论提高国家治理能力法治化水平的路径选择

李成林

（中共大连市委党校 校刊编辑部，辽宁 大连 116013）

党的十八届三中全会 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称 《决定》）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《决定》进一步明确了全面推进依法治国的总体思路，显示了新的法治思维、法治理念和法治方略，对加强和创新社会治理、推进社会主义法治建设具有重大指导和促进作用；而即将召开的十八届四中全会决定以依法治国为主题，是历史上的第一次，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。但不可否认，在我们依法治国、实现国家治理能力现代化进程中仍然面临诸多障碍，应从多个方面进一步探索国家治理能力现代化进程中的法治创新路径，不断推进国家治理法治化。

一、国家治理能力现代化的基石是国家治理能力的法治化

党的十八大报告提出了“国家各项工作法治化”的要求，显然，这一要求也必然体现为国家治理法治化。从逻辑上看，国家治理法治化是国家治理能力现代化的判定标准，也是国家治理能力现代化的必要条件。没有国家治理能力法治化，就没有国家治理能力现代化。国家治理能力现代化的主要标志就是确立法治是治国理政的基本方式，核心是运用法治思维、法治方式、法治精神和法治原则作为判断是非曲直的依据，并以法治的标准和方式进行社会治理工作，将社会治理活动的决策、执行、监督等各方面工作都纳入到法治的轨道，将法治所倡导的正义理念作为长期的价值追求，把民主、科学、文明、正义等法治理念有机结合起来开展社会治理活动。国家治理能力现代化的过程本身就是法治化的过程，一个远离法治的国家，绝不可能是一个治理现代化的国家，远离法治化就意味着远离现代化。实现国家治理法治化，“意味着以法律为统帅强化法律之治”［1］，是贯彻“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的内在要求。推进国家治理体系现代化必须走法治化道路，形成法治为先、法律至上、依法治国理政的新局面。

法治在国家治理能力现代化进程中的基石作用表现在以下十个方面。第一，法治具有权威性。宪法和法律是国家治理的最高权威，在法律面前人人平等，任何组织和个人不得拥有有超越法律的权力，任何组织和个体都要受到法律约束。在法治状态下，权力将被关进制度的笼子。第二，法治是公平正义的象征。“公平正义”和“以人为本”是全面深化改革和国家治理的价值追求，而这也正是法治所追求的价值，或者说是法治蕴含的精神。第三，法治具有可预期性。通过法治，可减少政策风险和人为风险，人们对自己的行为有所预期，从而具有安全感，促使人们在法治、理性的轨道上实现个人的全面自由发展。第四，法治具有科学性。在法治状态下，决策才能进入法定轨道，实现决策科学化。第五，法治具有强制性，能够清除障碍、减少阻力，规范和约束管理机关和执法者。第六，法治具有普遍性。因为法律本身就“具有普遍的，理论的，不取决于个别人的任性的性质”，它的意义在于它排斥任何偶然性、任意性，给人们的行为提供一种必须共同遵循的模式、方向和标准，要求全社会所有人员在任何场合下均须一体遵行，能够为每个社会成员的政治、经济和社会权利提供有效的保护。第七，法治与民主是统一体。法治是民主的程序化、规范化、法律化形态，民主是法治的制度化、权力化、权利化形态。没有法治为民主设置轨道，民主将是混乱的民主。第八，法治是文明的载体，法治本身具有的文明属性，使文明通过得以彰显和渗透到我们生活的每一个层面，引导人们崇尚文明、法治的强烈的、共同的价值趋向。第九，法治是市场经济的守护神。党的十八届三中全会 《决定》提出了全面深化改革坚持社会主义市场经济的方向，市场在资源配置中起决定性作用。市场经济从根本上讲就是法治经济，只有用法治来规范市场行为，才能保证市场经济正常的运行秩序。第十，法治是全面深化改革的保障。2014年2月，习近平同志在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：“凡属重大改革都要于法有据。”［2］在全面深化改革的整个过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进改革。

