十一届三中全会以来历届三中全会与国企国资改革（中）

◎ 李保民　刘　勇（国务院国资委，北京100053）

十一届三中全会以来历届三中全会与国企国资改革（中）

◎ 李保民刘勇（国务院国资委，北京100053）

4　十四届三中全会与国企国资改革

1993年11月14日，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》是我国建立社会主义市场经济体制的总体规划，是我国进行经济体制改革的行动纲领。第一次把社会主义市场经济确立为中国经济体制改革的目标模式。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。第一次提出：“建立适应市场经济要求，产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学的现代企业制度，是我国国有企业改革的方向”。第一次明确提出：“加强企业中的国有资产管理。对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会管理者职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构”。实际上是在简政放权、减税让利等改革政策的基础上，提出了一个全新的思路，即通过改革国有资产管理体制和企业制度创新来寻找国有经济与市场经济融合的有效途径。

十四届三中全会后，我国的经济体制改革向纵深发展，极大地推动了我国建立社会主义市场经济体制的进程。全会后，我国对国有企业继续采取了扩大企业自主权、实行经济责任制、两步“利改税”、承包经营责任制、转换经营机制等不同形式的改革，各地在落实企业自主权、转换经营机制中，越来越感到国有企业产权关系不清晰已经成为转换经营机制的最大障碍。在实践中围绕着“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，进一步就国有企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的法人财产权；并以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对出资者承担资产保值增值的责任；出资者享有资产受益、重大决策和选择管理者等权利，并以出资为限对企业债务负有限责任；政府不直接干预企业的生产经营活动等进行了有益的探索。同时还就市场体系建设、政府管理经济的职能转变、收入分配制度改革以及多层次社会保障制度建立等方面做了积极的试点。

这个阶段改革是按照建立现代企业制度的方向，围绕企业制度创新展开的。一是建立现代企业制度，确立企业享有法人财产权，出资人对其出资的企业享有财产权利。主要做法是将国有企业改革为按公司法登记并受公司法约束的公司制企业。1993年12月，八届人大五次会议通过的《中华人民共和国公司法》，借鉴总结了“两权分离”和“政企分开”的改革探索经验，确定了企业股东和经营者之间“委托—代理”的制衡关系。通过一系列的改革，公司制成为国企改革的主要形式，企业的股权也逐步实现了多元化，“国营企业”已悄然变成了“国有及国有控股企业”。这时，国家与国有企业之间的关系开始向以现代产权制度为基础的委托代理关系转变。国有企业的改革，也由扩大企业经营权逐步触及到企业的产权制度改革。为实现这一转变，1994年，国务院启动了百户国有企业建立现代企业制度试点政策制定工作。到1997年，三年的试点工作取得阶段性成果，为推进国有企业公司制改革提供了有益的经验。1995年8月28日，《公司法》颁布以来，我国第一家由国家按照现代企业制度的原则组建的国有独资公司——神华集团有限公司成立。在探索创新国有企业制度的同时，还实施了组建和发展企业集团的改革举措。十四届三中全会后，企业集团也迅速发展，到1996年，1993家国有企业集团的总资产就占到全部国有企业总资产的1/4。企业集团成为国有企业改革中出现的一种重要企业组织形式，也是国家管理国有企业的重要方式。1997年7月，国家体改委颁发了《关于城市国有资本营运体制改革试点的指导意见》，并选择了10个城市进行试点。

二是结合国有经济布局调整，把企业改革同企业改组、改造和加强管理结合起来。调整和完善所有制结构，增强国有经济发展的市场竞争。国有企业实行公司制是建立现代企业制度的有益探索。具备条件的国有大中型企业，单一投资主体的可依法改组为独资公司，多个投资主体的可依法改组为有限责任公司或股份有限公司。上市的股份有限公司只能是少数，必须经过严格审定；现有全国性行业总公司要逐步改组为控股公司。发展了一批以公有制为主体，以产权联结为主要纽带的跨地区、跨行业的大型企业集团；一般小型国有企业有的实行了承包经营、租赁经营，有的改组为了股份合作制，也有一些出售给了集体或个人。出售企业和股权的收入，由国家转投于急需发展的产业。在有进有退的结构调整中，社会各界深刻体会到，公有制的主体地位主要体现在国家和集体所有的资产在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济命脉及其对经济发展的主导作用等方面。公有制经济特别是国有经济，要积极参与市场竞争，在市场竞争中壮大和发展。这些理念至今都有极为重要的借鉴价值。

三是结合国有企业的扭亏增盈，改善企业资产负债结构，剥离不良资产，核销呆坏账。实行下岗分流、减员增效和再就业工程，千方百计扩大就业路，健全社会保障制度，建立城市居民最低生活保障制度。1993年3月，国务院经贸办、国家体改委出台了《关于全民所有制工业企业实行产品结构和组织结构调整的规定》。4月，国务院颁发了《国有企业职工待业保险》、《国有企业富余职工安置规定》和《国有工业企业工资总额同经济效益挂钩意见》。1996年8月，国务院颁发了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》。同时，全面加强企业管理，实行以按劳分配为主体的多种分配方式。1997年3月，国务院发布了《关于在若干城市试行兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》。6月，国家体改委发布了《关于发展股份合作制企业的指导意见》，鼓励劳动合作和资本合作有机结合。这是迄今国家唯一的关于股份合作制企业改革发展的文件。

