高校院(系)“三位一体”权力配置及其运行机制研究

韦 希

(南京师范大学 外国语学院， 江苏 南京 210023)

随着高校内部管理体制改革的不断深入，二级学院的重要地位和作用日益凸显，完善其领导体制和工作机制的要求日益迫切。“党政共同负责制”是目前我国高校院系的领导体制和运行机制。构建“党政领导、教授治学、教职工民主管理”的“三位一体”式的管理体制是实施党政共同负责制的基本需要，更是建立现代大学制度的重要内容和根本保障。

一、高校院系“三位一体”式的权力配置与构成

在院系“三位一体”式的管理体制实际操作中，党政联席会、教授委员会和教职工代表大会形成边界清晰、三权明晰、目标一致的运转关系，这三者互相支撑、互相制衡、互相协调，成为推动院系向前发展的“三驾马车”。

(一)党政联席会

党政联席会是学院管理的领导机构，它既是沟通党政两个组织系统的纽带和桥梁，更是党政密切配合、通力协作的制度安排。2010年党中央新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定：“高校院(系)级单位党组织要通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项。”党政联席会由党委书记、院长、副书记和副院长组成。会议由书记和院长共同召集，一般由书记主持，也可按照党务和行政事务不同性质的议题分别由书记或院长主持。为了能够及时地使党政互通信息、增强共识、科学决策，会议常固定为每周或每两周召开一次，特殊情况可经书记或院长提议随时召开。联席会主要根据学校的总体规划和有关政策，研究决定院系的办学方向、发展目标、发展战略、院系事业发展总体规划，以及属于院系权限范围内的干部考核、推荐、任免等重大问题。这一领导制度，既克服了党组织包办事务过多、“以党代政”的现象，又避免了行政权力过度强化、“以政代党”的倾向，发挥了党政两方面的积极性和创造性，优化了高校院系管理体制。

(二)教授委员会

大学之本在于学术，学术之根源于教授。在现代大学制度中，教授治学是提高学术生产力、增强高校创新活力的源头，因此一定要有以知识和学术占优势为权力基础的学术权力的存在，给学术权力一片广阔的天空。教授委员会正是高校治理结构中体现学术权力的组织，是教授群体参与院系管理，实行教授治学的基本形式和重要平台，是院系学科建设、人才培养、科学研究、师资建设和社会服务等重大治学事项的议事和决策机构。教授委员会由各有关学科专业资深专家、教授组成。通过教授委员会，教授们能充分运用其学术权力，专心致志、心无旁骛治教学、治学术、治学科、治学风，承担治学职责，促进院系发展。与行政权力相比，学术权力具有更多的独立性、自主性和不可取代性。教授委员会的建立就是要让以教授为代表的教师群体对教育和学术事务进行真正的管理，并行使决定权，而不再是“智囊团”和“参谋者”，从而有效解决高校内部普遍存在的“行政力量远大于学术力量”的问题，使高校更好地向着生产知识、培养学生、繁荣学术、追求真理的方向发展。

(三)教职工代表大会

民主管理的本质是制约权力，根本目的是阻遏内部权力的滥用，规范权力运行。二级教代会是广大教职工以主人翁身份参与院系民主管理的主要形式，是确保高校内部权力正确行使的需要，也是我国高校内部权力运行系统中不可或缺的组成部分，具有强力的法律地位和政策依据。《高等教育法》第43条明确规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”教育部颁布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》指出：“高等学校教职工代表大会是教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式。”该《条例》要求，教代会成员由院系全体教职工大会选举产生，其中教学科研人员代表占大多数，同时兼顾老、中、青的比例和民主党派、女职工代表人数。教代会在院系党委领导下积极参政议政，对院系的决策及其执行施加影响，达到制约和规范高校内部权力包括行政和学术等权力运行的目的。随着高校内部管理体制改革的逐步深入，高校内部民主监督的内容和形式将出现多元化的特征，但教代会作为高校民主管理的主要形式的地位不会改变，相反会呈现出越来越强的生命力。