二、提高国家治理能力法治化水平的内在要求与面临的障碍

党的十八大总结了改革开放以后我国社会主义法治建设实践的经验，提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”社会主义法治建设的“新十六字方针”，这是针对全面推进依法治国基本方略所面临的新情况、新形势、新任务提出的最新要求。国家治理能力法治化，其内在要求就是“善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。”面对新情况、新形势、新任务，要站在一个前所未有的高度重新审视法治的作用，在治理与法治的融合中，追求共同的价值理念，立足于共同的社会根基，体现同样的公共理性，运用同样的治理方式，遵循共同的治理领域，准确判断“国家”“市场”“社会”和“公民”等治理主体在国家治理中的地位，在法治的基础上，发挥各自在国家治理中应有的作用，实现国家治理能力现代化。

从政府和社会的关系看，只有政府与社会之间产生了良性的互动，才能长期有效地实现好的国家治理。国家治理法治化的目的是实现社会本位，强调政府向公民负责以及公民可以问责政府的合法性，这是国家治理能力现代化的核心理念。如果说社会管理强调的是行政命令，国家治理则强调法治规范，是对法治社会建设中的治理模式的全新概括，这就要求政府必选转变观念，摒弃从前的“统治”和“管制”思维，将更多的事项、权力下放。

从国家与公民的关系来看，法治是理顺国家和公民关系的基本治理方式。推进国家治理能力的现代化，最基本的前提条件就是要理顺国家和公民的基本关系，将二者纳入到国家治理体系当中，实现良性互动。对于民间社会和公民个人来说，意味着从被统治、被管理到积极主动参与治理、共治的过程，积极参与国家和社会治理，珍视和利用宪法赋予公民的合法权利，依法做积极行动的公民，而不是被动服从的臣民，形成国家、政党、政府、社会、市场、个人依法积极参与，各尽其责，履责又不越轨，共同参与、协同治理、和谐有序的共治与善治局面。公民要增强民主意识、权利与责任意识、法治意识和政治参与、社会参与能力，懂得法律赋予每个公民的基本权利，懂得权利受到侵犯后该如何寻求法律救济和保障，懂得自己应当遵守、执行和承担的社会基本义务，从而形成国家与公民间的良性互动，不断完善国家治理体系，提升治理能力，推进国家治理能力现代化，建设现代文明国家。

当前，影响国家治理能力法治化的障碍，一是法治精神的缺失、法律至上观念的淡泊。在我国，虽然法治建设有了长足的进步，虽然有了多年普法教育的基础，但法治精神的弘扬依旧任重道远。中国先秦的法家虽然提出了“以法治国”法治思想，推动了传统法制文明的发展，但传统中国并没有发展出法治精神，传统文化所强调的“依法治国”是统治者使用法律来统治国家而非治理。由于缺少对法律的敬畏，致使公民权利不能得到应有保障，权大于法的现象屡见不鲜。二是人治思维依旧存在。从当代中国的发展现状来看，阻碍按照法治思维推进国家治理能力现代化的陈旧、腐朽思维就是人治思维。人治思维的最大特点在于承认和认可个人在国家管理过程中的核心作用，并认为人的力量比制度的力量要大，由此带来的是权利的不平等、权力的不制衡和社会成员之间的不公平公正。三是民主意识淡泊。民主是法治的制度化，没有民主，法治则会随心所欲。由于封建专制和高度集权的计划经济体制的惯性，民主依然艰难，表现为部分领导干部作风的一言堂和决策的随意以及对群众利益的漠视，导致在现实社会中，把人民群众的利益置之脑后的现象屡见不鲜，从而引发不少不应有的社会利益群体间的冲突。四是制度障碍，实现国家治理法治化，需要建立较为完备的法律、法规体系，但在当前中国社会管理领域，“立法在整个法律体系中所占的比例不高，流动人口管理、特殊人群帮教、虚拟社会管控等社会法制建设明显滞后”［3］。带有计划经济色彩的部分法律法规还存在，不但不能反映不同群体、不同公民的利益诉求，也是新形势下法治建设的障碍，必须予以清除。五是资源障碍，社会治理创新的法治资源亟需整合。当前，行政资源、社会资源、信息资源、政法资源还基本互不相通，“社会治理的多元主体还缺乏互动交流，政府、非政府组织与公众等多元主体相互合作的新型社会治理模式还没有形成”［4］，政府管理功能与社会治理机制还没有有机融合，各类治理主体之间的协调互动能力亟须进一步加强。