四是建立健全法律法规是企业改革的重要内容。这个阶段最重要的立法是《公司法》和《劳动法》，一个突出反映“产权”，一个突出体现“人权”。1994年7月，八届人大八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》。1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。1997年12 月，中国证监会发布了《上市公司章程指引》（2006年进行了修订）首次引入独立董事制度。为了保护投资者的合法权益，1998年12月，九届人大六次会议通过了《中华人民共和国证券法》。这一系列法律法规先提出了现代公司治理的导向，对“形成企业内部权责分明、团结合作、相互制约的机制”起到了很好的促进作用，积极探索“新老三会”即股东会、董事会、监事会与党委会、工会与职工代表大会等各方相互制衡、相互协调的企业管理模式。

在国有企业改革的同时，按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，国有资产管理和经营的合理形式和途径也在积极探索之中。中央层面，国有企业仍由各行业主管部门管理，它们任免直接管理的国有企业领导人、分配国家预算内投资、审批投资项目、下达部分产品生产计划等。也就是说，行业主管部门仍然拥有计划体制下的绝大部分管理国有企业的权力。企业真正能够拥有的权力就是部分产品或某些产品部分的生产经营自主权。

1988年组建国家国有资产管理局，目的是行使对国有企业的资产所有权、监督管理权、投资收益权、资产处置权等职能。1994年7月，国务院发布了《国有企业财产监督管理条例》。但受体制和定位等相关因素的制约，国资局未能履行好监督管理的职能，而更多的是做了一些资产登记管理等工作。在1998年国务院机构改革时被撤销。在地方，一些省(市)则对国有资产管理体制进行了积极探索，出现了上海模式、深圳模式、武汉模式等。它们的一个共同特点就是撤销各行业主管部门，同时将由它们直接管理的国有企业捆绑打包组建若干家国有企业集团，然后再建立一个国有资产管理机构，由它来统一管理各个国有企业集团，包括任免企业领导人、批准重大投资项目、审批年度投资和经营预算等。在这一阶段，围绕企业改革这个中心，明确的方针政策理清了国家与企业之间的财产关系，改革在明晰了企业经营权的路径上推进。围绕转换企业经营机制，赋予企业经营权以新的内容。最大的收获应该是国有企业作为一种新的企业组织形式，逐步发展起来了。为了加强对国有企业的监督，1998年5月，国务院发出《关于印发国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员方案的通知》，6月成立了中共中央金融工作委员会，7月成立了中共中央大型企业工作委员会，实行国有企业稽查特派员制度。

5　十五届三中全会与国企国资改革

1998年10月14日,党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出了农业和农村跨世纪发展的目标和必须遵循的方针，对我国农村经济、政治、文化建设作出了全面部署。《决定》没有直接论述企业改革和国资管理，但提出要发展农业产业化经营；培育具有市场开拓能力、能进行农产品深度加工、为农民提供服务和带动农户发展商品生产的“龙头企业”；发展高技术农业企业；国有粮食企业要深化改革，实行政企分开，确立自主经营、自负盈亏的新机制；国有棉花企业也要逐步建立起在国家宏观调控下，主要依靠市场机制实现棉花资源合理配置的新机制等等改革发展的要求，对深化国有企业国资管理体制改革提出了更加广阔的要求。特别是1999年9月,党的十五届四中全会做出的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，系统完整地阐述了国有经济布局结构调整的指导思想、方针政策和重大原则，坚持有进有退，有所为有所不为。

为了建立适应社会主义市场经济要求的现代企业制度，国务院机构在1998年进行了重大改革，撤销了管理国有企业的各行业主管部门，对每个行业的国有企业捆绑打包，组建了一家或几家企业集团。至此，企业集团成为国有企业的主要组织形式。对企业集团的管理则由相应的党政有关部门各司其职，如中央企业工委负责企业领导人任免，劳动人事部门负责工资和劳动管理，财政部门负责企业财务管理，计划部门负责投资审批，国有企业监事会负责监督管理，国家经贸委负责国有企业改革。

在强化宏观管理和综合协调职能的同时，国有企业在进入市场和改革发展中累积的矛盾集中体现出来了。一是竞争能力不强且负担沉重，譬如沉重的债务负担和大量的富余人员；二是公务员制的企业领导人身份，把企业干好了，不会给自己带来更多的利益，把企业干坏了，因本身的级别待遇，利益不会受到根本损害，甚至不排除到其他岗位任职，这样的企业领导人是很难经营管理好企业的；三是多部门管理的责任缺失。多部门管理下的各司其职，导致对国有企业管理缺乏明确的责任人，结果便是，有些事情各部门争着管，有些事情无人管。

