广西公务卡制度高效推进若干问题探析

广西经济管理干部学院 蓝文永

一、广西公务卡制度推进主要做法

（一）明确公务卡制度改革的内容与时间要求 自治区财政厅要求2012年9月底前，各县（市、区）财政部门要制定本区域推进公务卡制度改革的实施方案、公务卡管理办法和公务卡结算目录，与银行签订代理公务卡业务服务协议；在2012年11月底前，辖区内预算单位要安装公务卡管理系统，为在编在职人员发放公务卡，落实公务消费刷卡报销制度。财政厅还将公务卡结算制度改革推行情况列入市、县两级财政部门工作的主要内容，着重考核各市、县公务卡改革推行工作是否实现了“六有”：即有政府批准的公务卡实施方案、有公务卡管理办法及公务卡强制目录、有公务卡管理软件系统、有公务卡银行代理协议、有公务卡发卡量、有公务卡刷卡额。据此对公务卡改革推进工作反应快、有亮点、成效显著的市、县财政局进行表彰和奖励。

（二）明确公务卡的发放范围与结算起点 公务卡的发放范围是指在职在编的公职人员，不包括聘用的临时工和合同工，由预算单位组织符合条件的人员办理。公务卡结算范围包括预算单位财政授权支付业务中原使用现金结算的零星商品和服务类公务支出，凡具备刷卡条件的，一律使用公务卡结算。单次消费额度在5万元以上的，通过银行结算；单位次消费额在500元～5万元的，通过银行转账或公务卡结算；单位消费额度低于500元的，可以通过现金结算，但不得化整为零、弄虚作假。各市、县可以在此基础上适当调低结算起点。

（三）明确与制订公务卡强制结算目录截止2013年3月底，广西区、市、县（市、区）三级政府公布切合本地的公务卡强制结算目录，为提高公务卡使用效率提供了政策依据。自治区本级列入公务卡强制结算目录的公务支出事项包括办公费、差旅费、公务接待费、会议费、公务用车运行维护费、维修（护）费、培训费等七款商品和服务支出。地级市本级强制结算目录至少包括办公费、差旅费、公务接待费、会议费、公务用车运行维护费等五款商品和服务支出，各县（市）本级强制结算目录至少包括办公费、差旅费、公务接待费等三款商品和服务支出。河池市重拳出击，制订的公务卡强制结算目录更是走在广西的前列，包括办公费、印刷费、咨询费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费、公务用车运行维护费等，多达14项公务支出，并且明确必须使用公务卡或转账方式结算。随着公务卡的有效推进，公务消费刷卡额度大幅提高，截至2012年9月底，全区刷卡消费量2.18亿元，其中自治区本级刷卡量为1.5亿元，较去年同期增长114%；预算单位现金提取现金8.2亿元，较去年同期下降20%。

二、广西公务卡制度推进困境

（一）“休眠卡”问题期待破解 大量的休眠卡使得公务卡制度陷入“有卡难刷，有卡不刷”尴尬境地。有卡难刷，大多数是由于受到客观条件所限制，而“有卡不刷”则是主观因素所致，并非不能刷，而是不愿刷，大量“休眠卡”已经成为全国各地财政推进公务卡的瓶颈问题。广西作为西部少数民族地区，固然具有一些地方特性，由于社会经济发展相对落后，部分革命老区边境地区文化相对闭塞，公职人员对“公务卡”这一新兴事情认识也有一个相对缓慢的过程。有卡难刷主要有：一是各市、县金融业发展不平衡，刷卡环境不尽人意，广西公务卡改革与全国各地相比，属于起步稍晚，特别是县级以下（含县级）刷卡网点普遍缺乏，POS机布放松散；二是一些行业不具备刷卡条件，如火车站、机场、公路收费站点等；三是一些具有POS商家转嫁刷卡成本，抬高商品售价，或另外加收刷卡手续费等。有卡不刷大多是被持卡人的思想意识所束缚。表现为以下几种情形：第一，传统付费方式根深蒂固，认为现金结算看得见摸得着，尤其是年纪较大的公职人员，不愿转变以前的付费观念；第二，不想舍近求远，一般来说，有POS的店面商家具有一定的规模，这些商店大多在闹市区，离办公地点较远，而公务日常用品采购比较零星琐碎，持卡人为了贪图省事，不想大老远跑去POS店采购；第三，公务卡改革打破了原有的利益格局，特权思想从中作梗，局中人通常抱着侥幸心理，能不刷则不刷，以前公务接待大多可以随时签单，私客公请、超标宴请、一客多陪，甚至多开虚开发票中饱私囊，缺乏监管，如今公务卡系统对公务卡支出进行实时动态监控，公务卡这把利剑粉碎了这些人从中渔利的贪念。

