公众参与对民生类公共服务满意度影响的理论分析

官永彬

(重庆师范大学地理与旅游学院，重庆400047)

一、引 言

中国的改革开放已走过三十余年的历程，在经济方面所取得的显著成就为世人所公认。然而相对于经济的快速增长，基础教育、医疗卫生以及社会保障等与民生高度关联的公共服务的发展却比较滞后。这种以国富与民生关系失调为本质特征的增长失衡(中国经济增长与宏观稳定课题组，2006)，促使中国各级党政部门的施政理念做出了顺应时代要求的调整。党的十七大报告明确提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。2008年的《政府工作报告》中也进一步指出要“坚持统筹经济社会发展，加快教育、卫生、文化、体育等社会事业发展和改革，积极解决涉及人民群众切身利益的问题”。与党政高层的施政理念一致，承担多重任务的地方政府在财政资源有限的条件下也逐渐扩大了公共财政支出，但实施效果并不明显。《小康》研究中心(2008)公共服务满意度调查显示，接近70%的受访者表示不满意地方政府公共服务的整体供给情况。［1］此结果说明，地方政府自上而下的扩大公共产品的财政投入也可能无法带来居民公共服务满意度水平的显著提升。这就意味着，我们有必要从公共服务需求者即公众的视角探究公共服务满意度的影响机制，以此为相关的民生改革政策提供理论依据和实践参考。

受20世纪70年代兴起的新公共管理理论思潮影响，各国政府逐渐意识到政府并不是公共生活中的唯一主体，市场、公民个人以及公民社会组织也是公共生活的重要组成部分。正如乔治·弗雷德里克森(2003)所言，公共生活与政府相互依赖，政府只是公共生活的一种表现。［2］46市场、公民个人以及公民社会组织参与公共生活治理，正成为公共生活“民主性”的主要标志，也将成为推动公共生活的“公共性”从应然走向实然的重要力量。对于我国来说，改革开放以来，随着市场经济发展中多元化社会主体的培育，公众的权利意识和民主参与意识也在不断增强，这势必要求政府部门在公共事务管理中为公众的强烈参与提供畅通的参与渠道和建构有效的参与机制。为此，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出:“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情。”党的十七大报告指出要“从各个层次，各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。随后，党的十八大报告进一步强调“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制”。从上述政策宣示中可以看出，公众参与承载着推动政府决策科学化和民主化、加快政治体制和社会体制改革以及促进政府职能转变的多重功能，这必然对政府民生类公共服务的满意度产生重要而深远的影响。

然而，公众参与与政府民生类公共服务满意度关系的理论研究一直以来备受忽视。有鉴于此，本文试图从理论上梳理和诠释公众参与对民生类公共服务满意度的可能影响机制，以此探寻民生改善的有效路径。本文余下的结构安排是，第二部分厘清本文的核心概念，第三部分揭示公众参与与公共服务满意度的关系，最后是研究结论并提出相关政策建议。

二、公众参与与民生类公共服务满意度的概念界定

民生类公共服务。公共服务(Public Services)属于公共物品(Public Goods)的范畴。公共物品问题一直是经济学研究中一个十分重要的领域。萨缪尔森(1954)认为，公共物品是指所有成员集体享用的消费品，社会全体成员可以同时享用该物品;而每个社会成员对该物品的消费都不会减少其他人对该物品的消费。由此可知，相对于私人物品来说，公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性三个重要特征。因此，公共物品在市场上存在严重的“搭便车”问题，无法利用价格机制进行有效的供给，出现了所谓的“市场失灵”。这就意味着，政府理应成为公共物品的当然供给主体。值得注意的是，公共物品由政府供给并不代表由政府生产，为了提高公共物品的配置效率，实践中也采取了民营化的配置机制与模式，即公共物品由私人部门来组织生产。

