论中国湿地法律定义

李芳

论中国湿地法律定义

李芳

我国湿地资源丰富，在经济快速发展与资源日益短缺的矛盾中，确保湿地的可持续发展是构建和谐社会的重要环节。我国尚未制定统一的全国性湿地保护法律，尽管一些省份颁布实施了湿地保护地方性法规，但对湿地的定义未能形成统一的意见。文章通过探讨我国现有行政法规、地方性法规对于湿地的定义，结合我国湿地保护实际，提出对我国制定明确、统一的湿地法律定义立法的建议。

湿地；湿地保护；法律定义

一、我国相关湿地法律、法规的定义

湿地的概念自1956年由美国渔业和野生动物局提出后，仅是自然科学方面的定义就将近60种之多，而当其概念引进法律领域后，世界各国对其争论不一，至今尚无明确、统一的定义。l971年，《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（下文简称《湿地公约》提出了湿地定义，即“湿地指不问其为天然或人工、长久或季节性之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过六米的水域”。［1］此后，这一定义在国际上使用较为广泛。1992年，我国加入《湿地公约》，国内相关政策、行动计划等软法，都不同程度借鉴和使用了《湿地公约》的定义，如《中国湿地保护行动计划》《全国湿地保护工程规划（2002—2030）》中适用该定义。

我国至今尚未制定全国性的统一、专门的《湿地保护法》，这是我国湿地法律体系立法上的空白。我国现有湿地保护法律体系主要是由履行《湿地公约》等国际公约的文件、政策，以及国内制定的相关的宪法性规定、环境保护法有关规定、地方湿地保护条例而组成的。值得注意的是，在这一体系的规制下，我国法律尚未有明确的湿地的定义。

（一）我国法律、法规对湿地的规定

我国《宪法》没有提到“湿地”一词，主要是将湿地资源划入水流、滩涂、草地等作为法律调整范畴，在2004年的《宪法修正案》中明确规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。这意味着我国根本大法中对湿地资源的保护、开发、利用都提供基本的法律保障，并对其进行规制。

在其他法律法规层面上，2013年5月1日国家林业局《湿地保护管理规定》出台，其中指出，“所称湿地，是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地”，［2］该法对湿地作出了与湿地公约不尽相同的定义。这一规定虽然不能取代全国性法律的统一调整和规范的作用，但这是第一个全国意义上的湿地保护的行政规定，意味着我国的湿地立法取得一定的进展。

（二）我国法律法规对湿地资源的规范

我国目前颁布实施的《环境保护法》《土地管理法》《水法》《海洋法》《渔业法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》等法律法规对湿地资源都分别进行相应的规范。如我国《自然保护区条例》对于“具有特殊保护价值的湿地”，规定应建立自然保护区；《海洋环境保护法》对“滨海湿地”明确提出其定义；《渔业法》对在内水或者滩涂从事养殖和水生动植物捕捞的活动作出了禁限规定；《野生动物保护法》对重要保护的野生动物栖息地作出管理规定；《水污染防治法》对于河流渠道和水库的污染防治作出了明确的规定；《土地管理法》则是对于养殖水面规定应进行土地用途管制。由此可见，湿地是由土地、水域、动植物等有机结合的生态系统，在实践中，我国相关环境保护法律、法规将其纳入其特定的法律调整范围。

二、我国地方性法规对于湿地的定义

现今，我国黑龙江、广东、辽宁、四川、西藏等16个省份都制定并实施了地方湿地保护条例，还有一些省份尚在准备制定、审议法规阶段。各省在制定湿地保护地方法规时，主要是借鉴《湿地公约》规定，根据辖区的地理位置、湿地类型以及特点来界定湿地定义的，因此，现已施行的湿地保护条例对湿地的界定不尽相同。值得注意的是，大部分省份的地方人民代表大会在制定湿地保护条例（草案）时都公布了相关的说明，基本都将湿地的定义的立法意图作为重要说明的内容，进行比较研究后对各地湿地的定义，可以体现为以下几个特征：

（一）个别省份在立法中，湿地不包含人工湿地的内容

《中国湿地保护行动计划》将人工湿地作为湿地类型之一，其中提出，人工湿地除了稻田、水库外，还包括渠道、塘堰和精养鱼塘。［3］但是，我国法学理论界对于湿地存在另一种看法，一些学者认为不宜包含人工湿地的范围，因此，一些省份在制定地方性立法时，将人工湿地排除在法律保护范围之外。比如黑龙江省湿地保护条例的立法者认为由于人工湿地流动性、变化性较大，［4］在《黑龙江省湿地保护条例》中不包含对人工湿地的规范。

