构建事权与财权相统一的财税制度——基于我国中央与地方关系调整的历史经验

●黄君洁 黄立恺

构建事权与财权相统一的财税制度
——基于我国中央与地方关系调整的历史经验

●黄君洁 黄立恺

自建国以来，围绕财权与事权、中央与地方关系的调整一直是我国政府所关注并不断尝试的一个重要问题。构建财权与事权相统一的财税制度，是调整好中央与地方关系、发挥二者积极性的重要举措。十八届三中全会指出，要明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方的积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应制度。

在现有的关于财权与事权的研究成果中，不同的学者研究的视角、方向存在很大的差异。如侯一麟从政策制定的角度出发，对1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分进行了理论分析，在此基础上，强调了政策制定在事权确立中的重要作用。他认为，政策制定的着眼点应该下移，从下至上，使政策符合各地实际：事权应该下放，而不是事责下推。姚轩鸽则从概念界定的角度出发，对财权、事权的内涵及其关系进行了探讨，强调了财税改革的关键在于厘清各级政府“财权”与“事权”的职责，必须尽快优化 “财权”（财税权力）、“事权”（事务权力），增强其合法性。阎冲、张立承则以更加微观的角度，以县乡财政困境为研究对象，分析其产生的原因，并提出了相应的财税改革办法，包括事权与财权相统一，预算管理改革以及转移支付制度改革等等。但更多的学者则是以财税改革特别是分税制改革为大背景，如马海涛、邓子基、唐文倩和陈硕等，探讨事权与财权分配的相关问题。

从根本上来说，能力与职责，即财权和事权，一直都是中央和地方关系调整最为重要的两个方面。通过对以往文献的整理分析发现，基于中央和地方关系的历史经验对我国财权与事权的调整与分配进行探讨的文献较为罕见。本文将通过回顾中央与地方关系调整的历史进程，分析其主要问题与经验，借以探讨如何构建事权与支出责任相适应的现代财政税收制度。

一、我国中央与地方关系调整的历史脉络

根据不同时期我国国情以及权力分配的差异，许多学者将我国中央与地方关系调整划分为两到三个甚至更多个阶段，但毫无疑问的是，每位学者都将1978年作为一个重要的调整节点。改革开放带来了经济体制的变革，也导致了中央与地方关系的重大调整。因此，以改革开放为节点，在不同的经济制度的基础上，本文将我国中央与地方关系调整分为两个阶段。

(一)计划经济时期我国中央与地方关系的演变

本阶段为建国后到改革开放前，实行的是传统的计划经济体制。正如李芝兰所述，这一时期中央与地方关系呈现的是一种 “集权与分权战略的交替变化”的情况。事实也正是如此，在这一时期，权力的下放和权力的收回往复循环，造就了计划经济体制下我国中央与地方权力关系调整过程中独特的零和现象。

建国后，随着《关于统一国家财政经济工作的决定》以及第一个五年计划的实施，我国废除了市场调节作用，实行统购统销政策，财权上交，将经济生活、社会生活乃至政治生活中所有内容纳入国家计划经济管理范围内，建立了高度集权的政治经济体制。由于管得过多过死，严重影响了地方积极性，导致了中央机构的迅速膨胀。中央开始考虑放权，调整与地方的关系。但是在“大跃进”运动中，获得一定自主权和财权的地方政府自顾自发展，造成了国家经济发展比例失调，资源分配出现了巨大浪费，使得中央开始考虑是否出现放权过度的情况。于是，中央政府重新考虑收回原有的权力。1961年，中共中央发布了《中共中央关于调整管理体制的若干暂行规定》，规定“一九五八年以来，各省（市、自治区）和中央各部下放给专、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权，放得不适当的，一律收回”。但是，由于计划经济体制下高度集权的固有弊端，中央和地方的关系在经历一段时间后又不得不面对重新调整的局面。在1970年、1973年，中国又分别进行了放权地方和收权中央的关系调整。

由于计划经济否定了市场的作用，当权力下放后，地方政府有权却不知道怎么用，不知道如何发挥地方相对生产优势，进行资源优化配置，进而导致了国家经济发展比例失调问题。而在收权的情况下，中央政府虽然有统御全国的能力，但又容易造成地方积极性不高，机构膨胀的问题，因此，收权和放权的往复循环是这一时期经济体制所带来的固有问题，只有改变原有的经济体制，才能走出这个循环。与此同时，这一时期中央虽然有进行一定放权尝试，但是由于国家经济制度是计划经济体制，这种中央和地方关系的调整也是有限度的，在分权的过程中，地方自主权的获得非常有限，因此中央与地方关系中，中央仍然是高度集权，占据绝对的主导地位。

