职业教育集团失灵及其治理对策——以广东省职业教育集团为例

○王傅

（广州科技贸易职业学院 广东 广州 511442）

2014年5月，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）第13条规定“鼓励多元主体组建职业教育集团。研究制定院校、行业、企业、科研机构、社会组织等共同组建职业教育集团的支持政策，发挥职业教育集团在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用。鼓励中央企业和行业龙头企业牵头组建职业教育集团，探索组建覆盖全产业链的职业教育集团。”此《决定》表明了国家进一步发展职业教育的决心，对职业教育集团化办学提出了新的要求。

集团是为了共同的利益或目的而组织起来的团体，最常见的是企业集团，它是多个企业聚集形成的企业联盟。但集团并不限于企业，事业单位也有集团（如广电集团）。可见，集团只是一种群体组织形态，本身没有独立法律人格。顺着这一思路，职业教育也开始尝试集团化运作，即集团化办学。自1990年代初至今，我国职业教育集团从无到有，不断发展，至今已有700多家，其中广东有39家。其中有成功的经验，也有失败的教训。但无论如何，职业教育集团前景依然光明。现对广东省职业教育集团化办学现状进行分析，以发现存在的问题，并提出解决之道。

一、广东省职业教育集团化办学现状及其失灵表现

作为改革开放的前沿阵地，广东经济发展有目共睹，但职业教育集团化办学却较晚。早在1992年，北京成立国内首批3个职业教育集团，开创了职教集团之先河。12年后，广东省第一家职教集团——惠州商校职业教育集团才宣告成立。时至今日，广东仅成立了39家，数量偏少，类型也极为单一，多为区域性或行业性集团，缺少多元型和复合型集团。从实际效用看，少数发挥了重要作用，多数只是“形象工程”，缺乏实质内容，更无业绩成果，对内部成员没有控制力，处于“失灵”状态。

1、内部控制失灵

组建职业教育集团的目的，是为了实现成员单位之间在设备、师资、信息、实训基地、技能鉴定、就业等方面实现资源优化配置和共享，形成集团经营优势，最大限度发挥办学与经营效益。就广东而言，除了事业单位性质的数家集团（以中山市职业教育集团为代表）内部管理较紧密外，多为松散型组织，仅为集团成员搭建资源共享平台。有些集团仅仅是挂牌而已，搭建平台也只是一纸空言。有些集团网站甚至半年到一年都没有更新，有的则根本没有网站。很多行业、企业并无加入职业教育集团的动力，被硬拉入集团后也无所作为，由于成员参与职业教育集团的广度和深度很低，职业教育集团形同虚设。

2、服务范围偏窄

职业教育集团从组织性质而言，应该属于非营利组织。非营利组织曾是人们在发现市场和政府双重失灵后寻找的“第三只手”，但后来人们发现这只若隐若现的手也会失灵。萨拉蒙称之为“志愿失灵”。志愿失灵有一个表现就是“志愿不足”，即慈善活动狭隘性，只针对特定社会群体，忽视了另一些急需帮助的群体，导致资源浪费。职业教育集团也会遇到这样的情况。牵头单位在集团的日常工作中起到重要作用，因此集团往往只关注与牵头单位关系密切的单位，而忽略了其他有需求的单位。

3、社会认可度低

我国对职业教育认可度低，与发达国家不可同日而语。据统计，在德国约30%的青年选择上大学，约70%选择职业教育。而在我国，大部分学生及家长只有在彻底没有上高中的希望时才会选择中职学校，考不上本科院校才考虑高职院校，职业院校变成了考场失败者的无奈选择。

职业教育如此，职教集团社会认可度更低。很多人对集团意义并不了解，一听到职业教育集团就以为是职业院校办企业。由于本来对职业教育存在偏见，就更加觉得职业教育集团是“不务正业办企业”了。目前，广东已成立的39个职业教育集团，成果并不显著，社会认可度较低。很多职教集团，除了成立时报道一下理事会信息、集团组织机构和章程之外，以后就无声无息了。

二、职业教育集团失灵原因分析

职业教育集团之所以会失灵，有其深层次原因，既有内部原因，也有外部影响。

1、名不正则言不顺——合法性困境影响职业教育集团的生存和发展

孔子曾说，“名不正则言不顺，言不顺则事不成”。名正言顺其实是一个合法性问题。合法性（Legitimacy，林毓生建议译为正当性，1999）是社会科学领域内的一个跨学科术语，表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础。而在我国，社会团体的合法性可分为社会合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性四种。后三者都是由国家认定，可统称为国家合法性。在我国“强国家—弱社会”格局的影响下，社会合法性往往也“以政府为基础”，具有局限性和依附性。因此，当前我国的合法性，实际上是“合法律性”。