（二）部分内陆省份的湿地定义不包含海岸类型湿地

对于一些内陆省份，不存在海岸类型的湿地，根据这些省份的湿地类型和特点，选择了在立法上排除海岸湿地的范围，如江西省，黑龙江省、内蒙古自治区，以突显地方性法规制定的灵活性。如江西省作出了特别说明，结合地方的实际，由于未涉及海洋，将其排除在湿地的类型之外。内蒙古自治区同样不是沿海的省份，因此也只确定了河流、湖泊、沼泽和水库等4种湿地类型作为保护对象。

（三）个别省份排除其他环境保护法律、法规已规范的湿地范畴

个别省份未将稻田作为湿地保护的范畴。内蒙古提出考虑到稻田在辖区内的面积较少，而且国家已经有基本农田保护法对稻田规定了更严格的保护，所以没有把稻田纳入到法规中来，其稻田湿地类型的保护由《中华人民共和国基本农田保护条例》规范。同时，四川在地方湿地保护条例中未将江河考虑在湿地保护范围之内，主要原因是其辖区内的江河已有《中华人民共和国水法》进行保护，相关法律、法规进行调整，故未将其纳入调整和保护范围。

（四）一些省份增加了重要湿地的规定

重要湿地保护是符合《湿地公约》保护宗旨，并得到我国相关部门和专家学者的认可的地域，对其进行规范，既突出地方湿地保护的重点，也明确了湿地保护的主要范围。我国江西、甘肃、吉林、四川和新疆等省份都对此作了规定。江西《湿地保护条例》特别规定了重要湿地，规定其是被列入国际、国家或省重要湿地名录的范围的湿地。甘肃省则是结合本省实际，重新对湿地的概念进行了规范，主要就是在考虑到今后对湿地进行分级分类保护管理的需要，专门在其法规中增加了“重要湿地”的概念。

（五）部分省份强调湿地应具有生态功能

湿地具有较好的生态功能，如涵养水源、补充地下水、提供生物栖息地等，因此浙江省、四川省、宁夏回族自治区等一些省份在地方湿地保护立法中强调其生态功能，陕西省规定湿地应当是具有重要生态功能的地带，而浙江省主要从野生生物生长和生态调控功能两方面考虑来定义湿地，四川省则特别规定，具有重要生态功能的湿地范围才能列入湿地保护条例中调整和保护。

（六）少数省份规定湿地应是由有相关部门认定的地域范围

黑龙江在定义湿地时，在其条例中特别强调湿地应当是“经过认定的地域”。《云南湿地保护条例》同样将湿地规定为需要经过认定的区域。这意味着如果具备了湿地的特征，但没有经过相关部门的认证的，也不能划入法律所调整和保护的湿地范围。而甘肃省则专门规定湿地必须是“列入县级以上人民政府保护名录的湿地领域”，这在一定程度上也意味着湿地是须经认定的领域。

三、对我国湿地的法律定义的立法建议

现阶段，在生态文明的背景下，我国应制定全国性保护湿地的专门法律，其中，明确、统一我国湿地的法律定义有着重要的意义。从我国现已制定湿地相关的法规、地方性保护法规中，可以看出，对于湿地的法律定义，一是直接采用了《湿地公约》定义，沿袭其表述，或者在这一定义的基础上结合当地实际进行进一步规范，符合国际上对湿地的理解。二是根据国家林业局公布的《湿地保护管理规定》提出的定义，在全国有一定的适用性，此定义相比较为通俗易懂，因此，上述两种定义都有其可取之处。而对于制定全国性的专门湿地保护法律而言，笔者认为，两者相较而言，采用《湿地公约》的法律定义更为合适。

首先，从履行国际公约责任的角度出发，由于我国是《湿地公约》的签约国，根据国际条约优先适用的原则，在我国没有声明保留条款的情形下，应当优先适用国家条约。因此，在我国还没有全国性的湿地保护法律，对湿地的法律概念并不明确的前提下，我国可以优先适用该公约的定义。从我国部分省份现已制定的地方湿地保护法规可以看出，大多都对于《湿地公约》中的定义进行了一定的借鉴，如广东省在湿地保护的地方性法规中对湿地公约的定义直接沿袭使用，甘肃省立法工作者指出“在给湿地定义时，在保留《国际湿地公约》关于湿地定义基本原意的同时，参照其他省市的写法，结合我省实际，重新对湿地的概念进行了规范”。而内蒙古则是指出其湿地概念的界定是重点和难点，是依照《湿地公约》和国家17部委的《中国湿地保护行动计划》进行界定的湿地的内涵，而同时根据内蒙古实际情况，在条例中列举了湿地的外延。这些地方性法规基本在《湿地公约》的基础上，结合地方的实际，对湿地的定义作出了界定。对于全国性湿地保护的实际而言，由于具有多种湿地类型，因此，不必像一些省份一样排除海洋湿地的类型。我国目前大多数省份立法实践是将人工湿地纳为保护范围，因此，可以通过借鉴，将一些重要的人工湿地纳入保护的范围内。我国在制定全国性湿地保护专门的法律中使用湿地公约的定义是可行的。

