论中国特色新型城镇化发展的体制机制

◎ 杨长明

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的必由之路。城市是经济、政治和文化的中心，在社会文明进步中起着主导作用。我国建设中国特色的社会主义，必须坚持走中国特色新型城镇化道路。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“完善城镇化健康发展体制机制”，这无疑是中国特色新型城镇化的路线图。

一、中国特色新型城镇化发展的成就与问题

中国城镇化进程始于1950年，但中国城镇化的发展步伐非常缓慢。1949年至1978年近30年的时间里，我国实行的是高度中央集权的计划经济体制，城镇化的发展模式是政府发动和计划型的城镇化，这就使我国城镇化水平仅仅从1950年的10.6%、136个建制市增加到1978年底的17.9%、193个建制市。改革开放以后，我国城镇化进入了快速发展的新时期，城镇化的发展模式是市场经济型的城镇化。伴随着农村改革的领先潮头，乡镇企业的异军凸起，大量农村剩余劳动力摆脱了土地和农业的束缚，向城镇和非农产业转移，推动着我国城市化的进程。据统计，2012年，我国总人口13.54亿；城镇户籍人口(非农业人口)4.78亿，占35.29%，农村户籍人口(农业人口)8.76亿；按居住地划分，城镇常住人口7.12亿，城镇化率为52.57%，基本达到世界平均水平，城镇化取得显著成效。设市城市数量为658个（香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省除外），其中直辖市4个，27个省会城市，627个地县城市，建制镇20000多个。初步形成了以特大城市为中心，大中城市为骨干，小城市为纽带协调发展的城镇体系。城市集中了2/3的国内生产总值、3/4的工业总产值和外资利用额度。城市还集中了几乎全部的高等院校和科研单位，为国家培育了大批专业人才和科技人才，加快了科技产业的步伐。这充分表明了城市是经济和社会发展的火车头，是社会主义现代化建设的龙头。没有城市的发展，没有城市的现代化，也就不会有国家的发展和现代化。城市的蓬勃发展必然会推动整个国家的现代化进程。我国建设社会主义现代化强国，必须高度重视城市的现代化建设和发展。目前，发达国家已经进入了“后城市化”阶段，发展中国家正处在城市化之中。城镇化是我国未来发展的战略。与世界各国城镇化水平相比，我国城镇化水平正处在加速发展阶段，伴随着国家工业化和经济市场化、社会化、现代化进程的加快，我们一定要利用好城镇化这一新引擎，为实现我国由经济大国向经济强国转变提供持久动力，为全面建成小康社会、实现中国梦增添力量。

城镇化的快速发展是中国改革开放的重要成果，也是各方面体制机制创新的重要成果。但城镇化发展也带来了诸多问题，比如城市化滞后于工业化问题、市民化进程滞后问题、城市公共服务短缺问题、城镇规模结构不合理问题、城市化质量问题、城市环境污染问题、城乡欠缺一体发展问题、区域城市发展不平衡问题、城市治理水平低下问题等。积极稳妥地推进城镇化，需要着力提升城镇化质量和水平。党的十八大提出要坚持走城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的中国特色新型城镇化道路。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

二、国际经验对中国特色新型城镇化发展的启示

城市病是城市发展过程中的必然现象。大多数发达国家的大城市，在发展过程中也经历过规模快速扩张、人口急剧膨胀引发的交通拥堵、环境污染等一系列城市病。但经过改革与治理，一些大城市在经济规模继续增长的同时在某些方面较好地抑制了城市病的发展。未来一段时期，我国仍将保持高速发展城镇化。发达国家纽约、伦敦、巴黎、东京、新加坡等城市建设和管理的经验，可为我国特色新型城镇化发展的提供借鉴经验和启示。

（一）建立健全法规体系，严格执法监督

大多数发达国家都建立有一套比较完整的城市管理法律体系，并且严格执法监督。美国的各个城市都依据国家及州、郡的法规制定了地方的具体法规，对利益相关者的权利和义务做出明确的法律规范。英国议会先后颁布了《绿带法》、《新城法》、《住房法》、《住宅与建筑法》、《住宅与规划法》等法律，有效地保障了伦敦等都市圈均衡发展与社会公平。法国的城市也建立有一套比较完整的城市管理法律体系，严格执法监督。日本相继颁布了《首都圈市街地开发区域整备法》、《首都圈建成区限制工业等的相关法律》、《首都圈近郊绿地保护法》、《多极分散型国土形成促进法》等多部法律法规，从法律上界定首都圈等的范围和发展方向。新加坡是一个高度法制化的国家，也是一个城市管理十分成功的国家。其城市管理方法中最根本的是建立了一整套严格、具体、周密、切合实际、操作性强、没有回旋余地的法律体系。国家对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都作了具体的规定。把有利于提高人民群众生活水平、生活质量作为城市规划、建设和管理的重要目标，不断完善、不断超越“花园城市”建设。我国虽然颁布实施了《城乡规划法》，但城乡规划的科学性等诸多因素的影响，城乡规划与建设管理的权威性尤需加强。