(二)改革开放后我国中央与地方关系的调整

改革开放使得市场经济代替了原有的计划经济，在经济体制的转换过程中，随着政府与市场角色的不断变化，原有的纵向权力关系已经难以适用，中央与地方关系的调整势在必行。而在调整过程中，财权与事权是最为主要的两个方面，财权指的是政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入和财政支出，而事权则是政府管理社会经济事务的权责，在中央与地方关系的调整过程中，前者主要涉及中央与地方的财政税收制度，后者则关系到地方政府所承担的具体职责和权限。

财税制度改革主要经历了两个阶段：第一阶段以财政包干制的建立与调整为主，第二阶段则包含了1994年分税制改革出现后的历次调整。随着1980年《关于实行划分收支，分级包干财政管理体制的暂行规定》的颁布，标志着我国财政包干制正式开始实行，这种“划分收支,分级包干”的财政管理体制，将政府收入和支出进行分类分成，收入包括固定收入、固定比例收入以及调剂收入，而支出则根据企事业单位的隶属关系划分。通过分灶吃饭的方式，中央赋予地方政府一定的财政自由权。1985年，国务院又颁布了《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定的通知》，在原有包干制度和第二步利改税税种设置的基础上，中央政府划分了各级财政收入：按照税种的不同，划分了中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入。1988年，以原有的“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制为基础，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，推行了新的财政包干办法，包括了 “收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额上解”、“定额补助”六种包干办法。

财政包干制度是农业大包干的一种延伸，它的出现直接打破了计划经济下高度集中体制，虽然这种制度在很大程度上能够调动地方增加财政收入的积极性，但是，财政包干制度对于中央财政收入的增长是不利的，在财政包干制确立后，每年的增量是固定的，由此导致了中央财政收入在全国财政收入所占比重逐步下降，宏观调控能力也因此逐步弱化，国家财政投入的国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏。为了解决财政包干制出现的种种弊端，重新划分好中央与地方之间的财权关系。1994年，中央政府开始实行分税制改革，其最主要内容是将税收重新划分为中央税、地方税和共享税，并由此在事权划分的基础上，重新划分了中央和地方财政收入与支出的范围，构建了国税与地税两套税务系统。自1998年建立健全公共财政目标提出后，我国逐步完善了转移支付相关制度体系，即在公共物品的供给过程中，当地方政府财力不足时，中央政府就会提供相应补助。从本质上来说，分税制改革和转移支付体系的构建是中央政府对原有下放地方政府部分经济权力的重新收回，是中央政府集权化的一种努力。

在事权改革的过程中，随着原有的计划经济体制的改变，地方财政权和自主权的扩大，地方政府所承担的各类职能也逐步延伸。1982年后，随着宪法对地方立法权的肯定，地方政府被明确赋予了相应立法权。同时，部分国有企业所有权和管理权被下放到地方政府，地方政府还获得了一定限度的经济自主权、固定资产投资权、人事决策权等等。1992年后，随着政府机构改革，对中央与地方事权划分的呼声越来越多；在党的十四大上，江泽民就指出要合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性。进入新世纪后，《“十一五”规划纲要》与《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》都提出，要合理划分各级政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责，健全财力与事权相匹配的财税体制。

可以看出，改革开放后中央与地方关系调整主要是一种事权与财权的下放，虽然在财权方面有所反复，但是与改革开放前相对比，地方在财权和事权方面都获得了极大的扩充，获得了相当大的自主权，这种自主权的扩充对于调动地方政府积极性起了非常重要的作用，为我国经济迅速发展提供了源源不断的动力。

二、我国中央与地方分权存在的主要问题

通过回顾我国中央与地方关系调整的历史脉络，特别是改革开放后的制度调整，不难发现，调整主要是沿着财权和事权两个方向进行的。财权的下放，赋予地方一定的征税权力，进而影响到地方财政收入，也就是财力。由于任何行使事权的行为都需要财政的投入，事权的下放则是赋予地方一定的支出职责。一般来说，财力也就是地方政府的收入决定了地方政府的支出。因此，在财权与事权的下放过程中，应当要考虑二者的平衡问题，也就是财权与事权的一致性。如果事权下放过多，财权没有跟上导致财力不足，那么地方政府就容易承担巨大的财政压力，反之则容易产生财力浪费，导致中央财政能力薄弱。当前我国中央与地方分权存在的主要问题主要就是事权与财权的不一致性，体现在以下三个方面：