根据公共物品的供给主体和溢出效应的范围，我们可以将公共物品分为全国性公共物品和地方性公共物品。前者由中央政府提供，比如国防、法律等，此类公共物品的地域性差别不大，全国的均等化程度较高;后者由地方政府提供，包括基础设施、环境治理、市容卫生、教育、医疗、文化等，其供给水平主要取决于地方政府的财政能力和支出偏好。本文研究的公共服务一般都是指地方性公共物品或服务。此外，根据公共服务满足社会公共需要的水平，我们还可将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务。基本公共服务是在一定的社会经济条件下，政府为保障社会全体成员基本的福利水平而向全体居民提供的大致均等的基础性公共服务，如基础教育、公共医疗、社会保障等。而非基本公共服务是政府为满足更高层次的社会公共需求而提供的公共产品或服务，如高于社会保险水平的高福利等等。本文分析的公共服务，主要指的是与民生息息相关的基本公共服务即民生类公共服务。

公共服务满意度。公共服务满意度(public service satisfaction)最早从市场营销学和企业管理学中的顾客满意度概念借鉴而来。一般来说，顾客满意度是实际绩效与期望值之间差异的函数。正如Oliver(1980)所指出，顾客满意度是一种心理状态，是由预期感知不一致产生的情绪和顾客购买前的感受结合在一起的结果。［3］从这个角度来看，公共服务满意度是指辖区居民对公共服务的预期效用与实际感受的差距的认知，或辖区居民对政府提供的公共服务满足自身需要程度的一种判断。公共服务满意度是居民在体验公共服务的过程中产生的一种心理反应。当居民的实际感受与预期效用一致时，居民将产生肯定、愉悦、满足的积极心态(Osborne＆Gaebler，1992)。［4］在居民满意度的衡量构面上，Czepoel(1974)认为民众满意度可以看作是一种整体的评估反应。［5］事实上，辖区居民享受着多元化而非单一性的公共服务，所以本文研究的公共服务满意度是辖区居民对其感知到的公共服务的总体评价。考虑到居民对政府公共服务效果整体绩效的主观评价并没有明晰的差异临界点，为此，我们在问卷调查中按照满意程度设计出“很不满意”、“不满意”、“一般”、“满意”以及“非常满意”五个级次。

公众参与。公众参与(civic participation)指的是在公共服务供给决策制定和执行过程中，公众以合法的形式和渠道表达切身利益诉求和需求意愿，并影响公共服务供给决策过程和结果的行为。根据参与主体的不同，公众参与既包括公民个人身份参与的个体性参与和私营企业、公民社会组织等利益群体参与的组织性参与。而从参与形式来看，公众参与不仅仅体现在投票、选举等政治参与上，还体现在听证、座谈等行政参与上。公众参与是现代民主政治体制的核心内容，也是优化政府公共服务供给决策、实现公共生活民主性和公共性的重要途径。但在公共权力主导公众参与的背景下，有效的公众参与至少需要三个条件:一是信息公开。信息公开是公众民主参与公共服务供给决策的基础条件和内在要求，因为信息公开保障了公众对公共事务的知情权，而知情权不仅影响公众参与的意愿和能力，也影响公众参与的实际成效。二是过程参与。私营企业、公民个人以及公民社会组织等多元治理主体全面参与到公共服务供给过程之中，是公众参与制度的核心和本质要义。三是政府回应。政府积极回应和满足公众多样化的利益诉求与需求偏好是保障公众参与有效性的关键。

三、公众参与对民生类公共服务满意度的影响机制

民生类公共服务满意度是公众基于自身感知的主观评价。从理论层面上说，这种主观评价既受到政府行为因素，也受到环境特征、地区特征和个体特征等诸多潜在外生因素的影响。本文主要考察公众参与对民生类公共服务满意度的影响。接下来，我们从理论层面上梳理和诠释公众参与对公共服务满意度的可能影响机制。