二、高校院系“三位一体”权力运行中存在的问题

(一)行政权力的泛化

高校二级学院是学术权力和行政权力并存的机构，直接面对教师、学生和课堂，更偏重于学术管理。但实际工作中，过大的行政权力使学术权力受到抑制，甚至行政权力代替了学术权力。首先，与西方高校学院的院长由普通教师、在校学生、毕业校友和社会人士组成的委员会，通过公开竞争遴选产生的方式不同，我国高校隶属于教育部、省教育厅等国家事业单位的性质和学院领导由上级行政部门任命的方式，决定了学院内部的治理也沿袭了政府组织机构构成与管理模式，等级文化和政府官僚式科层制度将学院的行政功能无形中强化了。其次，这种自上而下赋予的权力关系，使得学院的行政管理层拥有主要的资源配置权和重大事项决策权。“行政权力全面掌控资源配置，将其触角延伸到教学、研究、管理等一切领域，一切环节，成为主宰高校发展的唯一的、决定性的力量。”[1]一般情况下，学术做得好的教授更易获得行政权力，而在谋得院长、副院长、系部主任、教研室主任、研究所所长等“一官半职”后，他们又可以依靠手中的行政权力为自己占有更多的学术资源而开方便之门。不当官就无缘学术决策圈，因此教师奔向仕途，教授争当“双肩挑”领导的“官学两栖”现象屡见不鲜。这在很大程度上破坏了学术秩序，失去了学术公平。再次，我国高校校院两级管理模式虽在行政责权上进行了划分，但学术和行政权力的划分却很不明晰。学院在执行学校布置的具体工作任务时没有能很好地将行政权力和学术权力分割开来，而是将两种权力交织在一起，最终两种权力集中于院长一身，导致院长“一言堂”，学术权力完全淹没于行政权力之中。上述现象使校园环境越来越官僚化和利益化，也使大学这种特殊社会组织的独立品格难以得到有效彰显。

(二)学术权力的弱化

二级学院作为学术的基层组织是学术权力最充分发挥的地方。在以学科为基础建立起来的学院里，理应专业知识最多的人最拥有发言权，但事实相反，学术权力在基层却被挤压到边缘的地位。首先，虽然对教授治学的倡导由来已久，但直到近几年我国高校才在学院层面真正将教授委员会建立起来。从目前的发展状况和操作情况看，各高校的二级学院对教授委员会各自设置自己的规章制度，自成一派，对教授委员会职权的界定、分工和监督等并没有明确统一的说法。没有刚性的制度保障，教授手中的学术权力形同虚设。其次，高校二级学院虽早就成立了学术委员会、学位委员会、教学指导委员会等学术机构，但由于没有建立长效机制和有效制度，没有独立的管理权限，这些学术机构的负责人多由学院党政负责人兼任，甚至为了省去麻烦直接由党政联席会代为行使职权，使得这些专门的治学机构空有虚名，难以发挥实际作用。再次，学术权力的运转在学院层面往往是以行政任命和下达任务的方式进行的。一方面，行政权力总是用傲慢的姿态自觉不自觉地以考核、聘用等名义干涉学术权力和学术自由；另一方面，学术权力却无法发挥参与、批判和监督行政权力的功能，专家学者对自身密切相关的学术事务没有决策权，由行政层面做出的很多决策更有利于领导而不利于学者。专家学者在学院管理中地位的弱化使得他们的主人翁意识淡化，学术管理的热情、学术自治的空间、学术研究的积极性和创造性受到严重制约。

