国外对房地产市场的调控措施及其对中国的启示

朱文蔚

中国房地产是伴随改革开放而发展起来的，房地产业在推动我国城镇化建设、改善国民居住条件、带动其他产业的发展以及增加政府财政收入等方面发挥了重大作用。但是伴随其出现的房地产投资过热、房地产泡沫以及金融资产过多转向房地产而可能引起潜在金融风险等问题也日益凸显，从而引起社会各界的担忧，对我国房地产进行宏观调控的呼声日益高涨，国务院也不断出台了一系列措施来遏制房地产价格的畸形走高，力图使房价保持在一个合理的价格范围内。然而我国房价还在不断创新高，2013年4月，据中国统计局公布的消息：70个大中城市中，价格下降的城市只有2个，上涨的城市有68个。而同比价格上涨的城市中，最高涨幅为13.7%，涨幅比3月份回落的城市有1个。①参见《4月全国68个大中城市房价同比上涨》，载http：//finance.sina.com.cn.china/hgjj/20130518/093015508393.shtml。

其实，我国房地产业当前面临的这些问题，也许是经济发展过程中难以避免的经济现象，西方主要发达国家也有类似的经历，为了抑制房价过高，许多国家曾出台了一系列稳定房价的措施，部分国家取得了较好的效果。在当前房产价格备受关注与责难的形势下，我国政府应该反思过去对房价调控的一些做法。分析与总结乃至借鉴西方国家的成功经验，对我国房价调控具有很强的现实意义。

一、国外在房地产市场调控方面的主要做法

尽管导致房价高企的原因各国可能有较大差异，但从不同国家调控房价的措施来看，没有任何国家只采取单一的做法，往往都是多管齐下，主要的调控措施可以概括为以下三个方面：

（一）以利率为杠杆抑制房产的过度需求

很多国家通过利率的变动或差别利率的实行来抑制对房产的需求，主要的理论逻辑是：提高利率将增加新购房者的贷款成本，也会加重已购房者的还贷压力，从而在需求方面抑制购房者对房产的过度需求。因此，利率成为很多国家调控房价的一种重要手段。如美国为了抑制房价的上涨，美联储曾在2004～2006年间连续17次提息，终于在2006年年末，住房市场新房价格在持续了15年增长后首次下跌。［1］经过美联储的多次提息，美国住房销售量下降，价格回落，新房开工减少，建筑开支收缩，住房市场明显降温。同时，美国政府还规定，个人购房时必须说明购房是为了自住还是用于出租，出租房屋贷款利率要高于自住房屋贷款利率。在英国，21世纪初有3年多房价每年涨幅都超过20%。为此，英国中央银行（即英格兰银行）从2003年11月至2004年8月连续5次上调利率，把利率从3.5%（这是在过去的48年中的最低水平）提高至4.75%，导致抵押贷款成本增加，房主还本付息压力增大，有效地遏制了购房出租和首次置业人士的入市热情。［2］在墨西哥，政府主要利用差别利率来调节住房结构。墨西哥银行和全国性抵押贷款机构根据房屋预定售价制定阶梯式贷款利率，使得房价和利率成正比，房价越高，则贷款利率就越高，从而可以抑制高价房的开发；而对于中低价位的房地产项目，则可以低于市场利率2%的水平为开发商提供贷款，以此增加中低价位住房的供应。［3］