(一)中央与地方事权界定不清晰，地方政府承担了大量事权

早在1994年分税制开始实行之时，国务院的《关于实行分税制财政体制的决定》就有对中央与地方事权进行划分，强调中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。但是这个划分过于粗线条，非常模糊，对地方各层次政府事权划分更无从谈起，这就为地方政府过重的事权承担埋下了伏笔。

事权的划分决定了地方政府财政支出的大小，也直接影响到地方政府财权大小。在中央与地方关系调整的过程中，虽然中央政府一直强调事权划分的重要性，但直至今日，在事权方面也没有一个较为清晰的界定。事权的模糊性导致了地方政府权限非常不清晰，这就留下了很大的自由裁量的空间，地方政府往往什么都要管，什么都要做，而这都是需要财政支出的。在分税制改革后，地方政府仍然要承担大部分公共产品的供给，不得不面对沉重的财政压力。事权划分的不清晰还直接导致了事权下移现象的出现，也就是财政间“甩包袱”行为。更有中央制定相关政策，最终支出责任却划拨地方情况的出现，给基层政府带来了严重的事权压力。我国的政治体制决定了上级政府机构对下级政府机构具有绝对的权威，在事权划分模糊的情况下，很多上级政府不愿意做的事情，往往就会推给下级政府。譬如说社会保障、教育投入方面的支出，通过一级一级的事权下推，基层政府往往会承担大量的事权，而财权却没有相应的增长，这给基层政府带来了巨大的压力。

当地方政府事权过多，财政捉襟见肘时，他们就不得不想出一些办法来应对，控制支出，进行公共产品供给的筛选就是一个常见策略，这往往使得地方政府在事权过多、财力不足的情况下显得缺乏责任心。通过改变支出结构，舍小取大，地方政府优先保障那些短期就能看到实际效果、有利于仕途升迁方面的支出，如基础设施建设、招商引资等。而对具有很强外溢性、投入大、回报时间长的公共产品，如社会保障、教育、医疗等民生方面的支出就没有那么强的积极性。而当这类关系到公民切身利益的基本公共服务供给不足时，就极易引起社会问题。

(二)财权重心偏高，财权事权责任不对等

分税制实施后，在中央与地方的财权划分上，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》强调，要根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

依据这个规定，中央政府获得了大量的主体税种，包括关税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入等。而地方政府则获得了一些小而杂的非主体税种，包括营业税、个人所得税、城镇土地使用税等。在税收收入方面，中央政府对地方政府处于绝对的优势地位，财权逐步集中，并掌握在中央政府手中。近年来，随着农业税、屠宰税等农牧业税费的减免，地方税务税基日渐萎缩，而营业税方面，由于央企的存在，仍然要被中央政府剥离一部分收益。在有限的财权体系下，地方政府仍然要负责大量的支出责任，包括地方公共服务支出、地方科教文卫各项事业费用支出、地方基础设施建设费用支出、支农支出等各项支出，这使得地方政府财政压力骤然增大。

与此同时，“甩包袱”行为的出现，以及中央政府光出政策不给支持的行为，使得地方政府承担了大量额外事权，相对应的财权又不能得到满足，这直接导致了地方财权与事权更加不匹配，进一步导致了地方政府的财政拮据。当财政压力不能够通过税收收入得到缓解时，就会促使地方政府寻求预算外的收入以满足当前财政支出的需要。由于地方政府也是存在层级的，省一级政府可以运用同样的手段，将更低层政府的财权集中上移，通过截取更多的税收收入满足相关支出。更低一级的政府则通过大量卖地获取所需的资金。而作为事权财权责任最为不平衡的县乡一级政府，只能通过收费、罚款的措施来筹措所需的各类资金，这又反过来影响了地区经济发展，进一步减少了税源。

(三)财政转移支付制度的不完善

分税制改革确实造成了地方政府财权与事权的不对等，如果存在一个完善的财政转移支付制度，那么就可以切实弥补这种不平等的情况。但事实是我国的财政转移支付制度存在明显的体制缺陷，平抑财权与事权的不平衡，往往显得力不从心。

