加强监理投资控制完善监理职能体系

2014-03-29张文娟

城市道桥与防洪 2014年10期

张文娟

(宁波两江投资有限公司，浙江宁波315020)

0 前言

自1996年我国实行工程监理制度以来，项目监理对工程质量的提高发挥了较大的作用，但对项目投资控制相对薄弱，从而影响了投资效益的实现，也没有完全达到监理制度建立的初衷。在实际工作中，笔者认为应从制度管理、方式方法、厘清与审计关系等几方面完善监理投资控制职能，更加合理地确定及控制造价，助推项目建设。

1 加强监理投资控制管理

项目建设由多个主体共同参与，监理投资控制管理也受多方因素影响，如业主单位、监理单位、管理单位等方面。

改善监理投资控制首要需加强业主管理。业主与监理之间是通过工程建设监理合同建立起来的一种委托与被委托的关系，双方在合同约定的范围内行使各自的权利，承担相应的责任。业主代表有权严格要求监理人员对变更造价、无定价材料价格等费用认真调研、比选、审核直至确认，若简单签署“情况属实，请业主批示”则不予认可；另一方面业主虽然有权要求更换不称职的监理人员或解除监理合同，但不得干预和影响监理人员的正常工作，不得随意变更监理人员的指令。监理人员应该依据工程建设监理合同、设计文件、相关规范、规定及相关法律对项目实施独立、科学、公正的评判。有些业主认为监理人员相当于自己的雇员，必须为自己的利益着想，按自己的要求办事。因此对监理工程造价控制的切实授权既是监理工作有效开展的基础条件，也符合建设单位追求投资效益最大化的根本利益。

为了督促完善监理的造价控制职能，也可采取一定经济措施。如某大型基础设施项目，招标文件及合同中明确，监理单位需配备一定数量的专业造价人员，负责施工中各项费用的初步审核，包括施工图预算、各种变更、无定价材料设备、月度计量、工程结算等，业主复核确认后跟踪审计进行再核对，单次核增核减幅度超过±5%将扣罚一定的监理费用。通过这种制约机制，极大地提高了监理造价控制的自觉性和认真度。

做好投资控制关键还要落实到监理人员。由于目前我国大部分监理人员都是从设计、施工、管理等方面转职而来，很多人缺乏经济观念，在监理过程中只习惯于运用自己熟悉的设计、施工规范和验收标准，而把如何合理控制工程造价看成是与己无关的事情，因此在主观上也没有将投资控制观念渗透到各项设计和施工的监理措施中去的意识，往往在管理过程中造成一种误区，认为监理工程师只负责工程的质量和进度，至于造价的高低，那是建设单位的事情。即使招标时对人员要求强制性配备了造价工程师，实际工作中却形同虚设，基本没有发挥应有的作用。《建设工程监理规范》5.5条款和6.2条款中明确了总监与专业监理工程师对工程变更的意见，专业监理工程师应确定工程变更项目的工程量、单价或总价。规范还提供了诸多标准格式表格，很可惜没被有效利用。另外监理人员也应进一步改善投资控制方面的手段、方法，加强理论知识在实际工作中的灵活运用。

监理工作一般仅限于工程建设项目的施工阶段，并没有涉及到工程前期准备和设计阶段及保修期的全过程，监理人员接受委托后，工程马上开工，造成监理人员边干活边熟悉情况。一些大型工程，技术复杂程度相对较高，工期较长，影响因素很多，不利于监理工作的顺利开展。施工阶段是将工程的设计构想转化为项目实体的阶段，该阶段监理工程师对工程造价的管理主要集中在工程新增费用控制、现场工程变更和工程费用索赔处理等方面。从实践来看，设计问题同时对上述各方面都构成了不可估量的影响，如设计图纸的矛盾（如平面图与剖面图不符）导致工程变更大量增加；设计图纸中的施工要求不明确，造成工程结算扯皮甚至费用索赔；比较突出的是设计只给出了示意图，缺少相应的大样及详图，致使承包商不平衡报价，给工程结算带来隐患；有些设计与施工脱节，造成施工难度加大，不得不采取特殊措施而增加技术措施费用等等。