（二）通过税收打击房地产的投资与投机行为

税收是很多国家用于抑制房产投资与投机行为的重要手段。税收的征收不管是对买房还是卖房，都有一定的抑制作用：若对买房者征收，将直接增加购房者的成本，间接提高了房产价格，从而将抑制房产的需求；若对卖房者征收，在房产价格不变的条件下，将挤占卖房者的利润，从而将抑制房产的投资性与投机性需求。不过国外通行做法大都是对买房者征收的。如在美国，每个人房子每年都要缴房产税，且各地税率有较大差异。如康州的桥港市，房产税率曾高达4.75%；最低的，不到0.2%。①参见《调控房价很难吗 合理借鉴美国房产税》，载http：//soufun.com/news/2013-03-12/9681881.htm。并且州政府相关部门每年定期对房地产价值进行评估，以此作为征收房地产税的依据。若住房价格上涨则意味着个人房屋资产价值增加，同时也意味着个人必须缴纳的税款增加。另外，针对房屋购买和出售时的差价，美国一些州政府还专门征收房地产增值税，并规定自住房住满两年以上出售时可以享受较大幅度增值税减免优惠，而出售投资性房屋则不能享受相应的优惠。德国为了打击炒房投机行为，政府长期实行严厉的房地产税收政策。德国的房产税主要涉及两种：住房持有税（即房产税）和房产交易税。前者每年对居民住房进行征收，税率由联邦政府确定，为住房估价的0.26%～0.60%，各地政府再乘以本地的特别系数，一般在0.98%～2.84%，对于首套自住房适用税率下限。［4］通过这种有差别的税制设计，有效地压制了房地产投机者的利润空间，使房价长期趋于稳定。20世纪末，韩国为了摆脱东亚金融危机的影响，陆续出台了一些促进住房市场化的措施，2002年以来，韩国步入了经济复苏期，大量资金进入了房地产市场，导致了房地产市场价格上涨过快的势头。为了抑制住房投机现象，韩国政府曾在2006年4月加大了房地产税收力度。政府对居民拥有的第二套以上住宅课以重税，将转让第二套以上住宅的交易税从9%～36%提高到50%；同时为抑制土地倒卖，从2007年1月1日起，政府对非土地所有者自住的土地交易征收60%的交易税。新政策出台后，韩国的土地价格涨幅开始放缓，当月土地成交量减少了36.3%。［5］

总之，目前开征房产税的国家很多。日本东京地区房地产税为1%～2%，一套100平米左右的住房每月缴纳的房产税大约相当于一个普通居民半个月的伙食费。在澳大利亚，房价虽低，但是房产税也很高，如一套价值60万澳元（约合400万人民币）的房子中税收占了26.4万澳元，在墨尔本和布里斯班，房产税占房价比例分别为38%和36%。加拿大的房地产税则更加复杂，因为它不是计征一次，而是市镇、县和学区重复计征，各地的税率差别很大，但大多在1%左右，平均占家庭收入的5%。②参见周佳《盘点热门国家移民后缴税 澳洲房产税可达44%》，载http：//news.szhome.com/101789.html。

（三）通过住房政策保障低收入者有房可居

由于房地产具有较强的公共物品属性，它关系到国计民生乃至整个国民经济的发展，而在市场机制下的房地产市场具有强烈的逐利性特质。房地产的供需矛盾在一定时期非常激烈，若不加以调节，可能导致各种社会矛盾，影响社会的和谐与发展，因此各国都采取了各种住房政策，以保障低收入者有房可居。一个非常突出的案例就是新加坡，其组屋政策世界闻名，组屋是新加坡常见的公共住房形式，组屋的设计与建设基本都是由国家的建屋发展局完成，可以节省设计和建造成本，从而让一般民众负担得起，也使得享受公共住房的人口达到八成以上。英国政府在2004年也曾宣布了一项总值达35亿英镑的建房计划，在三年内建设70000多套经济住房，其中的67000套利用住房公司的基金在英格兰范围内兴建，6000套供给急需住房的教师、警察、护士等低收入的公共部门职员。［6］在日本，为使大多数人能够“居者有其屋”，历届政府遵循“保低放高”③所谓“保低放高”是指，政府为中低收入者提供廉价住房或优惠住房贷款，保证中低收入者能买得起房或者能租得起房，而高收入者的住房问题则由公开市场解决。“保低”的主要途径是建立住房保障体系，使低收入者“居者有其屋”。的原则，采取了不少政策性调节措施，使不同社会层次的百姓都能住上与自己经济条件相适应的住房。据统计，截至2000年，日本住宅公团（根据1955年7月颁布的《日本住宅公团法》而成立的特殊法人）累计建房150万套，用于出租和销售的各占50%，各地方政府累计翻修和新建住房210余万套。同时，住宅金融公库（隶属于日本国土交通省及财务省）累计为1890万套住房提供了177.4万亿日元的融资。［7］大量低价房和廉租房在日本政府的努力下成功填充了市场，满足了日本相当一部分中低收入者的住房需求。为了抑制房价上涨，法国政府也曾大力推行廉租房政策。法国廉租房的基准房租比普通私人住房的房租低一半左右。政府规定，人口超过5万的城镇中，廉租房占全部住房的比例不能低于20%。廉租房的资金主要来自于中央政府和地方各级政府，房屋建成后交给地方的廉租房管理部门管理。

