现阶段水利设施建设投融资机制的探讨——以池州市为例

陈星

（安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601）

现阶段水利设施建设投融资机制的探讨
——以池州市为例

陈星

（安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601）

根据我国2011－2015年水利发展规划，通过对池州市较为全面的实地调查，了解掌握目前基层水利设施建设投融资的现状、趋势与运作机制，剖析存在的主要现实问题，并以小见大，借鉴国外经验，从国情实际与国外为今后我国改善和制订相关政策提供依据。

水利设施建设；投融资；投融资机制

池州市位于安徽省西南部、长江下游南岸，辖贵池区、东至县、石台县、青阳县。全市国土面积8272平方公里，其中山区面积5229平方公里，丘陵区面积1525平方公里，圩区面积1169平方公里，湖泊及江河水面面积349平方公里。全境地形自东南向西北，分别为山地、丘陵和沿江平原。全境分属青弋江水阳江及沿江诸河和鄱阳湖环湖区2个三级水资源分区。长江中下游地区是我国水资源利用的重要区域，池州市水资源丰富、地貌滨江连山，在这一区域具有极高的典型性。特别是“十一五”期间池州市水利基础设施建设资金投入加大与机制转型，为我国水利投融资机制问题研究提供了良好的范例。

1 池州市“十一五”期间水利设施建设资金投入基本情况

1.1 水利设施建设资金投入总量与投融资机制变化

“十一五”期间是水利设施建设资金投入机制重大变化期，特别是在2008年以后，为应对全球金融危机，国家出台了4万亿经济刺激计划，受此影响，水利设施建设资金投入大幅增长，政策性金融积极介入，打破了之前单一的财政投入，投融资机制出现了新的变化。

（1）水利建设资金呈逐年上升趋势，并由单一财政投入转向以信贷投入为先导。“十一五”水利设施建设资金投入比例为：财政资金65.7%，信贷资金27.1%、自筹资金7.2%。并由2006年度单一财政投入转到2010年度的财政资金占48.0%，信贷资金占42.5%、自筹资金占9.5%。

（2）中央财政上升到财政投入的主导地位。据对池州市水务局提供的数据分析，“十一五”期间全市水利建设资金财政投入部分：中央财政占42.0%，省级财政占26.4%，市、县财政31.6%。这一比例并由2006年度20.4%、11.2%、68.3%发展到2010年度的50.0%、17.9%、32.1%。中央财政明显取代县级财政成为新的资金投入主体，地方水利建设项目不再依靠微弱的地方财力，更多的是进入国家财政支持的项目库。

（3）农业发展银行成为水利设施建设主办银行。2009年以来，农发行围绕发展现代农业、提高农业综合生产能力，重点支持农业基础设施建设。主要包括纳入中央、省级发展规划大中型水利工程和相关配套项目建设、病险水库除险加固、大型灌区配套节水改造、大型江河湖水系治理等水利项目。确定了其作为水利设施建设主办银行的地位。据农业发展银行池州分行提供的数据，2009年度池州农发行投入水利项目2个，信贷投放9500万元；2010年度投入水利项目5个，信贷投放32235万元。

（4）新的重点水利工程趋向多功能化，成为信贷资金进入的载体。以青阳县牛桥水库工程为例，该工程是经省计委批准的池州市“十一五”重点项目，总投资7816万元。其中，建筑工程投资2723万元，占35%；水库淹没处理补偿费1435万元，占18%。拟申请国家补助3636万元，银行贷款2182万元（实际安徽省开发银行贷款3920万元），地方自筹1555万元。牛桥水库具有灌溉、发电、供水和防洪等多项功能，是一项水资源综合利用的水利工程。水库建成后，可灌溉农田5.72万亩，保证率90%；向县城日供水3万吨，年供水量1000万吨；年发电735万千瓦时；防洪面积13.5万亩，保护人口3.5万人。（数据来源：青阳县水务局)同时，高山出平湖，为九华山增添新的旅游景点。

1.2 水利基础设施资金投入中存在的问题

（1）水利设施建设资金缺口大。据对青阳县的调查（县水务局提供）：2008年兴修水利建设资金需求7460万元，财政解决资金2240万元，缺口5220万元；2009年兴修水利建设资金需求10600万元，财政解决资金3005万元，缺口7595万元；2010年兴修水利建设资金需求9000万元，财政解决资金2950万元，缺口6050万元（国家开发银行贷款除外）。