第一，公众参与通过影响地方政府财政支出偏好，进而影响民生类公共服务的满意度。新制度经济学的主要代表人物诺思(Douglass C．North，1981)指出，制度就是为约束谋求财富或效用最大化的个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。［6］也就是说，理性的个体总是在一定制度框架或环境的约束和诱导下做出某种行为，从这个层面看，新制度经济学便为理解个体的行为提供了重要的制度逻辑。在新政治经济学看来，政治市场上政府主体的行为与经济市场上经济主体的行为一样，总能放置于各种约束其行为的制度环境中加以动态理解。在现行的政府垂直治理体制中，中央政府对地方政府的绩效考评制度将决定地方政府的目标函数和行为方式。改革开放以来，为了适应促进地方经济增长进而推动全国经济发展的要求，中央政府对地方政府官员的选拔和晋升的标准由传统计划经济时期的政治绩效为主转变为经济绩效为主。因此，在中国现行以经济绩效为中心的自上而下的考核制度框架下，相对于追求公共利益最大化的中央政府来说，承担多重任务的地方政府将会选择性地配置财政资源，亦即倾向于带来短期增长绩效的生产性支出项目而忽视与民生关联的福利性支出项目。正如Prudhomme(1995)所指出，财政分权体制下拥有自身目标函数的地方政府不会天然地对本辖区居民的福利需求偏好作出积极回应(responsiveness)。［7］Demurger(2001)的研究也发现，地方政府为了推动本地区经济增长，把过多的财政资源配置到生产性投资之中而忽视了社会性公共物品的建设。［8］国内学者龚峰、卢洪友(2009)构建了教育支出等7类公共支出的供需匹配指数，实证发现，随着政府公共资源配置权力的扩大，地方政府具有不顾辖区居民实际需求而膨胀行政成本和扩张基建支出的双重倾向。［9］尹恒、朱虹(2011)的实证研究同样表明，中国县级政府决策者主要对上级负责，追求尽可能高的经济增长率，而非居民福利最大化，导致其财政决策偏向生产性支出。［10］而作为民主制度核心内容的公众参与将有效重塑地方政府的财政支出偏好，激励地方政府从增长导向的发展型政府向民生导向的公共服务型政府转变，从而增强地方政府对教育、医疗、社会保证等民生需求的敏感性和回应性，进而提供社会合意的公共服务，改善辖区居民的公共服务满意度。正如Oates(2005)所指出，民主参与制度较之于专制集权体制更能满足选民对公共物品的需求。［11］这是因为制度化的公众民主参与可以给地方政府施加一种横向问责(Horizontal Accountability)的压力。对于中国的民主体制来说，地方人民代表大会和司法体系等横向问责机制是用以引导、规范地方政府行为的关键性制度安排(郁建兴，高翔，2012)。［12］这种以人民代表和政治协商为途径的民主参与制度可以削弱因基础建设扩张导致的公共支出结构扭曲，使地方政府支出行为更加趋向于与民生关联的公共品供给(赵永亮、杨子晖，2012)。［13］因此，在中国现有的政治体制框架下，通过公众参与对具有多重利益目标的地方政府施加问责压力，可以促使地方政府在公共服务供给决策和执行过程中更加反映民生诉求，提供更加优质化和均等化的基本公共服务。