由此可见，绝大部分发达国家都有廉租房制度，保障低收入居民有房可居是每个国家的住房政策的重要目标，廉租房制度主要从供给方面对抑制房价上涨起重要作用。

二、近几年我国政府调控房地产市场的主要措施

1998年，我国召开了全国住房改革工作会议，下发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，由此拉开了以取消福利分房为特征的中国住房制度改革的序幕，房地产开始由计划走向市场。但是市场调节这只“看不见的手”在我国却很不成熟，房价随着政府调控政策的不断加码却在不断地走高。根据我国近几年房地产调控政策的陆续出台及政策的调整，我国对房价调控的主要措施可以概括为以下三个方面：

（一）打击房地产投机行为

这一措施的落实主要通过一些购房优惠政策的逐步取消、提高付款比例、紧缩货币以及出台限购令等手段。2005年，房贷优惠政策取消，“国八条”①2005年国务院颁发的《关于做好稳定住房价格工作的意见》共有八条意见，简称“国八条”。温家宝在2011年1月26日主持召开国务院常务会议，研究部署进一步做好房地产市场调控工作会议，确定的相关政策措施简称“新国八条”。出台，央行宣布取消住房贷款优惠利率，个人住房贷款最低首付款比例由20%提高到30%；2007年，“国24号文”出台，加息、提高存款准备金率和严格限制第二套房贷条件等金融紧缩政策出台；［8］2010年初，“国十一条”和“新国十条”②2010年1月21日，国土资源部发布《国土资源部关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》简称“国十条”；2010年4月17日，“新国十条”出台，规定商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款。出台，紧接着各部委陆续出台了补充文件，暂停发放第三套及以上房贷，首套房首付比例不低于30%，房价过高上涨过快城市将限定家庭购房套数；2010年11月全面叫停第三套住房公积金贷款，并将第二套住房公积金个人住房贷款首付提至五成；［9］2010年4月30日，北京出台的“国十条实施细则”明确规定，从5月1日起，北京家庭只能新购一套商品房，购房人在购买房屋时，还需要如实填写一份《家庭成员情况申报表》。这是全国首次提出的家庭购房套数“限购令”，随后，住建部要求2010年年末房价上涨幅度较大的一些城市出台限购令细则；2013年2月20日，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署继续做好房地产市场调控工作。会议确定了五项加强房地产市场调控的政策措施（称为“国五条”），不仅再次重申坚持执行以限购、限贷为核心的调控政策，坚决打击投资投机性购房，而且是继2011年之后再次要求各地公布年度房价控制目标。

