让每一个财政人都成为监督者——就湖北省荆门市财政“大监督”改革与丁岱局长访谈录

●本刊记者 何毅君 通讯员 宋克军 陈 鹏

荆门市位于湖北省中部，山川秀美，人杰地灵，物产丰富，自古就有“楚塞三湘接，荆门九派通”的说法。

与荆门市旖旎的自然风光相互映衬的是其财政“大监督”改革，开湖北之先河。湖北省财政厅给予充分肯定，《湖北财政信息》专题刊发，并全省推广。带着些期许，记者于7月来到了荆门市，与荆门市财政局党组书记、局长丁岱进行了面对面的交流。清瘦中透露干练，儒雅中洋溢着才气的丁岱局长，是荆门市财政“大监督”改革的主导者。作为“老财政”，其对财政管理的各个环节稔熟，在主政荆门财政后，着眼于现代公共财政理念，强化预算、执行、监督“三位一体”，从顶层设计上构建“大监督”，使每一个财政人都成为监督者。在丁局长的娓娓道来中，记者看到了这位领路人改革的决心与意志，蓦地想起“潮平岸阔催人进 风正扬帆正当时”这句诗，或许,这也是丁局长改革心境最好的写照吧。

记者：荆门市将财政监督工作当做“一把手”工程，局领导高度重视，并从顶层设计上强力推动。请谈谈这样做的初衷是什么？

丁岱局长 （以下简称丁局长）：财政监督是维护财经秩序的重要手段，也是保障经济社会健康发展的重要举措。党的十八大报告提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”，“让权力在阳光下运行”，对财政监督工作提出了新的更高要求。我们把财政监督当做 “一把手”工程来抓，强化顶层设计，着力构建财政大监督格局，主要基于以下几点考虑：

一是财政转型发展的需要。传统的财政管理重分配、轻监管，这是造成当下财政监督羸弱的重要原因。公共财政框架下，财政人要自我转型，当好财政资金“守夜人”，将财政监督上升为“监督财政”。这就需要我们对财政资金运行全过程进行监督管理，并将财政监督作为推进科学理财、民主理财和依法理财的内在要求，进行制度创新。

二是提升财政工作效能的需要。传统的财政管理中，业务部门与专职监督机构是“两张皮”。有的同志片面地认为，财政监督是监督局一家之责，与其他业务管理机构无关，没有将财政监督纳入到全面深化财政改革的重要内容中来谋划。实行“大监督”后，财政业务部门与监督机构有机地结合起来，并将监督关口前移，有利于提高财政工作效能。

三是建设现代财政制度的需要。前不久，中共中央政治局通过的 《深化财税体制改革总体方案》明确提出：建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。这对我们的工作提出了全新的要求，当前财政监督工作更多地停留在事后监督的层次，没有从全过程控制的角度研究完善财政监督工作机制，在这一方面，我们大有可为。

为此，荆门市财政局在第二批党的群众路线教育实践活动中，结合财政实际，创新工作思路，将构建财政大监督工作格局作为深化财政改革的突破口，通过整合财政监督资源，创新财政监督方式，建立和完善预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制，不断提升财政管理水平，全力服务全市经济社会转型发展。

记者：荆门市财政监督工作实行“三全”，即全员参与、全程监督、全面覆盖，这是财政监督运行机制的一大创举，请具体介绍一下这方面的情况。

丁局长：荆门市财政大监督改革的核心，就是通过制度设计，让部门预算管理科室成为财政监督的主体，让监督成果真正共享，让每一个财政人都成为监督者。我们提出财政监督要“三全”，即全员参与、全程监督和全面覆盖，通过“三全”，要求每一个财政人都要有责任意识、风险意识、监督意识、效能意识，成为合格的监督者。

全员参与是指财政监督与财政管理职能的有机融合。财政监督不仅是财政专职监督机构的职责，更是财政系统每个科室、每个财政干部的职责任务。要加强和改进财政监督工作的新型组织形式，通过厘清业务科室日常监督责任与专职监督机构流程再监督的责任，从而形成每个科室（单位）都有监督职责、人人都参与监督工作的局面。

全程监督是指财政监督要贯穿于财政管理活动的全过程。从预算分配开始，围绕资金运行的事前、事中、事后的每个环节开展监督，切实将财政监督工作贯穿于财政工作的始终，从而实现对财政资金运行全过程的监控。

全面覆盖是指财政监督要覆盖所有政府性资金，财政资金流向哪里，监督范围就要覆盖到哪里。要围绕财政资金的安全性、规范性和有效性，强化财政、财务、会计等规定执行情况的监督，实现财政监督内容全覆盖。