(三)民主管理的虚化

导致学院民主管理没有能真正实现有多种原因。首先，受传统官本位思想影响，集权管理体制导致教职工缺少参与民主管理的机会。目前，高等院校民主管理的基本形式只有通过教代会来实现，而一些领导对二级学院教代会作用和地位的认识不够，忽视了教代会的作用，没有从学院发展的高度给予充分的重视与支持。由于上级领导的任命制度，行政领导们做决策前首先考虑的是上级领导是否满意，而后才是教职工是否满意。其次，长期以来教代会的工作机制和工作实施细则不完善，教代会的议事规则和运行机制不规范，工作中的随意性很大，严肃性不够。教职工代表大会多流于形式，代表们也只是来听会议，真正的发言权、参与权和监督权并没有被赋予或落实，更不要谈会后的追踪和质询机制了。再次，教代会没有足够的权力对管理权力进行有效的监督，实现以权力制约权力。1985年颁布的《高等学校教职工代表大会暂行条例》年代太过久远，其中对教代会权限的设定与其当前的实际性质相矛盾。目前的教代会并不是权力机构，它决定不了重大问题，该《条例》所要求的许多事项由教代会“讨论决定”“讨论通过”，实际上做不到。“在中国目前的体制下，更不可能由教代会‘监督’‘批评’‘评议’‘推荐’领导干部”[2]。教代会现有的权力缺少了影响决策的制度化渠道，其结果是民主参与失灵。因此，修改完善《高等学校教职工代表大会暂行条例》已成为高校民主管理建设的迫切需要。

三、高校院系“三位一体”式权力的有效运行机制构建

随着高校管理重心不断下移，二级学院的自主权也随之扩大，党政权力、学术权力和民主管理权力相互联系，相互影响，相互作用，形成学院内部多元权力结构的组织。如何处理好各个利益相关者权力的配置与行使，使他们思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行，保障决策和运行符合高等教育规律，成为院系可持续发展的关键，也为构建高校院系管理体制提供了全新的思路。

(一)坚持以党政联席会为中心的领导决策体制，规范行政权力

1.明确决策地位

党政联席会是高校院系党政共同负责制的基本工作制度和院系管理的最高决策机构，负责落实学校党委和行政的有关决议，担负着统揽院系全局的责任，既决策院系的重大事项，又协调党、政、教、学等方方面面的关系。党政联席会所代表的权力就是行政权力，这是上级主管部门赋予的具有法定性质的权力。教授委员会和教代会要在党政联席会的领导下开展工作和履行职权，这是由我国高校的社会主义性质决定的。党政联席会对教授委员会和教代会的这种领导是政治责任的领导，并不干涉教授委员会具体的学术事务管理和教代会的民主决策。学术事务、民主管理的话语权应掌握在教授委员会和教代会手中。换句话说，党政联席会对行政以外的事务管理不直接发号施令，而是通过对教授委员会和教代会的影响、指导来实现，使教授委员会和教代会的决策、表决与院系发展的战略方向保持一致，与政府的大政方针保持一致。很显然，党政联席会在院系“三位一体”式的权力配置结构中处于中心位置。实践已经证明，“党政共同负责制”是高校“党委领导下的校长负责制”这一领导体制针对基层组织的实际向二级学院的有效延伸，它不仅不会妨碍教授治学和民主管理的实现，恰恰是实现教授治学和民主管理的有力保障。

2.界定议事范围

党政联席会应议大事，抓方向，不搞“满汉全席”，一般日常工作由分管领导按制度执行或由教授委员会、教代会和学生工作会等决定，重大问题由党政联席会决策。党政联席会对教授委员会和教代会职权范围内的事没有决定权和支配权，只有建议权和协调权，以限制行政权力对学术权力、民主管理权力的干预，形成学术权力、民主管理权力对行政权力的制衡。党政联席会议也可以提出议题请教授委员会和教代会决策或对他们决策和审议通过的方案提出异议，并提请复议。当然，如果没有极特殊的原因，党政联席会议应完全尊重教授委员会决策和教代会的表决。在党政事务方面，党政联席会对校党委、行政负责，在教学科研事务等方面，党政联席会对教授委员会和教代会负责。应该看到，学术权力和民主管理权力并不是“飘浮无根”的，不能游离于“三位一体”的治理结构之外各自“独立成章”，而应在党政联席会制度的框架下分工负责，各司其职，让党政权力公平、公正，让学术权力求对、求真，让民主管理权力制约、制衡。事实上，正是我国高校多年来行政管理、学术管理和民主管理共同的作用，才保证了大学在稳定有序的状态下得到发展和提高。