（二）增加房地产供给

国家在近几年不断出台住房保障措施以解决低收入者住房问题。2006年国家对住房供应结构提出了具体要求，如要求90平方米以下房子占供应量的70%以上，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房，加大经济适用房和限价房的比例等保障性住房政策。鼓励、引导和支持民间资本参与投资建设经济适用房、公共廉租房等政策性住房，参与棚户区改造。2012年7月，国务院发布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，在住房保障方面，规划明确提出了廉租房、公租房等保障性住房的建设目标：到2015年增加廉租住房不低于400万套，新增发放租赁补贴不低于150万户，人均住房建筑面积13平方米左右，套型建筑面积50平方米以内，而公租房亦要求增加不低于1000万套，且单套建筑面积以40平方米左右的小户型为主。2013年5月16日，中国财政部发布消息称，中央财政近日下拨2013年中央补助公共租赁住房保障专项资金580亿元，支持相关地区完成2013年公共租赁住房建设任务。③参见《中央财政再次拨款支持保障房 中西部占逾八成》，载http：//hrb.focus.cn/common/modules/newscenter/media_list.php？source_name。这些措施的出台，突显了政府对低收入者住房的关注与重视。

（三）为外资进入房地产市场设立“防火墙”

2006年7月11日，建设部联合其他五部委出台了第一份限制外资进入房地产的政策，即《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》，被业内称为“外资限炒令”，旨在加强对外商投资企业房地产开发经营和境外机构和个人购房的管理。该《意见》指出，设立外商投资房企由商务部和工商行政管理机关依法批准设立和办理注册登记，颁发一年期《外商投资企业批准证书》和《营业执照》。待付清土地出让金后换发《国有土地使用证》，然后再换发正式的《外商投资企业批准证书》。①参见张斌《外资进入房地产从严 商务部政策调整空间有限》，载http：//news.hexun.com/2011-01-24/126980862.html。这也就意味着，外商投资房地产企业的批准成立必须有相应项目的《国有土地使用证》作基础。土地使用证的硬性考核，能够有效防止擅长资金运作的外资空壳公司的设立，进而限制海外热钱涌入房地产。2010年4月，国务院颁发《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。这些规定有利于加强对国际游资的监控，防止境外热钱冲击我国的房地产市场。

三、国外房地产调控政策对我国的启示

基于国外对房地产调控的一些具体做法，结合我国当前所采取的措施，笔者认为国外的一些经验对我国当前乃至今后政策的调整可以带来以下几点启示：

（一）房地产调控需凸显房地产的准公共物品属性

从房地产所有者的角度来看，房地产具有私人物品的属性，主要是所有者受益，但是从社会的角度来开，住房是关系亿万群众切身利益的重大民生问题，“有房可居”是建设社会主义和谐社会的重要目标，也是让人民群众共享改革发展成果的重要体现。如果房价过高，超过了部分人的支付能力，而使得部分人无房可居的话，必然会影响社会的和谐与发展，因此其公共物品的属性是比较突出的。

正如前文陈述，国外政府都有制定相关政策来为低收入者提供购房支持与住房保障。新加坡政府直接主导组屋建设，为低收入者提供住房；英国政府也有为教师、警察、护士等低收入的公共部门职员提供经济房的相关措施；日本政府也提供了大量低价房和廉租房满足中低收入者的住房需求。当前我国在这方面确实也做了不少努力，出台了不少关于廉租房、经济房等相关措施，并在“十二五”规划中就住房保障方面做了明确规定。但是落实起来就很难，比如对于保障性住房建设，2010年全国28个省市公布了住房保障建设计划，但仅有9个地方政府列出了明确的资金投入额，其他地方均未给出明确的资金方案。［10］另外在保障性建房与分配等管理方面问题也层出不穷，媒体与网民经常报道的两限房与经济适用房分配中的混乱、欺诈与腐败等现象时常发生，因此政府加强各环节中的监管是十分必要且非常迫切的。

另外，尽管我国已推出一定数量的限价房、经济适用房和廉租房，但数量仍较少，今后应该进一步扩大保障性住房的市场比例。在具体措施上，可借鉴发达国家的做法，规定开发商必须建造一定比例的经济适用房，或政府直接资助建设经济适用房，从而建立以经济适用房为主体的住房供应体系，使经济适用房的供给比例上调到40%～60%之间，而普通商品房的供给比例则控制在40%左右，再加以适当比例的廉租房，并对三者的套型面积进行严格限制，增加中小户型住房的供应比例，减少大户型的供应比例，从而使住房供应结构趋于合理化。

