关于我国地震航空应急救援体系建设相关问题的探讨＊

王建军 陈 虹 付继华 谭 巧

（中国地震局地壳应力研究所，北京100085）

关于我国地震航空应急救援体系建设相关问题的探讨＊

王建军 陈 虹 付继华 谭 巧

（中国地震局地壳应力研究所，北京100085）

航空救援是目前许多国家普遍采用的最有效的灾害应急救援手段。在我国汶川地震、玉树地震及芦山地震应急救援中，航空救援都发挥了不可或缺的作用。地震航空救援能力的强弱对于各国能否最大程度地减轻地震灾害具有极为重要的意义。但目前我国地震航空应急救援能力严重不足，与地震灾害频发的国情不相适应，也与社会经济发展水平不相适应。通过研究近年来我国大震巨灾航空救援震例，分析我国地震航空救援体系建设存在的主要问题，参考国外相关经验，结合我国国情和地震应急救援专业特点，提出了推进我国地震航空救援体系建设的思路和建议。

地震灾害；航空；应急救援

引言

我国地震多、强度大、分布广、伤亡重。随着经济社会发展和城镇化进程加速，破坏性地震及其所形成的灾害链，使应急救援的能力和时效面临严峻挑战，对社会经济建设和公共安全的影响加剧。目前，我国正处于一个新的地震活跃期，未来较长时期我国地震形势仍然十分复杂而严峻。基于我国多震灾的基本国情和相对薄弱的灾害综合防御能力，持续加强地震应急救援工作体系建设，对于最大限度地减轻地震人员伤亡和经济损失，十分重要亦非常必要。

通常情况下，在地震灾难发生之后的“救援黄金72小时”中，被救埋压人员的存活率极高。在第一天（即24小时内），被救出人员的存活率在90%左右；到第三天，存活率仅为约20%；之后的生还几率则为5%左右。因此，震后的应急救援工作需争分夺秒，而航空手段具有快速、高效、受地理空间限制较少等优势，是世界上许多国家普遍采用的最有效的应急救援手段。随着社会进步和经济发展，航空应急救援已经成为发达国家及部分发展中国家应急救援体系的重要组成部分，形成了较为完善的模式和能力［1］。美国、加拿大在国民警卫队中建立了航空队，俄罗斯特别情况部成立了中央空中机动营救小组，德国建立了覆盖全国的航空紧急救援体系，日本设有民防救援队，沙特阿拉伯设立了红十字会“空中救援”计划项目，法国建立了航空紧急救援队，韩国在国家消防局设有航空救援队，英国、瑞士等设立了国家航空救援中心，巴西成立了警察救援航空队。这些国家通过建立航空紧急救援体系，制定健全的紧急救援保障制度，配备较为齐全及先进的救援设备等，已基本能满足应急救援的需要，并在抗灾救援中发挥了巨大作用。

在我国的地震应急救援中，航空救援是一支十分重要的力量，无论是在汶川地震、玉树地震还是芦山地震的应急救援中，航空救援都发挥了不可或缺的作用，地震航空救援能力的强弱对于各国能否最大程度地减轻地震灾害具有极为重要的意义［2-3］。

我国大陆的强烈地震多发生在中西部经济社会发展相对落后的高原和山区，重灾区范围大而且分布往往比较分散，致使救援难度极大。而这些地区的县（市）因为经济条件的制约，其应急救援能力十分有限，一般需要依靠外部援助，但震后的灾区道路通常会遭受严重破坏，救援车辆很难进入，使地面救援难以满足及时性、有效性等要求，因此对地震航空救援的需求极大。但目前我国地震航空应急救援能力严重不足［4］，与地震灾害频发的国情不相适应，也与社会经济发展水平不相适应，迫切需要加快建设我国的地震航空应急救援体系［5-6］，以快速平衡区域地震应急救援能力差异，进一步提升全国地震应急救援整体实力。

关于我国的航空应急救援体系建设，许多专家学者进行了大量有益的探索。在2009年的“航空抗灾救援体系建设高层论坛”上，27位院士联名提交了“关于建立国家航空应急救援体系的建议”。这些建议非常好，但实现起来不仅难度较大而且需要时间。而地震应急救援对航空救援的需求非常迫切，应该先期开展地震航空救援方面的研究和示范应用。本文通过研究近年来我国大震巨灾航空救援震例，讨论我国地震航空救援体系建设面临的主要问题，借鉴国外相关经验，结合我国国情和地震应急救援专业特点，提出建设我国地震航空救援体系的思路和建议。