由此可见，施工阶段造价控制中遇到的诸多事项都源自设计原因，既严重影响工程质量、进度，又极大地增加工程造价的控制难度。其实对于设计图中的许多问题，监理工程师们在熟悉图纸时也能发现，但由于无法直接参与，这就决定了施工阶段监理投资控制工作的被动和低效。因此，仅限于工程施工阶段的建设监理具有明显的先天不足，要切实做到合理确定和有效控制工程造价，监理应更早地参与项目管理，至少应在工程项目的设计阶段，但目前根据我国的监理制度还很难做到。不过作为监理工程师仍然可以及早发现问题，提请设计作修改优化，更好地控制投资。

2 跟踪审计与监理投资控制关系

目前很多政府投资项目引入了跟踪审计。跟踪审计是基于造价咨询的中介机构，可能会造成某些监理人员的错误认识：既然跟踪审计全过程控制造价，监理则只需把控质量和进度，至于投资就一带而过了。实际情况恰恰相反，正是因为有了跟踪审计的全过程监督，对监理的各项控制尤其是造价方面都提出了更高的要求。

从跟踪审计目的来看，是形成必要的监督体系，促进达到规范基建程序、改善项目管理、防止资金流失、节约建设成本、提高资金使用效益的目标。跟踪审计强调的是事后监督。

从操作规程来看，跟踪审计是在各方形成初步结论后发表意见。比如对以工程量清单进行招标的分部分项子目，因范围变化、方案改变等超出了合同约定的比例需要调整综合单价，首先由承包商提出变更价格，其次监理根据实际情况确定工程量及单价，发包方据内控制度会签形成明确意见后，跟踪审计人员才会接受变更单，审核其合法真实性。

跟踪审计小组监督的项目范围非常广泛，基本上涵盖了监理内容。例如某重大基础设施项目建设，施工招标结束后审计机关委派跟踪审计小组正式进驻。根据审计实施细则规定，审计人员参加监理例会，但基本不发表意见，仅仅作为过程监督；对于变更造价、无定价材料、进度款支付经监理人员计算具体金额后，再经审计，核增减率超过一定幅度按照合同约定扣除相应比例的监理服务费并严格执行；各种随机检查也较多，打桩记录、施工日志等资料不定时查实。核实施工、监理人员的出勤到位情况，与身份证一一对照确认。设计图纸和现场施工相对比，检查是否有出入；隐蔽工程、进场材料质量等更是关注重点。质安监督也细致到安全帽佩戴情况。上述实例可看出，在跟踪审计全过程监督下，监理工作包括造价控制，更应加强全方面管理，依据招投标文件、合同约定、规范要求等，做好做实每一步工作，尽量避免审计提出整改意见。

3 如何完善监理的投资控制职能

FIDIC合同条件下的咨询（监理）工程师涵盖了项目建设的整个过程，包括前期设计、招投标、工程施工、资金结算、竣工验收等，对项目投资、进度、质量、安全等进行全面的控制。虽然在现阶段，人们还没有办法扩大监理的范围，但仍可以FIDIC合同条件为指导，把“三控二管一协调”做得更好。

3.1 完备各种书面资料

FIDIC合同中强调业主、咨询工程师、承包商之间的所有交往必须以书面形式、文字为准。咨询工程师对承包商发布指令应该用书面形式。紧急情况下咨询工程师可以发出口头指令，但事后必须书面确认。承包商提出索赔、计量支付等也必须提供书面证据、文字材料。监理工程师在工作中应加强重视书面材料，避免主观随意性，减少口头指令，防止事后引起纠纷。诸多项目审计过程中暴露出此类问题，比如因规划调整、征地拆迁引起的人工、机械数量索赔，因无原始记录，最终审计难以认定。

3.2 合理控制施工阶段的投资

工程施工阶段投资控制主要有拨付进度款、设计变更、无定价材料设备、争议索赔等内容。

3.2.1 严格控制拨付进度款

进度款的拨付通常存在两种问题：一是超付工程进度款，占用甲方资金，降低投资效益，甚至有的工程进度款超过竣工结算款，施工单位不愿返还或拖延返还超付额，引起甲方的经济损失甚至坏帐损失。二是工程款拨付不足或拖欠，影响工程的进度和质量，以及施工企业的效益。这两种情况都会影响工程的进展，不利于工程管理。为了有效避免监理工程师对工程造价估计过高或过低，除了监理工程师自身素质要提高外，每个工程应配备造价专业人才，严把签证关，严格控制工程变更，尽量减少变更费用，审核评估相关索赔等。