由于存在着这些问题，走向市场的国有企业表现出难以适应市场竞争的状况，有相当数量的企业陷入困境。对此，1997年9月，党的十五大《报告》首次明确指出，着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作、出售等形式，加快放开搞活国有中小企业的步伐。1999年9月，十五届四中全会专门研究国有企业改革发展问题，通过了《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提出用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末大多数国有大中型企业初步建立现代企业制度。

在调整国有经济布局和改组国有企业方面，明确在社会主义市场经济条件下，国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上。从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为。在推进国有企业战略性改组过程中，坚持“抓大放小”。“抓大”就是要着力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团，有的可以成为跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。要发挥这些企业在资本营运、技术创新、市场开拓等方面的优势，使之成为国民经济的支柱和参与国际竞争的主要力量。“放小”就是要从实际出发，继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业。2002年11月，国家经贸委、财政部等八部委联合颁发了《关于国有大中型企业主辅分离、辅业改制、分流安置富余人员的实施办法》，促进企业在产权清晰的基础上转换企业经营机制，解除传统体制遗留的历史包袱的社会负担，使国有企业成为真正市场化的经济组织。

在积极探索公有制的多种有效实现形式方面，国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。2002年，财政部、科技部制定了《关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作的指导意见》，开始在国有高新技术企业进行股权激励的试点。

在积极探索国有资产管理的有效形式方面，按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。确保国有资产出资人到位。允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。继续试行稽察特派员制度，同时积极健全和规范监事会制度，过渡到从体制上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。2000年3月，国务院颁发了《国有企业监事会暂行条例》，8月，国务院任命的首批36位国有重点大中型企业监事会主席被派到中央管理的100家国有企业。2002年11月，党的十六大明确提出“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”2003年3月国务院国资委的成立，初步确立了国有资产管理新体制，解决了国有企业多部门管理时“九龙治水”责任不清的问题，推动了国有企业和国资监管的快速发展。5月，国务院公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，标志着国有资产管理体制改革进入了新的阶段。

在国有大中型企业实行规范的公司制改革方面，明确了公司制是现代企业制度的一种有效实现形式。公司法人治理结构是公司制的核心，积极构建国有企业法人治理结构。明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，对“新三会”即股东会、董事会和监事会与“老三会”相互融合的公司治理机制建立指明了方向。到2002年底，全国4371家骨干企业完成公司制改制的达76%，520家国家重点企业中的514户重点国有及国有控股企业，完成改制面的83.7%。我国在境外上市的1270家企业中，国有控股公司占80%，其中，中石油、中石化、中海油、中国移动、中国联通等75家重点工业企业成功到境外上市。2000年10月，党的十五届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确要求，国有企业建立现代企业制度要取得重大进展。

在大力推进国有企业改革发展中，还探索实践了很多具体的改革措施，如加强和改善企业管理、改善国有企业资产负债结构和减轻企业社会负担、加快国有企业技术进步和产业升级、建设高素质的经营管理者队伍等。

十四届三中全会后，国家实施了一系列重大举措，国有企业在改革与调整中不断发展壮大。一是实施债转股。剥离四大国有商业银行的不良资产给新成立的信达、长城、东方、华融四家资产管理公司，由其负责管理和处置。同时，对这些部分不良资产所在的580户企业实施债权转股权，总额为4050亿元。

二是实施下岗分流，让一些失去竞争能力的企业退出市场。1999年，在纺织、煤炭、有色、冶金、军工等行业批准兼并破产项目1718个，核销银行呆坏账准备金1261亿元。为消除冗员，实施员工下岗分流，1998年至2002年间共有2100万员工下岗。

三是加快企业技术进步，推动结构优化。国家有计划分批安排880个技术改造项目，总投资2400亿元，其中银行贷款1459亿元，国家给予贴息195亿元。

四是加强企业内部管理。推广邯钢经验，以成本、资金和质量管理为重点，努力降低采购、销售、管理等费用，提高效益。

五是加强企业领导班子建设。加大对企业领导班子培训、考核、调整的力度，使一批优秀的管理人才走向领导岗位。强化经营激励约束，试行年薪制，部分企业还搞了股权激励。通过这些改革举措，努力使国有企业成为独立的法人实体和市场竞争主体，自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展。

2000年10月，国务院办公厅发出《关于电力工业体制改革有关问题的通知》。同月，九届人大十八次会议修改通过了《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国外资企业法》。2001年11月，国务院办公厅转发了国家经贸委、中央企业工委、外经贸部等八个部委《关于发展具有国际竞争力的大型企业集团指导意见》，明确提出要发展一批技术创新能力强，主业突出，拥有知名品牌和自主知识产权的重点大型企业集团，鼓励开发国际市场和跨国经营。12月，中国正式加入世界贸易组织，客观上对国有企业实施“走出去”战略提出了更高的要求。