1 我国地震航空应急救援存在的问题

2008年5月12日四川汶川8．0级特大地震发生后，在党中央、国务院、中央军委的坚强领导下，军队与民航等部门迅速调集全国航空救援力量，全力展开飞行救援行动。据不完全统计，在救援阶段共出动飞机、直升机428架，实施抗灾救援飞行8 277架次，转运和空投救灾物资22 543 t，转运人员66 728人次，为抗震救灾作出了巨大贡献［7］。

2010年4月14日青海玉树7．1级大地震救援行动之所以能迅速启动，是因为玉树地区有一个2009年8月刚刚建成、能同时容纳3架飞机起降的巴塘机场，空军、东航、南航、国航等紧急响应，以最快的速度架起航空救援的绿色通道，为减少玉树地震造成的生命财产损失发挥了重要作用。震后有关部门紧急调集一架“空中国王”航空摄影机获取的高分辨率航空遥感，直观展示出玉树州结古镇城区范围内地震破坏严重地区，为灾后应急救援提供了宝贵的基础数据支持［3］。

汶川特大地震后，成都空军建立了军民航联合办公模式，增强紧急救护、抢险飞行等应急处置能力；研发了航管情报信息自动分发系统，有效缩短了整个空管系统的快速反应时间。2013年4月20日四川雅安（芦山）7．0级强地震发生后，担负西南领空空中管制任务的成都空军航空管制中心在震后3分钟就开始发布调度指令，救灾期间直接指挥军民航救灾飞行444架次，调配保障各种各类飞行器3 817架次，创造了空中飞机无“危险接近”，甚至无“飞行冲突”的奇迹［8］。

虽然航空救援在这3次大地震的应急救援中发挥了无可替代的作用，但同时也暴露出我国地震航空应急救援体系存在的许多问题，主要体现在：缺乏政策法规基础和航空救援体制，救援装备数量少，救援机型不配套，基础设施不健全，缺乏专业救援队伍等。

1．1 缺乏政策法规基础

虽然航空救援的重要性不言而喻，但我国各级政府对于航空救援体系建设并没有给予足够的重视，缺乏相应的规划，更谈不上配套的政策法规支持。在《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《国家防震减灾规划（2006—2020年）》、《国家突发公共事件总体预案》及《国家地震应急预案》等法律、法规和预案中，皆未涉及地震航空应急救援方面的内容。因此在面对汶川地震这样巨大的自然灾害时，不能及时拿出有效的空中救援手段，当无数生命在死亡线上挣扎时才临时到处调集航空救援力量。虽然四川芦山地震的航空救援吸取了汶川地震的教训，有了很大的进步，但仍然暴露出各机构间缺乏统一规划、统一部署和综合协调，各航空公司缺乏灾害应急救援计划，以及通用航空参与救援受空域开放限制等问题。

1．2 过于依赖军队，缺乏常设的航空救援协调组织机构

军队担负着国防重任，其装备的航空器的目的是对敌作战，不是按应对自然灾害和抢险救灾配置的，而操纵这些装备的官兵平时的主要训练科目也不是按应对地震灾害和抢险救灾设置的，因此缺乏专业救援技能、经验和专业救援设施装备，不完全具备针对复杂灾情的救援条件。即使到达灾区，面对复杂情况和难度较大的任务也无法开展施救，难以及时有效地控制灾情和实施救助，丧失宝贵的时机。我国各地都没有常设的航空救援协调机构，难以对当地飞机的数量、质量、机型、布点以及机场和起降点的布局作出科学统一的规划，也不能对救援飞行人员进行系统和针对性的培训。这在地震救援过程中，不利于对空军、民航、通用（民营）航空的资源进行以救援任务为导向的临时整合，难以实现对航空救援资源的合理有效配置。