从最基本的方面来说，转移支付制度并没有一套完善的法律体系支撑，更多的是通过临时性的文件进行规定，如《过渡期财政转移支付办法》，法律效力偏低。由于当前财政转移支付制度原则之一就是保护地方的既得利益，并没有全盘考虑，过渡性、临时性的特征就体现得非常明显。这种过渡性、临时性特征直接表现在转移支付制度内部结构中：税收返还和专项补助的比重非常大，而一般性转移支付比重较小。许多一般性的转移支付还是针对当前修修补补的一些项目，比如说工资转移支付、农村税费改革转移支付等等，更为重要的是，由于各级政府事权划分过于模糊，职能牵扯不清，财政转移支付没有相应的依据，目标性不强，因此，在转移支付的过程中，支付对象、支付金额大小往往缺乏明确的规定，加之绩效考核指标的缺乏、人大的监督缺位，财政转移的主观性、随意性较高，效果往往会受到很大影响。

我国中央与地方关系调整历程从根本上来说正是一种事权与财权在不同层级政府直接的分配，而这种分配的不均等性是当前我国中央地方关系调整所面临的最大问题。分税制改革使得中央政府拽紧了钱袋子，财权不断向上集中。而事权划分的模糊性，“甩包袱”行为的出现使得地方政府不得不承担更多的事权。在这种情况下，财政转移支付制度由于种种原因又不能起到很好的平抑二者权责的作用。地方政府就只能一方面开源，利用各种方式千方百计地获得财政收入，另一方面改变支出结构，降低民生投入，提高财政资金“利用效率”。

三、调整中央与地方的关系，构建事权与财权相适应的财税制度

我国中央与地方分权中最为主要的问题就是事权与财权方面的不对称。地方承担了大量事权却没有与之相对应的财权，而中央通过分税制改革获得了大量财权，却没有承担应有的事权。针对这种情况，党的十八届三中全会指出，要建立事权和支出责任相适应的制度。要适度加强中央事权和支出责任，中央和地方要按照事权划分相应承担和分担支出责任，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。构建事权与支出责任相适应的财税制度，就是解决我国当前中央和地方权力关系问题的关键。

(一)明确支出责任，合理划分事权

事权是决定政府支出责任的基础考量，如果没有清晰的事权责任，无论是财权的划分，还是转移支付制度的建立，都成了无根之木。不同层级的政府所承担的事权必然是有所不同的。政府的层级越高，统筹决策方面的职能就越多，而层级越低，操作性的事务就越多。当然，不同层级之间的事权必然会存在一定的交叉，以政府中央和地方这两个层面来说，事权就应当划分为中央事权、中央与地方共同事权、地方事权。

事权的划分要遵循一定准则，其中依据所提供公共产品的受众群体范围确定各级政府的事权是非常值得参考的一种方式，依据“谁受益，谁付费”的原则，事权自然地在不同层级的政府中进行分配。关系到国家整体利益的公共产品，如国防、外交、国家安全等，需要由国家统一管理、统一提供，应当划归中央。而只造福某一地区公民的公共产品则由地方政府提供，一旦某项公共产品具有外溢性，也就是在某一地区的公共产品不仅能造福本地区公民，同样能够造福其他地区，例如大桥这类基础公共设施，就应当由中央和地方共同承担。

财政部部长楼继伟提出了事权划分的三个重要原则：外部性原则、信息处理的复杂性、激励相容机制。由于政府所提供的公共服务会产生外部性（正外部性），这种外部性决定了事权承担的层级，一般来说，应当由控制这服务提供的效益与成本内部最小地理的辖区来承担相应的事权，这就是外部性原则。信息处理的复杂性强调的是比较优势的作用，由于不同层级政府具有不同的比较优势，越细化、信息复杂程度越高的事务往往比较适合基层政府来处理，而高层政府则适合处理信息复杂程度不高，具有全局性、统筹性的事务。激励相容机制则通过事权划分产生的效果来看待事权划分的合理性：在某种事权制度下，如果各级政府能够受到激励，完成事权划分所规定的分内任务，那么这种事权划分就被证明是合理的，反之则不然。

当前我国各项事业改革已经进入深水区，事权划分并不能只当成对现有政策的修修补补，需要从顶层设计出发，将其纳入到我国政治经济改革的大背景中来。在事权确认后，秉承着激励相容，问责制度仍然需要得到进一步的完善。当然，事权的划分和执行都应当纳入法律保障的范围内。通过立法的方式，将事权的划分和责任的追究机制固定下来，切实保障各级政府认真完成职责内的事务。