（二）硬性规定模糊，公务卡推进易打“擦边球”一些预算单位持观望态度存侥幸心理。据不完全统计，从2008年上半年广西进行公务卡改革起，仅自治区级出台的文件就有：2008年5月8日自治区人民政府办公厅下发《关于印发广西壮族自治区推行公务卡制度实施方案的通知》；2008年6月4日财政厅印发《广西壮族自治区预算单位公务卡管理暂行办法的通知》；2011年9月13日财政厅印发《关于实行自治区本级公务卡强制结算目录的通知》；2012年7月19日财政厅印发《关于全面推行公务卡结算制度改革的通知》)；2012年9月29日财政厅和人民银行南宁中心支行联合印发《关于加快推进全区公务卡制度改革的通知》等等。从政府管理政策支撑层面来讲，推进力度非常强劲。但是公务卡使用率普遍偏低，依然是一个不争的事实。究其根源，一些硬性规定模糊，弹性过大，致使一些公务支出游离在公务卡之外。以《关于全面推行公务卡结算制度改革的通知》为例，“单次消费额度在500元以下的小额公务支出可以通过现金结算，便不得化整为零、弄虚作假”，为了合理规避公务卡，预算单位可以把1000元的零星采购分为三次。“各地可根据实际情况，适当调低于公务卡结算起点”，如果政策允许500元以下消费额度可用现金支付，有谁会愿意调到300元，乃至100元以下，牵绊自己的手脚？“凡具备刷卡条件的，一律使用公务卡结算”，何为具备刷卡条件，如何考量监督等。财政部门对现金提取额度没有明确，预算单位依然能提取大量现金。有些单位一个月会计业务多达上千笔，公务卡结算笔数寥寥无几，事后也缺乏对预算单位公务卡执行情况进行督查。凡此种种，都导致公务卡推进效果低于预期。

（三）乡镇公务卡改革推进工作步履维艰 要加快推进公务卡制度的改革进程，代理银行运行稳定的平台、创设必要的刷卡环境、强劲的政策支持这三者缺一不可。一方面，金融业发展与当地的经济社会发展水涨船高，广西有109个县（含民族自治县、县级市、市辖区），其中，28个国家级贫困县，21个自治区级贫困县，占广西县份总数将近一半。调研结果表明，多数县城所在地的银行终端POS机具极其缺乏，乡镇一级匮乏程度可想而知，况且，急需要政府扶贫的乡镇数量繁多，穷乡僻壤，刷卡环境仍然贫乏弱化。另一方面，乡镇基层的特点决定着公职人员的工作很大一部份是与农民朋友打交道的，下村屯的费用支出无法以公务卡支付。可以说，乡镇公职人员只有外出到县城、地级市区出差，才有可能得以使用公务卡。目前广西对乡镇预算改革的思路通常是把乡镇一级作为一个预算单位，视同县直预算单位，在国库集中支付的基础上，进行公务卡改革。然而乡镇政府预算相对于县直的一个预算单位而言，它所涵盖的七站八所，涉及部门之多，人员之广，对公务卡的认识参差不齐，工作难度是任何一个县级预算单位都无法比拟的。刷卡环境恶劣、乡镇基层工作性质、牵涉点多面广等等这些因素的困扰，势必减缓公务卡改革的步伐。