1．3 航空救援飞行器数量有限，配套基础设施薄弱

我国目前仅有6家通用航空公司具有应急救援能力，仅有飞机几十架，其中救援直升机只有30多架，并且以小吨位为主。而目前世界上约有通用飞机34万架，仅美国就有23万架［9］。此外，玉树地震发生在海拔4 000 m左右的高原地区，对航空救援飞机的要求较高，需要那种爬升能力较强的适合高原飞行的飞机，而一般的飞机救援能力有限。但是，我国载重量大的大型运输直升机以及高原型飞机奇缺，无法应付高海拔地区的专业搜救任务，不利于在山区和高原地区的有效施救。不难想象，倘若没有重型运输直升机，在地面交通短期内不能恢复的情况下，起重机、挖掘机等重型救灾设备就无法迅速调入灾区。

根据中国民用航空总局制定的《全国民用机场布局规划》（不含通用航空机场），到2020年全国80%以上的县级行政单元能够在地面交通100 km或1．5 h车程内享受到航空服务。但我国通用航空机场数量十分有限［10］，在一些面临较大地震灾害风险的山区县市，缺乏救灾直升机临时备降点，使得救灾直升机的起降、维护非常困难，向灾区投送抢险救灾人员、物资以及灾区伤员的外运效率低下。

1．4 地震航空应急救援专业技术水平较低

地震航空救援除了需要专业的装备设施与相应的机型外，还须要十分专业的救援飞行技术，否则将留下安全隐患。在近年来的地震应急救援中，使用的飞机基本没有配置适应地震应急救援需求的专业装备，飞机驾驶员缺乏经地震应急救援系统培训的专业飞行技术，到灾区作业飞行也与平时训练不对口，不具备在地震灾区复杂环境下的飞行能力。这不仅影响了救援效率，而且会增加发生航空灾难的风险。汶川抗震救灾中米-171失事一例，就是因为航空器缺少专业先进的仪表配置，前视红外和防撞系统又没经过专门复杂救援科目的训练，更没有指挥与通信预案，在复杂的气象和恶劣的地理环境下发生事故是必然的。

2 思路和建议

目前我国地震航空应急救援体系建设是一项亟待解决的新课题。虽然与发达国家经过几十年不断完善的先进航空应急救援体系相比差距很大，但是也不能完全照搬欧美等发达国家的做法，必须立足我国的基本国情，适应我国经济社会发展和科技进步的实际。建立的地震航空应急救援体系应充分考虑我国的强震分布、地形地貌、气象水文、地质构造、人文环境和经济社会发展程度等诸多因素，统筹兼顾自然灾害、事故灾难、公共卫生、公共安全等4类突发事件的处置和救援体制机制。针对我国国情、震情和航空救援应用现状，我们对建设地震航空应急救援体系提出如下思路和建议。

2．1 完善国家和地方政策法规体系和预案体系

尽快修订《中华人民共和国防震减灾法》，并出台相应政策、法规鼓励和推动地震航空应急救援体系的建设。国家层面和地方政府应将地震航空应急救援体系建设和管理工作，分别编入国家和地方的《地震应急预案》中，作为各地地震应急处置体系的重要组成部分，建立地震航空救援协调机构，与其他应急机构形成联动的应急响应体系，使各级政府的《地震应急预案》更加完善。研究制定相关的技术规范、操作规程和标准工作程序，以指导和规范地震航空应急救援工作。

2．2 在强震多发地区试点建设地震航空应急救援体系

四川芦山地震发生后，李克强总理第一时间赶赴灾区。对灾情和影响进行科学评估后，国务院做出决策让地方政府站到救灾的前沿。在震区召开的工作会议上明确，中央政府和地方政府在抗震救灾中要各负其责，形成以地方为主体、中央各部门和有关方面统一对口省里的一体化救援救灾应急机制，充分发挥地方政府的作用。因此，加强应急救援体系建设就成为强震频发地区地方政府的重要任务，而建设地震航空应急救援体系应尽快列入地方经济社会发展规划。

航空应急救援体系建设是一个庞大的系统工程，不可能一蹴而就，需要不断投入资金，不断探索完善、积累经验。在我国航空救援装备制造尚十分落后，没有相关政策法规环境支持的情况下，要在全国大规模建设地震航空救援体系是不太现实的。因此，我们建议在强震多发的中西部地区先行试点和示范应用，待积累了一定经验后再在全国推广。