围绕以上“三全”，荆门市财政监督工作可以说再无禁区。我们所有的工作流程都是围绕这“三全”进行再造的。

记者：荆门市财政监督是如何进行流程再造，发挥各业务科室的监督职能，共同筑起牢固财政管理的藩篱？

丁局长：流程再造是财政大监督改革的题中要义，也是局党组经过充分酝酿后达成的共识。在省财政厅支持下，我们组织各业务科室和单位多次讨论，并征求县市区财政监督部门的意见后，制定下发 《荆门市关于构建财政大监督格局的工作意见》（荆财监发【2014】106号）和《荆门市财政局重点专项监督检查操作规程》（荆财监发 【2014】126号）两个文件，对重点专项监督检查流程进行再造。

应该说，这个流程再造是颠覆性,彻底废除了各业务科室原来的“四平八稳”，更多地要求各业务科室要主动参与财政监督，改变过去业务科室局限于划指标拨资金的日常监管、仅仅停留在初层次的监督现状。具体讲，业务科室一方面要加强日常监督，是本科室财政资金安全的第一责任人；另一方面在财政重点专项监督检查中，业务科室和单位主要发挥以下四个职能作用：

一是制订计划。各业务科室和单位根据工作安排和日常监督管理情况，制订本科室（单位）下年度重点专项监督检查计划，包括检查的对象、内容、范围、目标要求及时间等。

二是组织检查力量。以各科室（单位）为主，统筹整合全局力量。检查组长由科室（单位）负责人担任，人员从检查单位产生，力量不足时可从全局调剂。

三是承担具体检查。由各业务科室和单位负责承担统一安排的重点专项监督检查任务。

四是负责督促整改和结果运用。根据重点专项监督检查结果，督促预算单位整改和反馈结果运用情况，运用监督结果，加强预算管理。

记者：财政部监督检查局在下发的2014年工作要点中指出：“要强化对预算执行过程的监督与控制，逐步建立嵌入业务流程的财政支出监督机制”。围绕这一要求，荆门市财政是如何创新，使财政监督嵌入预算执行过程中，确保财政资金安全、规范使用？

丁局长：为强化对预算执行过程的监督与控制，做到前移关口，补齐短板，将财政监督嵌进预算执行过程。我市从2012年开始对市直财政资金支付启用动态监控平台，实现了实时监控，及时发现和纠正违规问题。2013年累计监控过滤支付数据9.5万条，监控金额达52.6亿元，占总支付数据的100%；发现并退回不合规支付数据463条。

一是明确监控内容。对重点支出事项，如出国旅游、购车等“三公”支出等实行关键字重点提示；对超过提现标准的授权支付进行警示；对一般性支出行为，主要监控资金使用是否符合预算规定用途，公务支出是否符合公务卡结算制度相关规定，各种支付凭证是否完整、准确，预算资金是否在国库单一账户体系中运行等。

二是设定监控规则。设定关于提现控制、支出方式控制、收款人控制等有效监控规则15条，对涉嫌违规的财政资金支付活动自动报警。如：建立受控银行账户列表，财政部门将预算单位目前保留的171个实有资金账户以及需监控的其他账户全部输入受控银行账户列表，一旦有向列表内受控账户划转资金的支付活动出现，系统能自动报警，并冻结该笔支付数据。

三是建立监控流程。设立监控岗，安排专人负责对监控情况进行排查。在动态监控系统的支撑下，逐渐摸索并建立起：“系统预警→人工监控→实时查询→综合核查→问题处理→要情报告→部门整改→跟踪反馈”一整套链条型、可追溯的工作流程。

四是规范核查方式。对预警事项，在1小时内响应并处理。通过综合运用电话核实、约见商谈、现场核查、委托核查等多种方式核查。对于核查确定的违规问题，按照规定，在职能范围内及时做出退回处理并解释纠正，应由其他部门处理的，及时向相关部门反映。

记者：荆门市财政监督专职机构如何强化对业务科室工作流程的再监督，确保财政管理行为规范、高效地运行？

丁局长：专职财政监督机构在大监督改革中居于核心位置，既要对全局财政监督工作进行统筹、协调和组织，又要对各业务科室工作流程及监督工作进行再监督，这是确保财政管理行为规范、高效的关键。通过对财政重点专项监督检查流程再造，专职监督机构有效地嵌入到各业务科室和单位监督工作中，并对其工作进行再监督。具体表现就是“四个统一”：

一是统一计划。监督检查局根据各科室 （单位）报送情况，按照避免多头检查和重复检查的原则，突出重点检查，整合检查项目，明确检查单位，汇总制定全局年度重点专项监督检查计划方案。

二是统一方案。监督检查局根据整合的检查项目计划以及各科室 （单位）提供的检查工作要求，针对被检查单位的实际情况和特点，统一编写检查工作方案。方案应重点包括检查内容、方法、时间、人员分工、成果运用等五要素，并明确工作纪律等要求。