3.规范议事程序

党政联席会的效率“主要是看能否坚持民主集中制和科学的议事程序”[3]。党政联席会应充分考虑到教职工的知情权、参与权和建议权，要通过建立和完善院务公开机制，拓宽院务公开渠道。在会前，要向教职工及时公布会议议题及决定事项，广泛听取意见。在会中，要邀请教授委员会、教代会委员列席会议，扩大参会者的范围，保证不同的利益群体都有参与院系决策管理的机会。特别要注意发挥教授和普通教职工在决策过程中的作用，这样既可增加会议的民主化和透明度，提高会议效率，又会有效地降低决策风险和决策失误。会上对讨论的议题意见分歧较大时，可不急于做出决定，待进一步调查和论证，必要时向学校汇报，由校党委和行政行使最终的领导权、决定权和裁决权。在会后，除特殊保密事项外，应公布会议决议情况，尤其涉及群众利益的决策事项，一定要公开、公平和公正，并严格对重大决策执行情况的监督和检查，确保落到实处。

(二)坚持以教授委员会为主导的学术管理体制，发展学术权力

1.建立健全组织机构

按照高等教育法关于校长负责制的规定，目前我国高校教授委员会主要设在院系一级，而不能延伸到校级。院系是直接参与教学、科研的一线机构，其管理的主要对象是学术事务，因此越是在基层学术权力就越应占主导地位。教授委员会由教授代表或全体教授组成，也可以吸收少量优秀中青年副教授参加，依据院系规模一般为7～15人，最好呈单数，并设主任委员1人，副主任委员2人。教授委员会委员由教授大会选举产生，教授大会由全体在职教授和副教授组成。主任委员、副主任委员由教授委员会选举产生。从制度层面上看，教授委员会主任不应担任行政职务，书记、院长也不应担任教授委员会主任，即行政权力和学术权力不要集于一身。教授委员会委员实行任期制，每届任期三年或四年。教授委员会委员因故缺额时，可由主任委员在广泛征求意见的基础上提出增补名单，并经教授委员会委员投票产生。教授委员会下设学术、学位和教学指导等委员会，作为教授委员会的专门治学机构。各专门委员会的委员由教授委员会选举产生，实行任期制，对教授委员会负责并报告工作。这些委员会的主任委员原则上应由不同人员担任。

2.严格委员选聘条件

教授委员会对学术性事务进行决策的性质决定了教授委员会委员的聘任条件，首先必须是专家学者。以教授治学促进院系的学术发展是教授委员会的宗旨。因此，必须把有知识技能和学术占有优势的专家学者推上重要的学术权力的位置，使委员的人选能体现学术权力的利益。教授委员会的委员应在学术科研领域有一定的资历和贡献；具有一定治学管理、治学决策的能力；谦虚谨慎、胸怀宽广，没有学术偏见和学术霸气；为人正派、工作踏实、遵纪守法、关心集体，在教职工中享有较高声誉；具有一定的时间、精力和热情参与教授委员会的工作。教授委员会成员应考虑不同学科专业背景的比例，并随学科专业的发展而相应调整变化。除此之外，为了减少行政权力对学术权力的干涉，担任党政职务的教授委员要有一定的名额限制，这样才能充分体现学术科研型教授的主导作用。

3.厘清职权行使范围

将教授委员会定位于“基层学术组织的合法性基础，是以学科为基础建立起来的院系学术功能的有效释放”[4]，教授委员会应对学术事项行使发言权、审议权和决策权，对其他非学术事项提供咨询意见和建议。例如，院系学科发展方向、重要科研任务的承接与组织协调；专业申报、调整，学位点申报等工作；院系人才培养方案和重要举措；院系师资队伍建设规划，学术人才的引进，学术梯队建设；与治学相关的重大资源配置方案；专业和学位点设置及重点科研机构发展计划；讨论、决定党政联席会和专门治学机构提请决议的其他重要治学事项等。在这些问题上赋予教授委员会实质性权力，以避免决策偏离学术发展的规律。国内外大学管理的经验表明，专家、学者适度进入管理决策层有利于调适行政权力和学术权力的平衡。为充分发挥学术权力在高校学院决策中的作用，教授委员会主任应成为党政联席会固定成员，而不仅仅是讨论治学事项时参加。因为一切行政上的事务都是为学术服务的，如财政预算、基础建设、干部任免等虽不是学术事项，但对学术的影响远远大于学术本身。同时，要制定相应的学术规范，确定教授治学的内涵和边界。例如哪些由教授治学？如何确保教授治学？党政联席会、教授委员会和教代会三方的权力责任是什么？哪些权力是分开的，哪些是结合的？等等，这些都要通过大学章程加以制度化，“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[5]