3.2.2 合理控制设计变更

设计阶段的工程造价是源头控制。监理工程师应重点审核设计方案的合理性，避免在施工阶段重大设计变更和方案性变化的产生；审核设计的安全性，是否存在设计过于保守、安全系数放大、技术与经济脱节等问题；审核标准化设计、限额设计、价值工程等理论的运用情况。如果发现问题，及时提出合理化建议，在保证质量安全的前提下，降低造价，控制投资，减少浪费。

另一方面，施工阶段经常出现工程量变化、材料代用等问题。为有效地控制工程造价，应制定设计变更、现场签证管理制度，明确变更签证的权限范围，实行“分级控制、限额签证”。签证的联系单应充分体现变更原因，把变更部位、变更内容及涉及的费用表述清楚不能有歧义。也正因为联系单的重要性，监理在签证过程中应加强内部沟通：现场监理主要负责工程量的确认，造价人员负责费用的审核。并且现场监理或费用审核人员在审核时都应该双方互相交流（现场计量规则不清的可问费用审核人员，费用审核人员具体情况不清的可问现场监理），对联系单的签证应做到公正公平有理有据。重大方案变更时，监理造价人员应及时参与。

3.2.3 及时确认无价材料及设备

招标中存在的暂定价、变更后的综合单价、深化设计后才能明确的内容等等都有可能出现无定价材料设备。及时地定牌定价非常重要，可有效地预防总包单位未定价不施工的情况，以免造成不同程度的工程延期，带来不必要的经济损失。

无定价材料设备品牌的不同往往导致价格不一，市场价格悬殊。即使是相同的品牌，不同的规格或型号，甚至是同种规格不同型号的材料，其价格差异也较大，如伸缩缝、石材等。总包方应提供至少三家以上的供应商，明确价格、质量、供货期等内容，监理工程师经过充分市场调查和技术咨询，对符合工程要求的产品及合理的参考价格提出建议。金额较大需要公开招标或邀请招标确定的材料设备，总包方应提前组织确认时间，并将所有采购或要求确认的时间计划合理地提出，在不迟于法定时间前将相关方案提交监理工程师，由监理工程师审核后进行后续招标程序。

3.2.4 争议索赔的处理

《建设工程监理规范》中有关索赔与反索赔也有明确的规定。其中6.3.4条款内容：“当承包单位的费用索赔要求与工程延期要求相关联时，总监理工程师在作出费用索赔的批准决定时，应与工程延期的批准联系起来，综合作出费用索赔和工程延期的决定。”6.3.5条款内容同时明确：“由于承包单位的原因造成建设单位的额外损失，建设单位向承包单位提出费用索赔时，总监理工程师在审查索赔报告后，应公正地与建设单位和承包单位进行协商，并及时作出答复。”

索赔问题发现得越早越容易得到解决。项目开工前，应做好充分的准备工作，熟悉合同条款，加强对设计方案的审查，发现设计中存在的问题，避免施工中因设计变更引起的索赔；施工中加强现场管理，强化质量跟踪，减少合同外的抽样检验或工程复查引起的索赔；提高监理工程师索赔及反索赔能力，防止低价中标，索赔盈利的发生。

3.3 结算投资控制完美收官

竣工结算阶段是投资控制的最后一关，也是对建设成果和投资效果的总检验。《建设工程工程量清单计价规范》（2008版）中规定国有投资项目必须实行工程量清单招标，目前其他实体投资项目基本也在参照执行。因而结算阶段的投资控制要点是工程量的审核。

监理工程师应重视审查竣工图纸的编制。重点关注隐蔽工程、设计变更、现场签证是否真正实施，并且是否在施工图上作了修改，防止丢、漏项问题，禁止弄虚作假，严格控制竣工图的质量。

施工过程中所有的变更、签证、材料单价、争议等难题及时解决后，结算阶段的造价确定易如反掌，相当于简单的加法，即:清单报价+各种联系单费用=竣工结算造价。事前控制总有事半功倍的效果，反之，则会带来战线拉长，久拖未决的困扰。结算中常常碰到的工程延期带来的人工窝工、机械滞留、管理费用等，施工过程若未及时处理，结算阶段将事倍功半，多次会议，多次协调，次次重新整理资料，效率低下，浪费人力物力资源，还不一定能妥善解决问题。