县级财政国库工作的不足及对策

●郭京裕 刘艳丽 鞠 红

县级财政国库工作的不足及对策

●郭京裕 刘艳丽 鞠 红

根据全国统一的改革方案和要求，县级财政国库制度改革成效突出：单一账户体系基本建立，集中收付范围基本全覆盖，公务卡延伸到基层，总体运行情况良好。但是，“新楼后面是老屋、光环底处有阴影”，县级实际工作中，在开户管理、资金储存等方面，尚存在一些不足之处。任何改革都是先易后难，最后仍不能够解决，就说明这一问题很关键、最难办，也最容易出漏洞。而这最后的顽症不解决，就是“最后一里路”没走完，国库改革就不算成功。所以，应严肃对待，仔细研究，统一思想，强化措施，认真解决。

一、县级财政国库存在的不足

开户管理和资金储存，是县级财政国库工作的焦点。其不足之处存在于“内、外”两个环节。内，是指政府与财政之间，以及财政本身，以下称财政内部。外，是指政府预算部门和单位，以下称预算部门。

（一）财政内部

改革前，在银行账户管理上，财政内部存在着两个突出问题：科室多头开户、在多家银行开户。改革后，第一个问题得到有效解决，各地财政部门都按照规定，认真清理财政内部在银行的开户和存款，由财政局国库科代表财政部门在银行统一开立账户、统一存款，撤销了财政局其他科室在银行的开户，变原来的多龙治水为一龙治水、变原来的多头开户为集中开户，改变了财政内部各科室多头在银行开户和存款的混乱局面，规范了财政内部的银行账户管理秩序。但是，第二个问题，依旧存在。通过清理、撤并，尽管财政总的存款账户数量少了，但设立账户或者存款的银行个数并未减少。随着有的商业银行在县级新设分支机构，财政还增加了开户或者存款的银行数量。例如，在原有国有控股的工商、农业、中国、建设银行和发展、邮政银行开户或者存款，还在属于地方的商业银行、信用社开户或者存款，又在新引进的交通、浦发、民生、招商、村镇等银行开户或者存款。根据制度规定，减少开户银行、撤并存款账户，表面上，开户行、账户数符合规定了；实际上，多数地区将社保资金等存款，转为定期存单、储蓄性存单，分别存入各商业银行。对银行来说，账户、存单是一样的，存单还更可靠、更受欢迎。如果算上存单，有些地方财政的存款银行、存款户头并未减少。

由于财政资金存款规模大、较为稳定、“好协调”，从而成为各商业银行向当地政府、财政部门公关的重点。当地政府为了影响商业银行决策、争取商业银行贷款，或者引进商业银行设置分支机构，常在财政存款上做文章，按照偏好，指使财政部门调节在各商业银行之间的存款，有时作为优惠扶持政策、政府承诺写进政府的文件，有的还有定期调整存款余额的考核；个别财政部门，因某些原因，也有擅自调整银行之间存款的行为。有些人认为，财政存款所有权是当地政府的、财政部门的，在存款总额不变化、无损失和确保安全的前提下，调整在当地商业银行之间的存款，是自己的权利，就像个人储蓄，存与不存、什么时间存，以及存到哪家银行，自己说了算。加上制度上没有明确、严格的规定，财政资金乱存、乱调的现象，在各地司空见惯，以至于没人去关注它、重视它。各商业银行千方百计争取财政开户、吸收财政存款，存款总额看上去就像湖面很平静，银行之间数额调整却像暗流很汹涌，可见，人为调节银行之间存款的行为，看似无所谓、结果很严重，好像不违规、危害却很大，有碍于队伍建设、有损于财政形象。

（二）预算部门

改革前，各预算部门都在银行设立一个或者多个存款账户，有些部门还设有过渡户。改革后，根据国库单一账户制度，清理、撤销预算部门的所有存款账户，只为预算部门设立零余额账户（结算账户）。在各地的报告中，这一工作最得力、最彻底、最有效，多数部门也确实做到了这一点，但是，存在极少数部门并没有做到，他们原来的存款账户、过渡户依然存在和使用。这些部门都是政府的重要部门、强力部门，受到上级的“呵护”，得到当地政府的关爱，往往从传统得体制找到借口，从上级部门那里得到支持，从工作方面获得认同，从周边地区收集认证。有了领导的安排、有了领导的条子，网开一面就成为多数地区的选择。这样一来，看似单位少，就几个部门，涉及的资金规模、所属单位、覆盖面、影响度却不小，其支出规模占财政相当大的比例，甚至比其他单位的总和还要多。这种情况的存在使得改革的成效大打折扣。

二、完善县级财政国库工作的对策

国库制度执行始终要坚持财政部、人民银行 《财政国库制度改革试点方案》的规定，牢牢抓住单一账户这个基础、关键，从内部、外部两个环节，管好账户、存款。

（一）财政内部

将所有财政资金缴入财政账户，财政内部更要加强管理。笔者认为，财政内部的银行账户应朝着两个方面发展：第一是进一步撤并银行账户。县级财政只设立两类账户：一类是预算类资金。包括一般预算资金、政府性基金、专项财政资金和其他财政资金，以及各种政府性借款和往来款。预算类资金，在银行设立一个财政预算资金总的存款账户。专用性、政策性强的资金，主要在预算科目、会计核算上区分，一般资金不能单独开户储存；只有财政部、中国人民银行明文规定的特殊款项，才能根据实际需要，在总的银行账户下，设立分户。不论什么性质、什么用途、什么情况，都不能单独开立与总银行账户并列的存款账户。另一类是社保类资金。所有社保类资金，包括人力资源和社会保障、卫生、民政等部门管理的社保资金、住房公积金、公共住房维修基金等，及其相应的往来资金等，应作为社保基金开户储存的，集中由财政部门在银行设立一个财政社保资金总的存款账户，统一管理。与预算类资金一样，主要从预算科目、会计核算上进行明细核算，不能单独为某个部门、某项资金设立银行存款账户。确需设立的，由财政部、中国人民银行规定，可在总的存款账户下，设立分户，一律不得在总的银行账户之外，另立新户。第二是银行账户向人民银行集中。财政性资金应全部存于人民银行，在人民银行设立财政预算类资金、财政社保类资金两个账户；财政部门要撤销所有在商业性银行的开户、不再在商业性银行存款。消除商业银行想方设法争财政账户、争财政存款的行为，避免地方政府以财政存款招商、干预商业银行信贷的现象。财政资金存入人民银行后，社保等资金的增值可通过两个渠道解决：一是公开借款业务。由商业银行向财政部门公开拆借，利率比照银行同业之间的资金拆借业务，或者出台专门的财政资金拆借制度。这样，增值收入会高于现在3个月定期存款利息，以及定期存单相应的利息。同时，应探讨基层财政存款由财政部，或者省级集中调度的办法，并负责办理资金的增值业务。二是购买国债。

（二）预算部门

严肃纪律，不论什么部门、什么资金、什么情况、什么时候，都要严格执行国库单一账户制度，撤销预算部门的所有存款账户、过渡户，全部建立零余额账户。所有资金收缴，由征管部门审核后，按照财政集中收入制度，直接缴入财政部门开立的银行账户，一律不得通过预算部门过渡；所有资金支付，按规定完备手续后，实行财政集中支付。■

山东省沂水县财政局）