（2）项目后续管理缺少资金投入。农田水利工程大多修建于80、90年代，由于修建年代的限制，设计和设备的水准不高，加之年代久远，管理不善，失之修理，大部分带病工作。虽然政府和水利部门每年组织检查，督促维修，但终因设备老化严重，资金缺少，不能发挥应有的作用。

（3）地方财力有限。东至县财政可支配财力2007年14687万元，2008年52366万元，2009年58160万元，平均增长率133.81%，但仍处于全省后位，因市、县财政困难，匹配资金额度往往不能及时、足额到位，制约了农田水利基本建设进程。

2 水利设施建设投融资机制存在的问题

2.1 产权问题

水利设施产权不明晰，市场主体属性模糊。据调查显示，目前小型农田水利设施人仍主要实行集体所有、集体管理，这种产权制度造成经营主体、运行机制、经营模式、产权归属等不清晰，致使农田水利设施建设工程贷款缺乏合格的融资主体。按照有关信贷政策规定，各级政府和有关职能部门不具有承贷主体资格；村集体收入来源有限，缺乏自有资金或财产，承贷能力不足。

2.2 低收益问题

水利设施预期收益率低与资金趋利避险要求高之间存在矛盾。基本农田水利设施建设纯属公益性投入项目，建设周期长、资金需求量大、见效慢，还面临自然灾害风险，不能产生即期收益，地方政府举债建设的积极性不高；资金趋利性又要求投资对象必须具有一定的收益性，信贷安全、投资收益能得到保证。

2.3 金融介入问题

金融机构缺乏灵活有效的金融产品，一定程度上影响了水利建设的金融投入。目前，金融支持水利建设主要依托国家政策性银行提供的融资平台贷款，几乎没有其他金融机构以其他形式提供的信贷产品和贷款方式，金融支持的途径和手段非常狭窄，严重制约了水利建设项目对资金的需求。

3 国外水利设施建设的投融资机制

3.1 按事权划分投资主体政策

据《山区水利设施建设与金融支持实证研究》（人行合肥中支.2012），美国政府明确划分投资主体及其事权，水利项目建设与开发，政府占60%的投资为主，地方及业主占40%为次，并按事权划分投资主体和分摊投资，如防洪工程上世纪70年代后联邦政府负担65%，地方负担35%。日本按不同工程实施投资分摊，水利资金投入以国家和地方财政资金投入据主导，并在各类公益事业中占据首位。

3.2 财政与市场结合的筹资结构多元化政策

美国、日本均通过提供优惠贷款、发行债券、建立政府基金、项目业主自筹、向受益区征税、团体或个人捐赠等多元化方式进行筹资，水利建设资金结构多元化，直接融资与间接融资并存。政府投资小部分资金无偿，绝大部分资金则是通过市场化借贷方式有偿使用。有收益的水利和城镇供水等项目资金多采用发行债券等市场方式筹集。

3.3 财政为主的运营成本补偿政策

美国重视水利项目运营成本补偿，以保持水利项目的可持续利用。防洪、改善生态等公益性项目运管资金主要由各级政府财政拨款提供或向保护区内征收地产税。日本实施分摊补偿，水利工程的运管资金由国家和地方政府负担50%-80%，农民负担其余部分，水利工程的折旧专门用于工程的更新改造。

3.4 以出让经营权方式建设水利工程

美国、日本等发达国家大都采用了多种筹措方式，一是TOT融资方式，即移交-经营-移交模式。水利部门获得转让经营权的投资，投资方在项目经营期内收回投资并获益，合约期满，投资方将项目交还政府。现多数西方国家将该方式运用于大型工程项目建设，有利于提高水利工程的技术管理水平，减轻财政负担，分散政府对水利设施投资风险，加快水利现代化建设步伐。二是BOT融资方式，即建设-经营-转交模式。由政府或项目发起人特许权授让，再由项目发起人组织成立的项目公司承担水利工程的融资、设计、建设、营运、维护等任务。在规定的特许经营期内，项目公司拥有该公司的收益权和经营权，弥补经营开发并获得预期的回报；在特许经营期结束后，再将项目无偿移交给水利部门。目前，英国已有企业采取BOT方式进行水利工程建设，通过引进外资及民间资本，能解决建设资金筹措困难问题，有效减轻政府债务负担。