职业教育集团面临的首要问题就是合法性问题。职业教育集团存在了20多年，各级政策法规都沿用此名称，说明已经得到政府认可。在三大组织中，职教集团不是政府，也不是企业，只能是社会组织。但按照我国对于社会组织的相关法规，必须依法登记的才是合法的社会组织，具有法人资格（如社团法人、民办非企业法人等）；没有登记的便是非法组织，将会被取缔。

但是，在教育部和相关地方政府文件中，却明确规定职业教育集团是由职业学校和相关企事业单位自愿组成的非法人产教联合体，不具有独立的法人资格，因此也就不具备民事权利和民事行为能力，没有责任能力，不存在共同债务，不会成为诉讼主体。这种法律身份的缺失和行政法规的自相矛盾，让职业教育集团陷于非常尴尬的境地，或者名存实亡，或者无法发展。由于缺乏明确而合法的身份界定，职业教育集团在架构上缺乏清晰的框架，在运作上也缺乏明确的运行机制。这个既“合法”又“非法”的“非法人组织”，在面临理论考察和实践推广时，存在着很多未知的风险和问题。

2、有其名而无其实——空壳化现状影响职业教育集团的运作和组织

校企合作是成立职业教育集团最初的动因。校企合作主要是职业院校为了培养应用型人才的需要。企业常常是被动的、消极的。由于双方目的不同，很多校企合作存在法规缺失、政策失效、学校追求短期利益、企业消极应对、行业组织乏力等问题。常常是校方热情高涨，而企业却反应平平，即出现“一头冷，一头热”的现象。校企合作如此，在此基础上的职业教育集团自然也不例外。

职业教育集团在名义上有利于资源共享和优势互补，实际上很多成员只是挂名，无实际工作内容。这一点在区域性职业教育集团中表现得更为明显。由于很多“南郭先生”式成员存在，职教集团成了空壳组织。没有号召力，更不能对成员进行约束与管理，因此在职业教育集团带来的短期利益耗尽之后，成员之间联系的纽带即断裂，组织的功能无法得以发挥，职业教育集团也就名存实亡了。

3、缺资金缺人手——枯竭化趋势影响职业教育集团的发展

由于职业教育集团基本上是一个虚拟的机构，既没有独立的法律身份（少数事业单位性质的职业教育集团是例外），也没有专门的资产和资金，甚至通常没有专职人员进行日常管理，工作人员常常由牵头单位兼任，因此基本上处于瘫痪状态。资金是组织运转的血液，而缺少资金的组织迟早会枯竭。事实上，很多职业教育集团的资金来源只是牵头单位的项目经费，等结项以后，没有资金支持的职业教育集团自然什么工作都开展不了，更谈不上发展前景了。

三、职业教育集团失灵的解决对策

1、为职业教育集团正名，明确其法律身份

职教集团如此尴尬，根本原因是没有明确的法律身份。尽管企业集团也非独立法人组织，但它以产权关系为纽带，带有多重契约关系，因而组织相对紧密。相比之下，职教集团缺少产权关系纽带和稳定的契约关系，对成员约束力有限。

在这种情况下，通过立法赋予职业教育集团一个明确的法律身份是最为有效的办法。立法层次应该是国务院办公厅以上层级，联合教育部、财政部、人力资源和社会保障部以及民政部共同商讨制定，而不是教育部一家。通过立法，将职业教育集团界定为社会组织，具有法人资格，采取与其他社会组织一样的登记和管理方法，有规范的名称（最好将名称更改为“职教联盟”或“联合会”、“促进会”等社会组织通用名称）和相应的组织机构，有固定的住所，有与其业务活动相适应的专职工作人员，有合法的资产和经费来源和独立承担民事责任的能力。当职业教育集团有合法身份后，会有以下好处。

（1）可以真正发挥职教集团的社会中介作用。集团化办学将不再是一纸空言，政府也可以授予相关权力，比如将职业教育校企合作方面的管理职能部分让渡给职业教育集团，并要求其承担相应责任。当前国家对职业教育的管理是国家统一领导下的教育部门、劳动部门、经济（业务）部门，分别对职业院校的开办、投入、招生、毕业安置等承担直接责任，建议职业教育集团在业务管理上归口各级教育行政部门，行政上应由国家授权某个部门实行统一管理，而不是多个部门管理。

（2）可以对会员进行相对严格的管理。由于有固定的工作人员，会有更多的精力和时间来开展工作，不会出现名存实亡的局面。对于挂名会员以及长期不参与集团业务的成员，可以及时发现整改。

（3）有稳定合法的资金来源，保证集团可持续发展。由于是合法社会组织，有合法资产和经费来源，还可以合法募捐，因此可以正常运转。可以实行严格透明的财务管理和审计制度，以取得集团成员信任，有利于开展工作。