三、提高国家治理能力法治化水平的路径选择

提高国家治理法治化水平，建设社会主义法治国家，任重道远。我们必须加快法治建设的步伐，到全面建成小康社会时，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实落实和保障”。

第一，强化依宪治国观念，依照宪法推进国家治理现代化。在当代中国，公民对宪法的认知大多还处于较低的水平，依照宪法维权的意识淡漠，宪法作为国家根本大法的地位有时候往往还只停留在表面上，宪法实施的保障制度尚未形成有机的体系，可操作性还不强，等等。

习近平同志指出：“依法治国，首先是依宪治国。”［5］十八届三中全会 《决定》提出，宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。宪法的生命在于实施，应根据十八届三中全会精神积极稳妥地修改宪法，将全面深化改革的有关决议通过国家根本大法固化下来、推广开来，通过宪法的权威来确保改革不因政府换届或人员变动而出现停滞或倒退。要不断健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

第二，坚持法治至上理念。“法治精神是法治的精髓和灵魂，深蕴法治精神，就把握了法治建设的一般规律。”［6］“法治不仅仅是依法办事的问题，也不仅仅是防止违法犯罪。法治是一种制度、一种理念、一种状态、一种境界、应当成为人们的一种信仰和生活方式。”［7］在社会治理中，应更加注重运用法治思维和法治方式处理政府与市场、政府与社会的关系，深化改革、推动发展。加强和创新社会治理的法治化，要以思想观念的解放和创新引领社会治理实践创新。一是变管理为治理。“社会治理的核心是运用法治思维法治方式，清晰界定权力－权利以及责任－义务之间的关系，行政权力不得超越法定授权。”［1］政府依法行政，不仅要依法改善政府治理，还要依法治理政府本身。2013年2月，习近平同志在中共中央政治局第四次集体学习时指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。”各类社会治理主体尤其是政府在社会治理过程中，要增强人权观念，慎用手中权力，使人民群众的基本人权得到普遍尊重，公民的宪法和法律权利得到依法保护。二是还权力于法治。如同市场经济要把权力还给市场，社会治理首要的任务是把权力还给法治，行政机关自觉将权力纳入法治轨道，从无限行使公权力向约束限制公权力转变，将社会治理纳入法治轨道，严格限定政府在社会管理的职责边界，实现责权对等，将更多的公共事务的管理权限交回社会组织。只有政府带头遵法，群众才乐意守法。三是树立“主权在民”理念。国家治理的根本目标是为了满足群众对经济社会发展的需要，要把服务群众作为社会治理的出发点和落脚点，从社会管控向提供公共服务转变，加快政府转型，将提供公共服务放在政府工作的首位，不断满足公众的合理期待和正当要求。四是树立程序优先观念，确保在法治建设中的机会公平、中立公平和权利救济。行政和司法机构在执行法律，处理具体社会事务时，都必须无条件地遵守法律上的正当程序。政府在做出社会治理决策、实施社会治理行为时，要严格遵循法定程序，做到决策科学合法；行政执法要依照法定职权行使权力，“法无明文授权不可为”；司法机关要能够中立和依法独立行使审判权。

第三，加强科学立法，完善社会治理法律体系。要完善立法的长远规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法的民主化、科学化水平，提高法律法规的针对性、实效性、系统性。要实现社会治理法治化，必须完善社会治理法律规范，在法律允许的范围内，构建社会治理的基本框架。要认真总结以往社会治理方面的好经验、好做法，建立健全与社会发展需求相适应的法律法规体系，使各项社会治理活动真正做到有法可依。一是加强行政法律制度建设。规范行政立法工作，依法界定国家行政机关行政管理的范围，使社会治理行为从政策型向法治型转变。二是建立健全与社会组织相关的法律制度。使社会组织在法制健全、政策支持、公众认同的环境里健康发展，增强社会组织参与社会治理的能力和公共服务功能。三是提高公民参与行政管理立法的积极性。探索公民广泛参与的社会治理模式，对公民参与社会治理的内容、方式、途径作出明确的规定，使公民参与社会治理经常化、制度化、规范化。四是在社会工作的组织建设方面，政府立法应当有所体现。要在现有法律框架下，充分发挥 《立法法》赋予的创制权，针对本地问题，结合地方特色，将社会治理实践经验法制化，并以法制引导社会管理实践，互相推进，从而形成有中国特色的系统完备的社会治理的法律法规制度体系。