3.5 证券化融资

证券融资是指在国内外金融市场上发行各种股票、债券等证券筹集资金的一种直接融资方式。将水利建设项目资金筹集证券化可在短期内完成水利建设资本的筹措，是加快水利基础设施建设筹集资金的方式之一。即资产证券化。是以待建项目所拥的有资产为基础，以项目收益为保证，通过在资本市场发行证券筹集资金的一种证券融资方式。这种方式被西方国家在工程领域中运用，将ABS融资方式运用于水利设施项目建设，可充分利用其特有的高信用等级进入证券市场，发挥市场信用等级、债券安全性、流动性高、利率低的特点，筹集水利建设资金。

4 完善我国水利设施建设投融资机制的建议

目前我国水利设施建设的主要问题：一是资金需求量大，难以解决短期建设需要；二是以财政为主投资方式相对单一，导致重建设轻管理，影响水利建设工程效能的持续发挥；三是以政策性银行为主的信贷融资方式，社会资金参与度不高。解决以上问题着眼于当前国情，借鉴国外经验，兼顾财政政策与货币政策的配合，全面完善我国水利设施建设投融资制度设计。

4.1 改革水利管理体制，明确产权归属

可由政府主导，成立专门的水利基础设施建设投资公司，协调政府管理投融资问题。可采取竞标拍卖、租赁、股份合作或联营等多种方式，明晰水利设施产权归属，为社会资金和信贷介入创造条件。

4.2 对水利设施建设项目分类进行政策调整

根据公共产品在非他性、竞争性方面的表现，结合我国已出台的《水利工程管理体制改革实施意见》规定，可划分为纯公益性、准公益性、经营性三类。三类水利投资主体、资金渠道和权益归属各有不同，分类进行政策调整。纯公益性项目突出社会公益性管理和服务功能，自身无法得到相应经济回报。原则上只能由政府部门投资,至少政府必须提供一定的财政补贴。准公益性项目指既有社会效益、又有经济效益的水利项目，其中大部分是以社会效益为主。如综合利用的水利枢纽（水库）工程、大型灌区节水改造工程等。鼓励各地通过注入有效资产、赋权经营等方式，培育合格的市场主体。经营性项目指以经济效益为主的水利项目。如城市供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等。经营性工程可以用收益来弥补成本,应交由社会来进行建设，让市场配制资源。可借鉴国外经验，以出让经营权方式建设水利工程。

4.3 为民资进入水利设施建设提供政策支持

国家对准公益性、经营性重点水利项目的审批上，要对民营资金参股建设要有高度规定，提高地方政府在申报环节上就重视对民营资金的吸纳，如优先立项、冲抵地方配套财政资金等，调动地方政府积极性。现阶段要通过相对优惠的政策引导民营资金进入，加快水利建设步伐和管理水平。

4.4 以存量换增量政策

对现行具有收益性的水利设施通过出让经营权方式，换取民间资金增加对新建水利项目的建设的投入。对此，要出台相关政策指引，公平公开，防止国有水利资源的贱卖与流失。加强监管，保证水利设施的公益性不受影响。

4.5 坚持政策性银行为主体，吸纳商业性信贷的进入

目前我国重点水利工程趋向多功能化，既有公益性也有效益性，为信贷介入提供了条件。但水利设施的收益性难以预估，信贷介入建议仍以政策性银行信贷为主。对建设后效益稳定的项目，也可通过转让信贷资产让渡给商业银行，并通过商业信贷的介入提升水利项目财务管理水平，解决财政投入的低效问题。

4.6 重视水利信贷的金融创新

积极探索准公益性水利项目“收益权”、水利建设基金等收入作为质押的银行贷款模式。涉农金融机构推进“水权证”质押信贷创新，探索以项目未来的经营收益或收费权等为担保，对具有未来收益的经营性水利项目发放抵押贷款；积极探索拓宽有效担保物范围，创新担保形式多样的信贷产品，完善信贷风险分担机制。

[1]胡永法，黄健元.我国水利投融资体制问题探讨[J].水利科技和经，2006（2）：108-111.

[2]人行合肥中支.山区水利设施建设与金融支持实证研究[Z].2012.

[3]鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则[J].中国水利,2012(13):23.

[4]水利发展规划2011－2015年要点[J].中国水利,2012(13):1-11.

[责任编辑：余义兵]

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A

1674-1104(2014)02-0069-04

10.13420/j.cnki.jczu.2014.02.017

2013-11-20

2012年安徽大学第一批大学生创新创业项目（2012154）。

陈星（1989-），男，安徽怀宁人，安徽大学经济学院硕士研究生，主要从事资源与环境经济学研究。