三是统一培训。实施检查前，由监督检查局组织检查组全体成员，进行针对性的检查辅导培训，培训内容根据具体检查要求制定，各科室（单位）配合。7月8—10日，市财政局进行了为期3天的财政系统重点专项监督检查培训，全局业务科室和单位所有人员参加了培训。围绕着财政业务管理相关政策、执法程序、检查方法、注意事项等内容，市财政监督检查局组织相关专家进行了全面讲解和深刻分析，进一步强化了业务科室和单位财政监督的主体责任，有力地提升财政干部监督素质和能力水平。

四是统一复核。负责对重点专项监督检查的检查报告进行复核，并提出相应处理意见等。

记者：强化财政监督成果的利用，是提高财政监督效能的利器。在这方面，荆门市如何提高财政监督成果利用率？

丁局长：强化财政监督成果利用，是提高财政监督工作地位，使其有威、有为的重中之重。局党组高度重视财政监督成果利用，并视其为堵塞财政管理漏洞，为局党组决策提供参谋的重要依据。我们强化监督成果运用主要表现在以下三个方面：

一是建立内部成果运用机制。将日常管理中掌握的信息资源，运用于财政重点专项监督。将财政重点专项监督检查线索、问题、结果等信息通过信息化平台进行公开，在财政部门内部各单位（科室）之间实行信息互通、成果共享。检查成果作为政府采购、行政事业单位资产处置等各项财政预算审批环节的直接依据，作为预算编制、单位评先表优及市级有关奖励政策兑现的重要参考依据。

二是畅通外部成果共享渠道。建立横向到边、纵向到底的检查成果共享渠道。同时，财政专职监督检查机构要将监督检查发现的重大财政、财务、会计违法行为及时向省厅报告，向市政府报告，并向审计、纪委监察等有关部门通报。

三是完善体制机制建设。通过检查成果运用，规范财政管理，健全财政制度。对违反财经纪律的现象和问题，既要作个性处理，又要从共性角度研究体制机制问题，督促被检查人整章建制，健全相关财政管理制度。同时，要不断修订完善财政监督工作的各项制度，从宏观政策层面去加强改进财政监督管理工作。

记者：事前、事中、事后监督，是财政监督三个不可分割的环节，在事后监督方面，尤其是绩效监督环节，荆门市有哪些创新或设想？

丁局长：事前、事中和事后监督，一个都不能少。我们除了在事中监督环节开展预算执行动态监控外，在事前监督和绩效监督上都实施了强有力的举措。

做好政府建设投资预算评审,就是抓住了财政资金事前监督的“牛鼻子”。近五年来，我市累计评审政府投资项目1003个，总评审金额128.18亿元，审减16.33亿元。一是规定市一级政府投资项目，包括使用中央、省、市级财政性资金进行投资建设的项目，凡达到60万元的工程类项目和30万元的重点修缮更新类项目均要纳入财政投资评审范围。二是在全省率先将财政投资评审工作纳入党风廉政建设责任制考核内容，对市直部门单位的政府投资项目进行考核。三是与发改委项目管理挂钩。市发改委在项目立项批复中明确要求项目单位“先进行财政预算评审后再进行招投标”，从源头对政府投资项目进行评审控制。四是将财政投资评审纳入招投标流程。政府投资项目进行招标前须进行财政投资评审，并以财政投资评审定价作为招投标最高控制价，严格实行先评审，再招标。五是将项目是否评审及结论是否有效利用纳入财政监督检查和审计局审计范畴，对内与财政监督工作统一部署、统一检查，整合了资源；对外实现了财政预算评审和结算监督审计的无缝对接。

同时，我们坚持将预算绩效管理贯穿于财政日常监督始终，对预算编制、执行和评价等全过程进行常态化监督，大胆创新监督方式方法，不断深化财政预算绩效管理改革，在预算绩效管理中充分体现财政监督的具体要求，通过绩效管理成效反映财政监督成果。一是不断扩大项目绩效目标管理面。2013年市级50万元以上项目支出开展预算绩效目标及细化评审工作，市直项目支出纳入预算绩效目标管理的资金达43344万元，其中明确要实施绩效评价的项目资金达38402万元，比2012年纳入预算绩效管理的15个项目、1.69亿资金大幅增加。2014年资金面扩大到市级预算安排的所有项目支出，并将绩效目标与部门预算一并批复，作为预算执行和绩效评价的依据。二是完善预算绩效管理工作制度。以政府名义出台了《市人民政府关于推进预算绩效管理的实施意见》（荆政发 【2013】25号）等一系列文件，编印了《预算绩效管理工作手册》。三是开展财政支出绩效评价试点工作。我们在市残联、住建委、教育局、科技局、水利局等10个单位、15个项目中开展了绩效评价试点工作，探索建立“单位自评、主管部门评价、财政重点评价”三级评价机制。四是初步建立绩效评价指标库、绩效评价专家库。