2．3 试点建设的内容和模式

在试点建设的省份建立畅通的信息网络和航空救援协调管理机构，探索航空救援体系建设运行模式、管理体制和协调联动机制，以满足大震巨灾应急救援的需要。加强小型机场和基础保障设施的布局与建设，加快试点省份通用机场和直升机临时起降点的规划建设，建立地震航空救援训练基地。

多途径建立航空应急救援机队和专业人才队伍。试点省份的地震灾害紧急救援队至少装备1架重型直升机（含适用高原机型），用于抢险重型机械、重型救援队和大型救援装备运送；装备3～5架小型直升机用于灾情快速侦查、救灾物资投送及伤员运送。按照地震救援专业需求配置机载装备和装备先进的空管设施、设备，结合地震救援特点设置训练科目，按照地震应急预案规定定期开展应急救援演练。

与装备有直升机的公安、消防、森林防火等部门建立协作机制，在破坏性地震发生后协同开展航空救援行动。将具备条件的通用航空公司列入政府采购目录以备采用。同时，对列入目录的通用航空公司在专业救援设备的配备以及培训演练方面，提出要求并提供相应支持。

2．4 尽快建立地震灾区空域应急开放机制

低空空域开放程度较低一直是影响中国通用航空发展的瓶颈之一，也是影响地震航空救援发展的主要制约因素［10］。目前，我国空域属于军队管理，严格的空域管理制度和多级别的飞行申报，程序繁琐，涉及单位多、需时长，直接影响了航空救援的飞行组织与实施。

尽管国家已意识到空域改革的必要性，2011年11月发布了“关于深化我国低空空域管理改革的意见”，但据目前空域改革的实际情况来看，估计至少还需要3～5年才可能实现。因此，我们建议建立地震灾区空域应急开放机制，在破坏性地震发生后，按照预案规定临时开放灾区低空空域，在实施空中紧急救援时，享受军用航空空域管制的同等权利，以提高地震应急救援效率。

（作者电子信箱，王建军：wjj2855＠vip．sina．com）

［1］高健，张兵．国外航空应急救援现状与启示．中国民用航空，2010，118（10）：22-24

［2］许洪亮．大飞机救援模式在我国灾害救援中的应用．中国应急救援，2009（3）：28

［3］孙楚明．地震航空救援能力及影响因素探究：以玉树地震为例．中国应急管理，2010（6）：45-48

［4］高小强，张致源．我国航空救援现状与发展思考．现代管理科学，2010（6）：86-88

［5］陈广仁，苏青．构建中国航空抗灾救援体系．科技导报，2009，27（8）：104-105

［6］刘大响，王湘穗．安国利民的重大战略举措：大力发展我国航空应急救援能力的思考．中国工程科学，2009，11（6）：68-73

［7］马爱平．我国航空应急救援能力迫切待增强．科技日报，2010年06月02日

［8］安源，胡晓宇，李欧．成都空军芦山地震编织空中立体救援网．中国新闻网，（2013-05-16）［2013-12-17］．http：∥www．chinanews．com／mil／2013／05-16／4827240．shtml

［9］林左鸣．奋起生命之翼．中国航空报，2009年4月14日

［10］冯晓平．我国通用航空机场发展的制约因素及环境分析．西安航空技术高等专科学校学报，2012，30（3）：21-26

Discussion of relevant issues about China’s earthquake air emergency and rescue system construction

Wang Jianjun，Chen Hong，Fu Jihua，Tan Qiao
（Institute of Crustal Dynamics，CEA，Beijing 100085，China）

Air rescue is an effective measure now generally adopted in many countries，and plays an indispensable role in China Wenchuan、Yushu and Lushan earthquake emergency and rescue．The strength of air emergency rescue ability is very significant to overcome earthquake disaster．At present China’s air emergency rescue ability lags far behind，it is incompatible with the frequent earthquake disasters and the social and economic development of our country．By study of the air rescue cases of earthquake catastrophe for the past few years in China，the main problems currently existing in air emergency and rescue system construction in our country are analyzed．Based on relevant experience abroad，national conditions，and specialty of earthquake emergency rescue，some suggestion to promote China’s earthquake air emergency and rescue system construction are presented．

earthquake disaster；aviation；emergency and rescue

P315．9；

A；

10．3969／j．issn．0235-4975．2014．07．005

2013-12-17；

2014-01-06。

地震行业科研专项（201208018）资助。