第二，公众参与通过影响地方政府公共服务供给决策，进而影响民生类公共服务的满意度。由于基础教育、医疗卫生、公共文化等优效品和服务(merit goods and services)以及社会保障和福利等市场机制无法有效供给，所以，这类与民生高度关联的公共物品和公共服务应该纳入政府的职责范围。但是，政府的角色也会由于信息约束而受到限制(吉恩·西瑞克斯、加雷思·D．迈尔斯，2011)。［14］212因为，在公共物品供给决策中，导致政府无法做出有效率决策的一个因素是政府缺少消费者的偏好与公共物品支付意愿的信息(吉恩·西瑞克斯、加雷思·D．迈尔斯，2011)。［14］212速水佑次郎(2003)也指出政府往往不具备准确掌握基层公共物品需求结构的能力。［15］200从物品的需求来看，私人物品可以通过消费者的货币投票直接传递出消费者的偏好，而公共物品却无法从消费者强制性的税收支付中判断其真实偏好。这是源于公共物品的供求决策是通过政治制度而非市场制度实现的，并且不存在可以轻松进行公共物品供求分析的竞争性秩序的对应物(詹姆斯·M．布坎南，2009)。［16］5更为重要的是，公共物品效用的不可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性，导致其供给过程中面临着搭便车(free rider)问题，使得公共物品和服务的偏好显示出现扭曲。因此，由辖区内所有潜在公共物品受益者组成的集体消费单位需要建立一种替代性的价格机制，来表达和传递其对公共物品的需求偏好(迈克尔·麦金尼斯，2000)。［17］109－110经济学家蒂伯特(Tiebout，1956)、威克里、克拉克(Clark，1971)等基于不同假设提出了公共物品的偏好显示机制(preference revelation mechanisms)，但都难以契合中国现行的政治经济制度背景。鉴于民生类公共服务的范围、属性和特征，以及不同区域、不同阶层居民公共服务需求异质性的事实，帕累托最优的选择是引入公众参与机制，让拥有更多知识和信息的公共服务需求者参与到公共服务供给决策中。公众参与的过程也是公共服务供给者与需求者即地方政府与辖区居民之间的双向沟通和信息流动的过程。在这互动的过程中，一方面，辖区居民可以真实表达对公共服务的需求意愿和利益主张，避免信息的扭曲和漏损;另一方面，地方政府可以准确识别辖区居民的公共服务需求偏好，减少信息搜寻成本。可以说，公众参与机制在公共服务供给者与公共服务需求者之间架起了一座信息沟通的桥梁，促进了地方政府公共服务决策的科学化和民主化，进而有助于改善辖区居民对公共服务的满意度。邓佑文(2011)认为公众参与可以有效弥补行政领导和决策专家认识理性的有限性，实现行政决策的科学性和合理性。［18］吕建华、郭玲玲(2008)也认为公众参与减少了信息扭曲的概率，扩大了政策资源的提取范围，减少了政府行为和决策失误的可能性，从而有助于提高政府绩效。［19］赵永亮、赵德余(2012)的实证研究表明民主参与程度越高，越有利于减少公共物品供给与民众需求偏好之间的差距。［20］

第三，公众参与通过影响公众对地方政府的信任，进而影响民生类公共服务的满意度。政府信任是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系(张成福、孟庆存，2003)。［21］它是公众对政府相信、托付和期待的一种政治心理(上官酒瑞，2011)。［22］从历史形态演变的视角，政府信任可以划分为“习俗型信任”、“契约型信任”和“合作型信任”三种类型的信任关系(张康之，2005)。［23］对于现代民主国家政府来说，政府信任构成了政治制度合法性的基础(Easton，1965)［24］273，因而对于政府的顺利运作和稳定都具有重要意义(胡荣等，2011)［25］。但是，“信任是内生而不是外生的，信任取决于制度的供应”［26］259，因为“制度提供人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定，从而构成一个社会特别是构成了一种经济秩序”［27］195。而公众参与制度正好保障了公众参与公共事务治理的政治权利和合法渠道，促进了公众与政府间在更广的范围内和更深的层次上的良性互动，形塑出一种新型的公共服务多中心合作治理格局，进而在公众与政府之间逐渐培育和内生出持久和稳定的合作型信任关系。由是观之，制度化的公众参与可以提升公众对政府的信任度。朱国玮等(2005)认为公众参与政策制定过程有助于消除政府与公众之间的隔阂从而改善政府信任。［28］胡荣等(2011)则运用厦门市居民的问卷调查数据实证分析表明，城市居民公共事务参与对城市居民政府信任存在积极正面的效应。［25］也有部分学者从公众参与政府绩效评价活动的视角考察了公众参与对政府信任的正向影响(吴建南等，2007)。［29］高水平的政府信任一方面可以改进公共服务供给决策，减少公共服务供给过程中的交易成本，提高公共服务供给的效率和效果，进而有助于回应和满足公众对公共服务的迫切期待和利益诉求。Grimes(2008)认为高的政府信任促进了公众对行政决策的认同［30］，并支持政府行动去实现政策目标(Chanley et al．，2000)［31］。章延杰(2007)指出政府信任在某种程度上防止了政府权力的滥用，从而减少了社会资源的浪费，确保了政府提供较高水平的公共产品和服务，最终促进社会福利。［32］81此外，政府信任与社会信任高度关联(Schyns＆Koop，2010)［33］，政府信任有利于社会信任的生成(Hudson，2006)［34］，而社会信任作为一种社会资本可以提高地方性公共物品的供给效率(速水佑次郎，2003)［15］288。另一方面，高水平的政府信任可以促进公众形成稳定和乐观的预期(Hudson，2006)［34］，并相信政府未来能够动用更多的公共资源以持续改善居民的福利状况，进而影响公众对现在公共服务供给绩效的主观评价。