2、鼓励职业教育集团的创办主体多元化的同时，完善配套政策

当前组建职业教育集团的主体主要是两类组织，即政府和职业院校。国务院文件“鼓励多元主体组建职业教育集团”，特别是“鼓励中央企业和行业龙头牵头组建”。鼓励固然很好，但如果没有配套政策和制度，将会成为一纸空言。具体而言，应从以下方面完善配套政策。

（1）明确规定职业教育集团的职能。比如明确以下方面的职能：参与制订职业教育发展规划；参与制订跟行业产业相适应的课程标准、实训标准、质量标准；开展质检、质评工作；推荐行业和企业的高新技术产品、名牌产品；组织进行职业院校技术成果的鉴定和推广；进行集团成员统计、调查、收集、发布行业信息；组织集团成员的展销会、展览会、报告会和招商会等等活动。这些权力原本是政府的，因此需要政府职能进一步转变。政府职能转变是一个艰巨的工作，即使有了相关法律法规出台，把条文规定的职能真正转移给职业教育集团，仍然需要一定的法律约束和行政推动。

（2）制定扶持和推动政策。比如可以制定如下政策：对符合条件新成立的职业教育集团给予一次性开办费补助；划拨限定资产解决职业教育集团最初的办公场所和基本办公条件；制定会费标准，目前很多职业教育集团对其成员是不收会费的，这导致集团缺少资金，工作难以开展，可以参照行业协会对会员收取会费的标准，对职业教育集团成员收取会费，标准由政府制定指导性标准，允许有一定的浮动；参加校企合作的企业，将享受一定的税收减免，退税资金按比例留职业教育集团使用；鼓励职业教育集团开展有偿服务；按照政府“授权”的工作量及相关成本，提出政府“购买”服务项目（资金补偿）的原则；制订鼓励企业加入职业教育集团的政策等等。

（3）职业教育集团的进入退出机制。完善职业教育集团的进入和退出机制，可以使其保持新鲜血液。进入机制不能只考虑单位或个人会员的绝对数值，而应对其在同行业中所有组织中的成员比例或销售额比例做出下限规定，以提高职业教育集团在行业企业中的代表性。对在不同单位“挂靠”的相同相近的职业教育集团，提出整合基本方案，同时对职业教育集团每年的活动经费、开展活动的次数、会员单位满意度的下限做出规定，以增强职业教育集团自立自养、做大做强、服务成员单位的压力和动力。

3、职业教育集团自身要树立品牌，加强内涵建设，以获取社会认同

在获取法律身份认同和政府政策明确支持之前，现有的职业教育集团不能自怨自艾，应该发扬“没有条件，创造条件也要上”的精神，在现有条件下加强内涵建设，树立品牌，以获取社会认同，增强影响力。

（1）以协同创新为引领，打造职业教育集团品牌。在国际新经济秩序的影响下，品牌经济已成为主流经济，品牌已经成为企业最有价值的无形资产。职业教育集团也是如此，要打响自己的职教品牌。而要打响职教品牌，职业教育集团必须以协同创新为引领，依托某一特定产业（行业），搭建校企合作平台，与产业（行业、企业）紧密结合，努力在管理体制机制、人才培养模式、课程建设、师资队伍建设、实践教学和人才培养质量等方面开拓创新，以获得业内认同并具有较高社会声誉，增强软实力。

要树立职业教育集团品牌，首先需要一个核心价值观来引导集团成员协同创新；其次，要从实际出发，根据集团成员的优势和特点制定集团发展规划，走特色化发展道路；同时，还应当建立健全良好的培育扶持机制、激励机制和保护机制，为品牌发展创造良好的内外部环境和各种有利条件，使集团不断增强品牌创建意识，投身到以品牌促进产业集群升级的战略中来。

（2）在内部管理上，应优化集团内部管理机构。职业教育集团的内部管理，首先要搞好顶层设计，管理层要由校企双方代表共同组成，共同制定管理制度，使校企双方深入对接、全面融合，以确保校企合作的长期有效开展。然后，在集团理（董）事会管理体制下，建立相应的专业和行业指导委员会，负责集团的日常事务。

（3）在对外合作上，加强国际交流与合作。与国际接轨是职业教育集团建设的重要方向，也是职业教育集团走出“失灵”困境的重要出路。一方面，集团可通过多种渠道与国外的行业、企业、院校、认证机构加强合作，加快建设国际交流合作信息平台，及时发布职业教育国际合作项目，从而提升中外合作项目管理水平和办学质量。另一方面，在合作过程中，要学习国外职业教育集团的管理体制，借鉴国际上先进的职业教育办学理念、成功的教学模式和方法等等，合理引进权威性较高、通用性较强的职业资格证书及资格证书培训体系，加快我国职业教育的国际化进度，提高人才培养质量。

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