（二）发挥政府调控作用，实行公共资源与服务均等化

美国城市政府运用市场机制，以“小政府、大社会”的模式，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，同时提供更多的公共服务产品。其他发达国家伦敦、巴黎、东京、新加坡等城市在注重发挥市场机制的同时，也高度重视发挥政府调控引导作用，通过公共资源与服务合理配置，控制人口和资源向大城市的过度集中。我国城市发展要通过规划甚至行政手段，分流中心城区高度集中的优质教育、医疗等资源，公共资源供给加快向周边新城与农村以及城市群区域内其他城市倾斜，通过公共服务的均衡化布局，提高城乡公共服务水平。

（三）建立公众参与和区域协调机制，搞好城市建设和管理

发达国家纽约、伦敦、巴黎、东京、新加坡等城市政府将城市管理视为利益相关者的共同事务，通过多种途径引导城市利益相关者、广大市民积极参与城市建设与管理。城市居民介入城市管理程度较深，参与渠道畅通，政府的城市管理事务也很透明，从法律、制度、程序上确定公众参与城市管理的合法性，保障公众参与城市管理权利的实现。不仅如此，这些城市还建有区域的协调机制，以解决各城市之间的基础设施、供水、教育、治安等公共事务，解决区域性冲突和矛盾。我国城市在旅游一体化、通信同城、金融同城和港口合作等方面迈出了一定的步伐，但距离形成城际间相互开放、分工协作、功能互补、各具特色的一体化区域还有很长的路要走，发达国家大都市区的区域治理经验对我们具有一定的借鉴意义。

（四）实现政务信息电子化，提高工作效率和服务水平

发达国家纽约、伦敦、巴黎、东京、新加坡等城市政府确立以居民服务和效率为中心的宗旨，政府内部基本实现了信息电子化，各部门的服务职能、政府采购、政府预算都详尽地显示在电子信息中，通过网络每个人都可以直接与政府联系，许多具体事务如征用土地、建造房屋、个人税务等都可以在网上操作。这既有利于城市政府准确掌握信息资源，又有利于提高工作效率和服务水平。我国城市治理的信息网络工作刚刚起步，信息工作要进一步电子化、科学化、法治化。

三、完善中国特色新型城镇化发展的体制机制

（一）着力推进以人为核心的城镇化

新型城镇化的核心是人的城镇化。要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序，充分尊重农民意愿，因地制宜制定具体办法，优先解决存量，有序引导增量。要出台和实施户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策，提高人民的生活质量，造福百姓和富裕农民。城镇化过程不仅是农民自愿转变为市民的过程，也是城市居民享受城镇化成果的过程。新型城镇化既要满足城镇化中居民日益增长的物质生活需要，又要满足居民日益增长的文化生活需求。

新型城镇化要提高城镇建设水平。要加强城镇化宏观管理，制定实施好国家新型城镇化规划，有关部门要加强重大政策统筹协调，各地区也要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。要大力提高城市的综合承载力，科学配套建设水、电、路、绿化、农贸市场、学校、医院等公共基础设施，大力发展新兴产业，把城市建设成为适宜创业发展和居住生活的城市。要加强建筑质量管理制度建设，对导致建筑质量事故的不法行为，必须坚决依法打击和追究。要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件，把广大农村建设成农民幸福生活的美好家园。

新型城镇化要加强对城镇化的管理。要建立健全城市管理法律体系，严格执法监督。建立多元可持续的资金保障机制。深化改革户籍、土地、财税、教育、医疗等方面制度，切实提高农民的收入和公共服务均等化水平。优化行政区划设置，探索市镇体制改革，降低行政成本，提高行政管理和社会管理能力。采用信息技术，实现信息共享。城市政府要以居民服务为宗旨，政府内部实现信息电子化、科学化、法治化，切实提高政府工作效率和服务水平。

新型城镇化要实现生态环境永续发展。要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。要切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力，提高历史文物保护水平。要根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

新型城镇化要建立和完善跨区域城市发展协调机制。不同的区域治理模式各具特色，需要有步骤、有针对性地探索符合大城市圈的治理模式，破解一体化进程中存在的地方保护主义、区域产业结构雷同、区域公共产品供给效率低、区域治理缺乏参与性等区域问题。要走出一条有别于传统模式的工业化、城镇化发展新路，形成区域协调发展新模式，全面创新体制机制，尤其是创新区域管理体制。建立跨区域城市发展协调机制，国内有关城市政府已经作了实践探索，成效显著。要进一步健全和完善跨区域城市发展协调机制，努力发挥中心城市和大城市的辐射带动作用。

（二）着力推动大中小城市和小城镇协调发展

新型城镇化要以资源环境承载能力为依据，以大城市为依托，以中小城市为重点，以城市群为主要发展形态，因地制宜，重点推进，建立健康有序的城镇体系，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。新型城镇化要积极推进，也要避免出现遍地开花、无序发展的乱象，要稳步进行，循序渐进。

