方立法应立足于社会现实，顺应社会前进的时代需求，实现地方性和全局性、稳定性和灵活性、科学性和先进性、现实性和前瞻性的结合，在反映、揭示、规范本地特殊性的同时，发挥急需先立的开拓精神，敢于在中央尚未立法的领域开展试验性立法，为全国制定法律、法规探索经验，如河南省的首部固体废物环境保护方面的立法：《河南省固体废物污染环境防治条例》就走在全国前列；在立法操作上，地方立法宜细不宜粗，体现地方特色的、操作性强的地方立法才能保障民生目标的实现，只有对地方特色进行不厌其烦的调研，作出详细备至的规定才能真实保护本地区的特有资源和环境。例如《2012年河南林业生态省建设实施方案》《河南省河道采砂管理办法》等，这些地方性法规必须充分体现地方文化、风俗以及社会和经济结构的特性，而不能照搬照抄上位法或他地立法；在立法体系上，建立整体性强的地方立法体系，以免造成地方在资源开发和环境保护方面的空白保护区域。

4.“两型社会”的法律规定应增强可操作性

对现有的法律政策进行一次系统的梳理，经过调研，加强制定法律条文的可操作性。例如对排污生产经营企业的处理可明确为三个层次：对不符合产业政策、不能进入环保审批程序的，应依法予以关闭；对符合产业政策，但无环保审批的，应在期限内补办手续，逾期不补办手续、排污不达标的可依法予以关闭；对符合产业政策，有环保审批但排污不能达标的，责令限期治理，逾期未完成的，责令停产或关闭。在法律制定中加大对浪费资源或造成环境污染企业的处罚力度，使企业受到处罚的代价远远大于成本，有效提高监管和执法的力度，达到鼓励治理、鼓励节约的社会效果。

5.“两型社会”的法律制度应加强引导和监督作用

建设资源节约型、环境友好型社会是全党、全国人民当前的一件大事。“两型社会”法律制度的建设必须以《宪法》为核心，加强引导和监督，资源管理和环境保护不仅是执法部门的事，还要在全社会形成良好的监督和管理氛围。为此，可以在各级政府及部门建立一套考核机制，完善绿色政绩考核制度，实行严格的行政问责制度。加强公众监督环境违法行动，通过完善政务信息公开、健全民主决策、拓展公众参与渠道等方式，建立相关部门和公众之间的直接联系，加强公众对资源开发和环境保护工作的监督。并通过网络和新闻媒体的宣传引导，增强全社会的环保和节约意识，形成参与资源和环境保护的自觉行动。

五、结语

建设资源节约型、环境友好型社会，是我国实现经济社会生态协调发展、人与自然和谐相处的必然选择，也是一项需要长期坚持不懈的艰巨任务。建立健全与“两型社会”建设要求相适应的法律体系，要把科学发展观、和谐社会、新型工业化、环境友好型社会等先进理念贯穿其全过程，从经济发展、资源消耗和环境保护的现实问题入手，借鉴发达国家的先进经验与做法，采取有力措施，逐步与国际惯例接轨，以实现经济发展、资源节约、环境友好、人与自然和谐的相互协调和有机统一，建设资源节约型、环境友好型社会，促进我国经济社会可持续发展。

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