事权财权匹配的四重问题

●本刊评论员

事权财权匹配的四重问题

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日前，中央出台了《深化财税体制改革总体方案》，核心内容之一就是要调整中央和地方政府间的财政关系。财政现代化的主要标志是从满足统治阶层需要的贡赋财政、领地财政、税收财政转变为提供公共服务的公共财政或称现代财政。可以说，现代财政是以民主、法治原则和纳税人的负担能力来确定政府责任即事权，而且，这样的事权要以公共利益的需要和解决市场力量无法解决的问题为限，事权是财政分配的基础，要在公正、合理地界定和划分各级政府事权的前提下，优化财权配置，使各级政府的财权与事权相匹配。

实现事权与财权相匹配，要解决的第一重问题是政府能干什么、不能干什么。我们说，现代财政要办的事须以公共利益需要和市场无法解决的外部性问题为限，这一原则当然是对的。但是，公共问题的发现、公共问题的缓急排序、提供解决公共问题的财政资源都应纳入公共议程，不能闭门操作。事权的确立和界定的程序正义是事权公正、合理的实体正义的根本保障。财政工作的经验教训都说明，事权界定的民主性、法治性、公共性如果没有得到充分保障，就会滋生很多弊端。随意扩权浪费财力、财政分配中超国民待遇的特权问题存在，必要的公共品和公共服务短缺的问题同样存在，越权和卸责并存，有害的楼堂馆所、“三公”消费、特权待遇等“公共品”过剩和民生领域的公共品短缺并存，都说明界定政府事权的重要性。

第二重问题是如何划分政府之间的事权，这一问题理论界和实务界进行了充分的探讨，决策层也将此作为改革的重要方面。各级政府事权的划分，一是要以事权的性质为依据，利用财政手段进行宏观经济调控，提供全国性的公共品和公共服务、解决分配领域中的全局性问题等事权应交划归中央；引导经济资源优化配置，提供区域必要的公共品，提供与当地经济发展水平相称的社会福利等应划归地方政府。二是要根据不同政府处理公共事务的信息优势和能力来划分事权。除此而外，笔者认为更要强调事权划分中落实基本公共服务的国民待遇原则，中央政府要更多地承担起教育、社会保障、区域均衡发展等方面的责任，并保证平权的实现。

第三重问题是如何使各级政府具备解决自己承担事权的财力。当前财权分布呈现层级越高，财力越多，财权越大，事权则过多地“下放”的特点，使事权与财权错配严重，基层财政压力非常大，缺乏解决事权的必要财力。事权财权错配，就会使政府责任落空。这一问题要通过上级政府收回不当下放的事权减轻下级政府的财政压力、调整中央与地方税收收入增加地方政府税收分享、完善转移支付制度保障各级政府之间财力均衡三管齐下来解决。

第四重问题是如何保证将财力高效地用于公共事务上。当前饱受诟病的“突击花钱”、“跑部钱进”、财力过多用在公共部门自我服务上的“吃饭财政”等问题的存在，说明财政绩效还有待提高，财力的使用还需要更加规范。可见，财权事权的匹配不能停留在预算文本上，还需要更加严格的治理手段落实预算。我们强调政府责任的界定、财政预算制定要公开透明，防止财政立法腐败，也要强调财力使用中纳税人的权力，“把财权关进笼子里”。■