第四，坚持民生导向，搭建社会治理法治平台。要从群众关心的社会热点和难点问题、影响和谐稳定的根本性问题入手，全面搭建法治平台，充分发挥法治的保障功能，用法治的手段化解社会矛盾，在法治的基础上，开创社会治理工作的新局面。一是相信群众、依靠群众，调动公众参与的积极性，搭建公民参与治理的平台。通过建立重大决策事项调查研究制度、重大事项集体决策制度、专家咨询和听证公示制度，使得公民及时获得政府的各种信息，为公民参与治理提供渠道，从源头上预防社会问题的产生。二是构建官民平等对话的平台，在法治的框架下，实现行政机关由“被动应诉”向“主动作为”转变，依照法律面前人人平等的要求，在平等对话中消除官民对立情绪，化解社会矛盾。三是构建司法救助的平台。加强法律援助、司法救助、社会救助等工作，建立法律援助基金会，全面构建社会保险、社会救助、社会福利和社会慈善事业共同作用、覆盖城乡居民的社保体系，从司法救助上化解矛盾纠纷。此外，针对社会困难群体缺乏系统保护的现状，应加强困难群体保护立法，构建多层次、立体化的法律保护体系。四是构建法治实事惠民的平台。切实将群众工作作为社会治理的基础性、经常性、根本性工作，以法治促进解决群众关心的社会热点、难点问题，真心实意为群众谋利益，扎扎实实为群众办实事，从惠民实事上回应好群众诉求、维护好群众利益。

第五，在法治基础上确保和谐稳定，化解社会矛盾。和谐社会并不是一个没有纠纷的社会，任何社会和社会发展的任何阶段都会有这样或那样的纠纷，关键问题在于必须将全部纠纷诉求纳入法律解决范围。从法律制度整体设计上，不留有法律调整不到的“空白”。所以，必须在法治的基础上，平衡各方利益、合理调整利益、实现实质法治。一是坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的原则，建立健全群众利益诉求表达机制，构建群众利益诉求表达的社会平台。要完善群众利益诉求表达的政治体制，拓宽群众的政治表达渠道，为公众理性合法地表达利益诉求提供政治保障；要健全群众利益诉求表达的法律体系，将群众利益诉求表达纳入到法治化的轨道。二是建立社会协商对话机制，促进政府与公众之间良性互动，妥善处理群众各种利益诉求。三要建立社会矛盾预警机制。建立预警机制是防范和解决社会矛盾的基础，要及时、准确掌握社会矛盾和不安定因素的动态，不断调处矛盾和化解冲突。四是进一步加强社会治安防控体系建设。加强社会治安综合治理，依法严厉打击各类违法犯罪活动，加强食品药品和安全生产工作，保持社会秩序稳定，不断增强人民群众安全感。

第六，弘扬法治精神，让法治精神铭刻于公民心中。改革越深入群众对依法保护公平的期待越势切。只有全面培养、形成、弘扬法治精神，才能最大范围凝聚社会共识，形成推动社会进步的合力。要继续开展法治宣传和教育，通过加强法治宣传和法律宣传，使全社会树立社会主义法治理念，逐渐养成法治的思维和生活方式，增强学法、尊法、守法、用法意识，弘扬社会主义法治精神。要结合普法教育，使广大群众认识到，法治既是社会治理的重要手段，也是创新社会治理、促进社会和谐的重要保障，增强广大群众社会治理的主体意识，提高运用法律维护自身权益的自觉性和履行法律义务参与社会治理的主动性。

［1］丁广宇.社会治理法治化的重大蕴涵 ［N］.法制日报，2013-11-06.

［2］习近平.凡属重大改革都要于法有据法治 ［N］.新京报，2014-03-01.

［3］蒋晓伟.论社会管理法治化的基本要素［J］.河南财经政法大学学报，2012（1）.

［4］唐秋伟.社会网络结构下的多元主体合作治理［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2011（4）.

［5］习近平.依法治国首先是依宪治国 ［N］.河南商报，2012-12-05.

［6］石泰峰.加快法治建设的路径 ［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/legal/2010-02/23/content_13-030648.htm.

［7］胡建淼.国家治理现代化关键在法治化 ［N］.学习时报，2014-07-14.