（二）房地产调控是个系统工程

房价问题关系到房地产、宏观经济和社会发展等重要问题，是一项系统工程，必须从需求、供给、宏观政策三个方面采取措施。基于以上的分析可以看出，国外政府调控房价都是多管齐下，通过利率、紧缩信贷、房产税等手段来抑制需求，通过住房政策包括提供廉价房、经济房等措施调节房地产供给，为低收入者提供住房保障。我国的做法基本和国外相似，有诸多方法如提高付款比例、贷款利率、紧缩货币以及出台限购令等措施来打击房地产投机行为，也有一系列住房保障措施来调节住房供给。但是我国在遏制投机性购房需求等方面力度还不够，今后可以考虑进一步提高多套住房购买按揭首付比例和借款利率。使得投机者购房越多，其按揭首付比例就越大，借款利率也越高，从而可从资金上限制购房投机者，使其无法通过购买多套房屋牟取暴利。

在住房供给方面，由于我国多数城市将新增建设用地中的3/4用于发展工业，压缩了住房用地，也间接造成了城市住房的供需矛盾，今后应该考虑适度放开土地供应，由从严紧缩改为有限制地放开。这就需要对我国当前的土地供应计划进行一定的调整。建议今后在土地供应计划中，将各类用地供给的计划分开，单独制定新增住房用地的计划。同时，在合理规划存量房屋拆迁面积的基础上，制定存量住房用地的供给计划。这样一方面可减少城市其他建设挤占新增的住房用地，另一方面可保证住房用地的供求基本平衡。尤其应增加经济适用房、限价房和廉租房等保障性住房的土地供应，减少对高档住宅和商业房产的土地供应，这样才能从源头上解决普通住宅供不应求导致房价高涨的局面。

（三）税收应该充当房地产调控的重要手段

综观国外调控房价的做法，绝大部分的国家基本都有这一手段，而且这一手段对抑制炒房等投机行为是非常有效的。美国、日本、墨西哥、加拿大等国家都有房产税，而且好几个国家还有房产交易税，加拿大还实行多层征税，德国对于首套房和二套房则实行差别税率，这些经验都值得我国借鉴。

我国的房产税于1986年开始征收，征税对象为非个人住房，征税范围为城市、县城、建制镇和工矿区；自用房产的计税依据为房产原值，出租房产的计税依据则为租金，自用、出租房产税率分别为1.2%、12%。2010年4月，为了遏制部分城市房价过快上涨，国务院发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（简称“新国十条”），其中的第四条提出：发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用。财政部、税务总局要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。税务部门要严格按照税法和有关政策规定，认真做好土地增值税的征收管理工作，对定价过高、涨幅过快的房地产开发项目进行重点清算和稽查。虽然国家的政策中提出了通过税收手段调节住房消费和房地产收益，但仅仅停留在对土地增值税的征收管理工作上面。2011年1月，重庆、上海率先进行房产税改革试点，上海模式是对存量房免征，对增量房征税，人均免税面积60平方米。

综上所述，笔者认为当前中国应该全面开征房产税，对闲置住房征收闲置调节税，这样可加大住房投机者持有多套房屋的成本，促使其将手中多余的房屋出售，以增加二手房的供应，同时可减少对一手房进行投机的购房需求。今后则可以考虑开征物业税。物业税在国外一些国家早已实行，开征物业税一方面可较大幅度地降低一手房的房价，另一方面可通过增加大户型及多套房屋所有者的供房成本，引导住房的合理需求，并迫使多套房屋的持有者不得不抛售二手房屋，从而进一步增加住房的供应。