当然，一些省份认为《湿地公约》的定义存在一定的问题，如浙江省的立法工作者认为,对于湿地公约的定义，不少地方反映，这一定义学术性较强、管理范围过大，实践中不容易操作。而吉林省立法工作者认为“自1992年我国加入《湿地公约》后，新制定、修订的一些法律法规中直接使用了湿地概念，但这些规定大都具有高度的概括性和原则性，往往只是在表述时一带而过，缺乏具体的详细规定，操作性极差，仅具有宣示作用”。这是这一定义的弊端，这需要我国进一步进行规制，尽快出台统一的全国性湿地保护法律，更好的规制这一定义。

其次，对于《湿地保护管理规定》提出的湿地的概念应当给予一定的重视。由于《湿地保护管理规定》是由国家林业局颁布施行的，而我国全国人大常委会授权林业局为《国际湿地公约》的执行主体，因此有学者认为可以从法律上将林业局理解为我国湿地保护的行政主管部门。［5］这一定义的规定重点保护的是自然湿地，减少人工湿地保护类型（突出保护重点野生动植物的栖息地和原生地），其优势是明确了湿地保护的范围，在实践中具有行政管理的可操作性。

但是，值得注意的是，该规定主要是在林业系统对湿地的保护和管理进行规范。同时，这与我国《野生动物保护法》和《野生植物保护条例》的赋予林业部门以一定的管理职能有一定联系。《野生动物保护法》规定“国务院林业行政主管部门主管全国陆生野生动物管理工作”，同时规定“省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门主管本行政区域内陆生野生动物管理工作”。而我国《野生植物保护条例》中规定“国务院林业行政主管部门主管全国林区内野生植物和林区外珍贵野生树木的监督管理工作”。因此，由于林业局等部门在管理体制上的有一定法定职责，所以在《湿地保护管理规定》中特别将两类人工湿地纳入其保护和管理的保护范围，在关于《湿地保护管理规定》的说明中，对于这个概念作出了解释，认为《湿地公约》对湿地的定义内容较为宽泛，不仅包括江河、湖泊、滨海和沼泽等自然湿地，也包括稻田、水库、鱼塘、污水处理场所等人工湿地，全部照搬其内容作为《湿地保护管理规定》中的湿地定义不适合我国国情。［6］而对于稻田、水库等人工湿地，则留给其他部门具体规制。可见，这一定义具有一定的局限性。

最后，湿地是一种多类型、多层次的复杂生态系统，对于人工湿地而言，不应仅从生态学意义的角度，即维持动植物生态多样性的繁殖地和栖息地来进行限制，还应当注意到湿地同时具有其他的生态功能，如调节水文，维持水资源、调节大气、维持生态体系的协调。《湿地保护管理规定》中虽然对人工湿地的定义是采取列举式和概括式的结合规定，但在该规定的立法说明中，明确指出该规定是将稻田、水库等具有重要生态功能的人工湿地排除于法律调整范围之外，如果今后全国性立法采用这一定义，则无法体现对湿地资源的统一保护和管理。基于此，笔者认为，对于具有重要生态功能的湿地，不论天然或是人工的湿地，都应在法律的调整范围之内，因此，在没有更全面对湿地定义进行规制的情形下，采用湿地公约的定义更为适宜。

［1］周玉玲.从《湿地公约》到《世界自然宪章》［J］.大庆社会科学，2008，（1）.

［2］国家林业局湿地保护管理规定［EB/OL］.［2013-4-09］.http://www.greentimes.com/green/news/lyyf/zcfg/content/013-04/09/content_216522.htm.

［3］国家林业局，等.中国湿地保护行动计划［C］.汪松年.上海市湿地利用和保护研讨会论文集.上海：上海科学技术出版社，2002.

［4］韩连生.关于《黑龙江省湿地保护条例（草案）》的说明［N］.黑龙江省人大常委会公报，2003-04-10.

［5］吕忠梅.湿地保护呼唤明确的法律概念［J］.环境保护，2013，（1）.

［6］国家林业局.关于《湿地保护管理规定》的说明［N］.中国绿色时报，2013-04-09.

［责任编辑：宁春园］

D922.6

A

1673-8616（2014）03-0085-03

2013-11-16

2013年度广西法学会重点立项项目《广西湿地保护与管理立法研究》（2013-9）

李芳，广西警官高等专科学校法律系讲师（广西南宁，530023）。