新型城镇化要提升大城市发展质量。大城市在经济、政治、文化、社会等领域具有重要影响，在国家经济结构和战略布局中具有重要作用。要提升大城市综合功能，按照国际大都市标准规划、建设、管理和运营城市，不断提高大城市的科技创新能力、国际竞争能力、辐射带动能力、交通通达能力、信息交流能力、可持续发展能力。要推进区域产业城镇集群发展，发挥大城市的辐射带动功能，以产业技术链和物流链为纽带，合理布局区域产业基地，整体提升区域发展水平。大城市要防止片面追求发展成为政治中心、经济中心、文化中心等，科学合理调控大城市规模，使之成为适宜创业发展和居住生活的典范。

新型城镇化要积极发展中小城市和小城镇。中小城市在中国的城镇体系中处于中间环节，起到了联系大城市和小城镇的作用。中小城市点多面广，规模适中。合理发展中小城市对促进就业、缓解大城市人口和承载力压力，以及促进小城镇发展都具有十分重要的作用。新型城镇化要把加强中小城市和小城镇建设作为重点，使各种资源向中小城市倾斜，适当增加中小城市数量。中小城市和小城镇更要提升发展质量，要把城镇建设成为适宜创业发展和居住生活的美丽家园。适时适度推进有条件的小城镇要向中小城市发展，有条件的中小城市要向大城市发展。

（三）着力推进区域城市协调发展

我国是一个有着13亿多人口的大国，地大物薄，人口众多，各地区的自然、历史、经济、文化等环境不尽相同，而且发展又不平衡。特殊的地理环境造成我国各地的经济发展水平和城市分布的地区性差异。据有关研究资料，2012年全国658个城市中，华北、东北、华东、华南、西南、西北城市化水平分别为53%、57%、52%、47%、38%、40%。城市化水平的地区性差异，需要我们着力推进区域城市协调发展。

新型城镇化要坚持因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式。东部地区，地理条件优越，经济比较发达，城市化水平也较高。东部地区城市发展要建立健全城乡一体发展规划，实施大中小城市配套建设和管理，提高城市发展的现代化水平，实现城乡一体化发展。中部地区无论是地理条件还是经济状况以及城市化水平，都介于东西部之间。中部地区城市的发展要采取以数量扩张和质量并进的大中小城市协调发展的方针，要实现城市的现代化和国际化。西部地区自然条件差，交通和经济不发达，城市分布稀疏，城市化水平低，西部地区城市发展既要加强中西部地区重大基础设施建设和引导产业转移，又要建设现代化大城市，促进大中小城镇协调发展。要着力推进区域城市协调发展，在已经形成京津冀、长三角、珠三角三大城市群的基础上，在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发，提升区域城镇化和现代化，全面建成小康社会。

（四）着力推进城乡一体化发展

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。新型城镇化要破除城乡二元结构，着力推进城乡一体化发展。要注重与农业现代化的互相促进作用，实现和城镇化的良性互动。要建立健全城乡一体化发展的体制机制，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，全面改善农村生产生活条件，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

新型城镇化要实行城乡一体化发展。新型城镇化应是推动农村发展的城镇化，新农村应是城镇化进程中的新农村。加快完善城乡一体化发展体制机制，着力在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会保障、社会管理等方面推进一体化。一是城乡规划一体化，即要统筹科学规划城镇建设、乡村分布、产业发展、农田保护、生态环境建设等，实施城乡协调发展。二是城乡产业布局一体化。即要统筹城乡产业发展，推动以工促农，优化农村产业结构，拉长农业生产链，增加农产品附加值。三是城乡基础设施一体化。即要统筹安排城乡基础设施建设，把城乡道路、给排水、网络通信、公共交通等统一布局，抓紧抓好。四是城乡公共服务一体化。即要统筹安排公共服务领域的各个方面，包括教育、医疗卫生、文化娱乐、体育设施和配套的环境卫生设施等，实现城乡公共服务平等发展，城市市民和乡村农民同等水平地享受相应的公共服务。五是城乡劳动就业一体化。即要建立城乡统一的劳动就业管理体制，构建城乡统一的劳动力就业市场和就业机制，实现城乡劳动就业的统筹安排与管理。六是社会保障一体化。即要在完善城市社会保障制度的同时，逐步建立和完善以农村养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，实现城乡劳动就业和社会保障的协调发展。七是城乡社会管理一体化。即要统筹安排城乡社会管理，统一户籍管理制度，实现城乡社会管理的同步发展，幸福和谐。

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.

[2]杨秦,顾涧清主编.广州新型城市化发展学习读本.广东省出版集团广东经济出版社,2013,4.

[3]王大伟,文辉,林家彬.应对城市病的国际经验与启示.中国发展观察,2012(7).

[4]王海燕.新型城镇化发展助推实现“中国梦”.中国经济时报,2013,6,13.

[5]张占斌.涵养城镇化助推经济社会发展引擎.辽宁日报,2013,10,22.

[6]马晓燕,田军,田丰伦.提高国家中心城市建设水平.人民日报,2013,11,27.

[7]中国科学院可持续发展战略研究组.我国当前城市化的问题和发展战略.中国科学报,2012,11,12.

[8]李锡玲.2011年中国城镇化进程.载自中国城市年鉴（2012）.中国城市年鉴出版社,2012,12.

[9]李应文.坚持城乡统筹发展,协调推进城镇化.黑龙江日报,2012,7,16.