三、广西公务卡制度高效推进的思路

（一）完善考评奖惩体系 当前财政厅正在使用的考评办法，是褒奖市、县两级财政部门，对预算单位没有设立奖惩办法，从某种程度来说，推进快慢、干好干坏一个样，挫伤预算部门高效推进公务卡的积极性，使得预算单位公务卡改革进展不平衡，从而影响改革的整体进度。区、市、县三级财政部门应当建立切合本地实际的考评奖惩体系应当从两个层次来考评公务卡推进工作的效能，包括预算单位公务卡办理情况和年度使用情况。考评内容也是侧重两个方面，既有定性的也有定量的，定性主要指预算单位公职人员是否较全面准确认知公务卡，并积极使用。定量则对预算单位办卡、用卡方面进行量化细化。一般采用评分法，将考评内容分解为五项指标，包括单位办卡率、商品服务支出公务卡使用率、公务预算支出公务卡使用率、商品服务支出现金提取率等。设置的目的是逐步提高公务卡的覆盖率；二是提高公务卡的使用率；三是为了与部门预算的有效衔接，促使公务支出预算编制的精细化；四是对国库集中支付业务中的提现行为进行制约；五是促使部门预算具体化精细化，进一步明确公务卡的使用范围。多项指标综合考评避免指标单一造成的考评结果偏差，确保考核过程更加客观全面。对每一项指标设置科学的基准要求，并赋予一定分值。达到基准要求的得相应分值，达不到的不得分甚至扣分，超过的给予加成加分，将每项内容的最后考评得分汇总，计算出最后的总得分。对预算单位综合考评得分进行排序，排前特定户数予以奖励，排后特定户数进行处罚。奖惩与预算单位年度财政经费供给与结算挂钩，奖金用于补充单位公用经费，不是用来发放职工奖金。罚金则从单位公用经费中抵减，亦不得占用人员经费支出。

（二）公务消费配套制度及时跟进 公务卡制度改革，促使财政部门和金融部门的联动，拓宽国库集中支付信息系统的信息覆盖面，改变对现金提取后使用路径及合规性监控乏力的现状，实现对财政资金的实时动态监控。其目的是对公务消费行为，尤其是倍受公众格外关注的“三公”消费其合规性、真实性的有效监督，促进公务消费的透明化，制止私设小金库、虚开发票套现、阴阳票等违法违规行为，从而保证预算资金安全，提升预算资金的效能、预防和控制腐败。公务卡只是一种结算方式，“三公”消费的顽疾指望一张卡能得以根除并不现实。在完善公务消费配套制度方面，区内己开先例。广西崇左市江州区则利用集中支付动态电子监控系统对政府采购、账户管理、公务卡管理、人员经费等各项财政业务实行动态监控。设定接待标准，公务接待一旦突破界限，将被提示“当前输入金额超过实际可用额度，违反公务卡预警，待财政审核”，拒绝为超标接待费用支付。

（三）乡镇公务卡制度推进应当因地适宜循序渐进 广西乡镇公务卡制度改革分两种类弄型，第一类是各县城所在地的乡镇以及一些经济发展快速、处于交通枢纽商品交易活跃的乡镇可以优先视同县直预算单位同步推行，第二类是除第一类外其余乡镇仍然要边探索边总结边推广“摸着石头过河”，大体遵循“试点先行→逐步扩面→全面覆盖”这一主线，实现哪个乡镇具备条件，该乡镇的公务卡随之覆盖。这些条件比较落后的乡镇要解决“两难”问题：一是公务卡代理银行难选定，在乡镇设立营业网点的金融机构屈指可数，有的乡镇只有农村信用社和中国邮政储蓄两家银行，同行少缺乏竞争，银行方可以少投入改善系统设施，提升服务水平，在此条件下可选的发卡代理行极其有限，如果选择在本地不设营业网点的银行，日后使用还会增加持卡人的跨行手续费，弊端显现，综合考虑还是在本地现有的银行选择代理行；二是刷卡环境难改善。公务消费开支涉及超市商店、车站、宾馆、修理站等诸多场所，前期阶段可以给予商品（提供服务）价格公道、服务质量好的店面免费安装POS机具，并在一定年限内免收刷卡手续费，每一种场所尽可能多选三两家，而不是独家，避免处在垄断地位，坐地起价。当然，在推行初期，个别极其偏远、条件较为落后的乡镇允许现金结算与公务卡支付并存，不搞“一刀切”，但财政、纪检、审计部门要组成督查组，采取定期、不定期地核查账册资料、明察暗访和个别核查等方式进行督查，重点对消费项目异常及“三公”消费畸高的乡镇进行重点核查，及时堵住现金结算的漏洞。

公务卡是一种现代化支付结算工具，从持卡人的角度来看，携带信用卡比现金安全，公务支出消费透明，销账还款省事便捷；从预算单位的角度来看，减轻财务人员的工作压力，降低现金管理风险，确保会计资料真实；从财务国库监管部门来看，有利于预算资金科学调度，以实现增值保值，对公务卡消费进行动态监控，在一定程度上抑制各种违法违规行为；从发卡行的角度来看，扩大了银行卡持卡人范围，丰富了银行卡品种和功能，进而不断改善银行卡受理环境。推行公务卡制度，对于提高财政财务管理透明度、提升单位财务管理水平以及推进金融业发展意义深远。