上述理论分析表明，公众参与可能通过多种传导机制或路径影响民生类公共服务满意度，且这些传导机制或路径对民生类公共服务满意度的影响方向都是一致的。这就意味着，在控制其他外生变量的情形下，公众参与可能是民生类公共服务满意度的重要促增因素，扩大公众参与能提高居民对民生类公共服务的满意度。

四、研究结论与政策建议

本文的理论分析发现，公众参与对民生类公共服务满意度的影响渠道可能来自三个方面:一是公众参与矫正了地方政府的财政支出结构偏向，增强了地方政府对基础教育、医疗卫生、社会保障等民生关联公共服务的敏感性和回应性，促进了地方政府从经济增长为导向的发展型政府向民生需求为导向的公共服务型政府转型，进而可能改善了居民公共服务满意度;二是公众参与优化了地方政府公共服务决策，克服了地方政府与辖区公众之间的信息不对称问题，促进了地方政府公共服务决策的科学化和民主化，进而可能增加了居民公共服务满意度;三是公众参与通过地方政府与辖区公众之间的良性互动培育出了一种持久和稳定的合作型信任关系，该信任关系不仅提高了公共服务供给效率，而且促进了公众乐观和稳定预期的生成，进而可能提升了居民公共服务满意度。总之，地方政府在民生关联的公共服务供给过程中扩大公众参与的程度，将显著提升辖区居民对地方政府公共服务的满意度水平。这对于在市场化改革进程中转变政府职能，改善国家－社会关系，实现经济社会和谐发展无疑具有十分重要的现实意义。

当前，我国正处于经济社会转型时期，私营企业、公民个人以及公民社会组织等多元化主体参与公共生活治理是公共生活“民主性”的主要标志，也是实现公共生活“公共性”的重要途径。本文的理论分析表明，公众参与可能是居民公共服务满意度的主要来源。因此，为了有效发挥公众参与对公共服务满意度的促增效应，强化地方政府公共服务效果绩效，改善民生福利水平，我们的政策着力点应放置于如何从体制机制层面上保障私营企业、公民个人以及各类社会组织有序参与公共生活治理的有效性和持续性。首先要建立和完善政府公共事务信息公开制度，提高政府公共服务供给决策的透明度，最大限度地保障公众的知情权和监督权;其次，拓宽公众参与公共生活治理的制度化渠道，真正赋权于公众，使各种利益相关者都能通过多元化的途径或形式(如民主投票、听证会、咨询会等)参与公共服务供给决策，合法表达自身公共诉求和利益主张;最后，构建和完善地方政府回应机制，公共服务供给是自下而上的民意获取和自上而下的政府主导相结合的过程，在整个供给过程中应该始终坚持民生需求为导向，有效满足辖区居民普遍性和差异性的教育、医疗、社会保障等公共服务需求，以此保障和改善民生。

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