(三)坚持以教代会制度为核心的民主管理体制，扩大民主权力

1.平等参与

“在民主制中，任何一个环节都不具有与它本身不同的意义，每一个环节实际上都只是整体人民的环节。”[6]现代大学制度建设要求院系的管理要从传统的经验决策型向现代的科学民主型转变，而广大教职工只有通过教代会才能平等参与其中，从而实现参政议政和马克思所讲的民主管理。如果说校级教代会只是针对学校工作的大局，则广大教职工群众的意见表达更多的是通过二级教代会实现的。因此，二级学院教代会要建立长效工作机制，与学校教代会形成上下完整配套、良性互动的定期会议制、提案制、闭会期间工作制等，并接受学校教代会的领导。平等参与其中，既是广大普通教职工享有的宪法赋予的权力，也是他们应尽的义务。教授委员会代表的学术权力对院系内部事务进行管理，而教职工也应参与这些重大问题的决策。因此，要建立教职工代表听证制度，即通过教职工代表对院系的重点工作和重大事项进行及时听证，确保广大教职工的知情权和参与权，畅通教职工参与院系民主管理和决策全过程的渠道，并对这些决策及执行施加影响，保证决策的科学性和民主性，规范和制约党政联席会和教授委员会的权力行为。

2.维护权益

权益是指公民受法律保护的权力和利益。按照《高等学校教职工代表大会暂行规定》的要求，应在学院规章、发展规划、年度工作计划及总结、经费预算和分配方案等方面，赋予教代会建议权、讨论权、评议权和监督权等权力。要在征集提案、处理议案、落实决议方面整合利益诉求，让教职工群众能积极表达和维护自身权益。党政联席会应自觉地将院系的重大问题和与广大教职工切身利益相关的决定提交教代会审议，特别是涉及如“与教职工利益直接相关的福利、分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法”等事项，都应该交由教代会讨论决定，并在某些问题上可以直接行使通过权和决定权，切实维护广大教职工的具体利益和合法权益，预防和控制各种伤害教职工利益行为的发生。

3.有效监督

行政权力和学术权力都是具有“公共性”的权力，教职工有权进行监督。教代会对院系领导干部的监督，既有利于他们勤政，以提高工作效率，也有利于他们廉政，预防腐败问题的发生。教代会成员应参与院系的管理事务，做到知院情、参院政、督院务，让行政权力在阳光下运行。当然，不只是行政权力，学术权力也需要监督。学术权力如果失去监督，任其无限扩张，过分膨胀，也会造成学术失范，学权滥用，出现“学阀”“学霸”，破坏学术生态，产生学术腐败。每年的职称评定、课题项目申报、教学科研成果评奖等都应受到教代会的监督，做到公开透明。党政联席会和教授委员会也应定期向教代会通报决策情况和执行贯彻情况，教代会向他们提出改进的意见和建议，以此来建立良好的监督反馈机制。教代会权力监督功能的建立健全，可以促使院系内部学术权力与行政权力的运行更加安全、科学和高效。

参考文献：

[1] 陈昌贵，季飞.正确行使自主权与高校内部治理结构调整[J].复旦教育论坛，2011(1)：33-35.

[2] 毕宪顺.权力整合与体制创新[M].北京：教育科学出版社，2006：128.

[3] 岳峰,覃干超.党政联席会议制度下加强高校院系民主管理研究[J].学校党建与思想教育，2013(6):32-33.

[4] 张功员,赵颖,张峰.我国高校教授委员会运行机制及其优化[J].河南师范大学学报:哲学社会科学版，2011(1)：25-26.

[5] 邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：146.

[6] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：39.