(二)以事权定财权，调整中央与地方税收收入

正所谓“有多大力量办多大事”，在中央和地方政府事权责任划分清晰的基础上，要重新划分各级政府之间的财权关系，赋予其承担相应事权所必需的基本财权，这就必然涉及对中央和地方政府税收收入划分的调整。

根据事权与财权相一致的原则，要通过事权和支出责任来确认中央与地方政府间的税收收入，同时又要考虑到税收本身的功能和税收征收的便利性：由于中央政府占据更高层面，统筹决策的角色占据更多成分，因此，那些具有累进性、再分配性质、宏观调控作用的税收应当由中央政府来征收；地方政府需要处理更多信息复杂的事务，能够掌握更大的信息量，那些具有鲜明地方特色、方便由地方征收的税种则划归地方政府；根据受益原则，公共服务受益对象范围也决定了税收划分对象，譬如，由地方政府提供公共服务并使本地居民受益，那么在此过程中的税费则由地方政府征收。

在确立税权归属后，要给予地方政府一定的税率调整权，减免税收的权力。同时，为了弥补地方政府事权和财权失衡的现象，要大力培养地方税源，确立地方税的主体税种。在西方，财产税是主要的地方税种，从理论上来说，由于财产税税基往往是不可移动的地面设施，它可以在地方收益和地方成本直接建立明晰的关系，非常适用于地方政府。随着时代的发展，已有部分学者呼吁进行开征遗产税、房产税。一旦时机成熟，房产税、遗产税的征收正式走入历史舞台后，就应当将其当作地方税收的主体税源，进行大力培育。

(三)完善中央与地方政府间的转移支付制度

从本质上来说，转移支付制度也是地方财权的重要组成部分，转移支付旨在提高地方财力，纠正地方承担事权与财权不对等的现象。十八届三中全会指出，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。也就是说，在事权划分清晰的情况下，谁受益，谁付款。本来由中央承担的事权如果由地方政府去做，那么最终买单的仍然应该是中央政府。在这个过程中，中央和地方是一种委托代理的关系。因此，在这个过程中，就要着重解决委托人的委托缺位、代理人道德风险、逆向选择等问题，转移支付制度就应当从这几个方面进行完善。

在转移支付制度中，委托方中央政府首先应当要清晰地了解自己的事权，了解到地方政府应当承担的责任。通过转移支付，实现地区财力均等化是中央政府所应承担的固有责任。当前，由于我国转移支付制度过于保护地方既得利益，在实现地区财力均等化方面的作用仍然有很大的局限性，因而优化结构即是转移支付制度所应完善的一个重要方面：扩大一般性转移支付是促进地区财力均等化的一个措施，通过加大对贫困地区财政投入，提高贫困地区政府财力以保障居民能够享有较为均等化的公共服务；降低乃至取消税收返还补助，税收返还制度保护了地方既得利益，与协调地方财力的初衷是不相符的，考虑到地方政府特别是经济发达地区政府的阻力因素，应当要逐步降低乃至取消税收返还制度；专项转移支付是中央政府进行宏观调控，产业引导的重要工具，要按照中央政府和地方政府的事权，严格规范专项转移支付的规模，保障事权和财权的统一性。

信息不对称带来了代理人道德风险、逆向选择的问题。在这个过程中，作为委托人的中央政府首先必须有清晰的政策目标，并据此对转移支付的规模、分配和使用进行规范，并加强转移支付资金使用的透明性。在这个过程中，合理地计算出地方政府与事权相对应的财权缺口需要由专门的机构负责，以确定各个地区所需的不同项目转移支付资金量。测算的过程还需要充分考虑地方政府对资金使用的绩效，依据目标完成程度对其进行奖惩，以加强地方政府提高资金使用效率的积极性。同时，转移支付保障拨付的过程、资金使用过程都应做到透明公开，并进行专项监督，以防止拨付资金过量，拨付资金被挪用等浪费现象出现，提高转移支付资金的使用效率。当然，在这个过程中，通过法治化的措施将其固定下来也是非常必要的。■

（本文为2012年国家社科基金基金资助项目 “财政分权、包容性增长与治理研究”〈12CJY097〉阶段性成果、厦门大学繁荣哲学社会科学项目成果。）

厦门大学公共事务学院公共管理系）