国际法框架下的南海合作

□ 海 民 张爱朱

海洋的流动性、开放性决定了海洋的有效管理与合理利用事关所有沿海国的共同利益。对闭海、半闭海①《联合国海洋法公约》第122条规定：“闭海或半闭海”是指两个或两个以上国家所环绕并由一个狭窄的出口连接到另一个海或洋，或全部或主要由两个或两个以上沿海国的领海和专属经济区构成的海湾、海盆或海域。的沿岸国来说，开展海上合作尤为必要，这是由闭海、半闭海的自然属性所决定的。在闭海、半闭海内，一个沿岸国的海上活动，往往对整个海域产生牵一发而动全身的影响。如果沿岸国各自为政，仅为单方利益进行海上活动，往往会导致一方得利、他方受损的结果，不仅对整个海洋的管理和保护造成不良影响，最终也势必损及自身利益，造成“双输”结果。而如果沿岸国能够有效合作，则有利于海洋生物资源养护、环保、科研、搜救、防灾减灾、打击犯罪等各个领域实现协同，有益于整个海洋的管理、利用和保护。

一、闭海、半闭海沿岸国合作实践

根据《联合国海洋法公约》(下称“《公约》”)第123条规定：闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作。为此目的，这些国家应尽力直接或通过适当区域组织：(a)协调海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发；(b)协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务；(c)协调其科学研究政策，并在适当情形下在该地区进行联合的科学研究方案；(d)在适当情形下，邀请其他有关国家或国际组织与其合作以推行本条的规定。①《联合国海洋法公约》，http：//www.un.org/zh/law/sea/los/。因此，闭海、半闭海沿岸国开展务实合作不仅符合各方共同利益，同时也是法定义务。

在闭海、半闭海合作领域，国际上已有大量成功实践。

(一)地中海沿岸国多领域合作

1990年10月，西地中海10国(毛里塔尼亚、摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯和利比亚5个北非国家，葡萄牙、西班牙、法国、意大利、马耳他5个欧洲国家)在罗马正式创立“5+5”对话机制，为地中海地区国家提供了对话平台。2010年4月，西地中海10国举行首届环境和可再生能源部长级会议，并通过了《奥兰宣言》，对话国将制订地区环境发展规划，建立西地中海10国联合专家委员会，对相关环境问题提出建议并寻求合作解决方案。会议采纳了阿尔及利亚的三项建议，即在奥兰市建立环境和可持续发展观测评估机构、建立西地中海各国政府和民间有关气候变化的协商机制，以及制订西地中海国家气候规划。

西地中海联合专家委员会定期进行沟通交流，针对环境问题提出可行性建议，深化合作，建立海水污染预警系统，共同应对海洋污染问题。动员非政府组织积极参与，从保障居民饮用水入手，提升开发和利用水资源效率，降低旱涝、污染等灾害风险。《奥兰宣言》还确立了地中海水资源战略，特别是在海水淡化、污水处理和地下水系统修复等领域加强技术和经验交流。加强可再生能源上的协作，明确要求地中海北岸国家应向南部国家转让清洁能源技术。随着“5+5”对话所涉及领域的不断扩大，这一机制正逐步成为西地中海南北岸合作有效机制。①“西地中海国家加强环保合作‘5+5’对话成合作机制”，《人民日报》，2010年4月28日。合作领域扩大到清洁能源合作、维护地区安全、打击非法移民等，效果良好。②“西地中海10国首脑会议强调加强地区合作”，新华网，2012年10月6日，http：//news.xinhuanet.com/2012-10/06/c_123790667.htm。

(二)西印度洋、亚丁湾、红海沿岸国关于海上航行安全的合作

2009年1月，西印度洋、亚丁湾和红海沿岸各国在国际海事组织(IMO)的组织下，在吉布提召开高级别会议，通过了共同合作打击海盗的行为守则。吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚、马达加斯加、马尔代夫、塞舌尔、索马里、坦桑尼亚和也门等9个国家在会议闭幕时签署了守则。守则要求各方按照国际法就打击海盗和海上武装抢劫展开全面合作，通过各国协调人和区域信息中心分享和通报信息，阻截被怀疑从事海盗和海上抢劫行为的船只，确保嫌疑人被逮捕和起诉，并为遭到海盗袭击和抢劫的船只和人员提供救助。吉布提会议还呼吁国际海事组织成员国及其他国际和区域组织为实施该守则提供经济和技术支持。③“国际海事组织通过共同合作打击海盗的行为守则”，中国新闻网，2009年1月31日，http：//www.chinanews.com/gj/qqjs/news/2009/01-31/1543387.shtml。

(三)黑海沿岸国关于防止船舶造成的海洋污染的合作

1992年，黑海沿岸六国(保加利亚、格鲁吉亚、罗马尼亚、俄罗斯联邦、土耳其和乌克兰)在布加勒斯特召开会议，签署了黑海防污染公约即《布加勒斯特公约》，该公约的主要目标是防止船舶特别是船舶压载造成海洋污染。据此，建立了黑海委员会和常设秘书处，以全面协调实施《布加勒斯特公约》。①“国际海事组织与黑海委员会携手保护黑海”，《海事研究信息参考》，2010年第11期，第35页。

(四)其他争议海域共同开发的实践

除上述闭海、半闭海海域沿岸国合作的实践外，在其他海域，尤其是争议海域，相关国家就共同开发开展了大量成功的合作实践，其中较为典型的包括：马来西亚和泰国通过签订《1979年谅解备忘录》和《1990年协议》，在泰国湾两国争议海域进行共同开发；澳大利亚与印度尼西亚于1989年通过签订《帝汶海槽条约》，在两国争议海域进行共同开发；澳大利亚与东帝汶于2006年通过签订《帝汶海特定海事安排协议》进行共同开发；尼日利亚与圣多美和普林西比于2001年通过签订协议，在两国争议海域进行共同开发；英国和挪威通过签订1976年《费里格条约》，对北海费里格气田进行一体化开发；几内亚比绍和塞内加尔于1993年通过签订《管理和合作协议》，在两国争议海域进行共同开发等。

上述合作所涉的大部分海域，沿岸国之间尚存在一些领土和海洋争议，但各国本着务实精神，进行了卓有成效的合作。这就表明，尽管存在争议，但闭海、半闭海合作不仅完全可行，也符合国际法，顺应时代潮流。

需要特别指出的是，在有关海域尚存未决的领土和海洋争议的情况下，《公约》规定的闭海、半闭海合作，并不以这些争议的解决为前提。《公约》的任何条款，都没有表明在有关海洋争议解决之前，各方不能进行务实合作，反而对沿岸国合作提出了明确要求。《公约》第74、83条规定，在达成海洋划界协议以前，有关各国应基于谅解和合作精神，尽一切努力做出实际性的临时安排以促进合作，这种安排并不妨碍沿岸国就争议，包括领土和海域划界争议最终达成协议。

目前，世界上仍有200多条海洋边界没有划定，尤其是在闭海、半闭海地区，但这并未妨碍相关沿岸国之间的合作。有关国家本着善意履行《公约》义务这一基本出发点，通过建立各种合作机制，加强对海洋的管理和保护，为各国人民造福。同时，通过各方的务实合作，有效地缓解了争议，并为争议解决创造了良好条件和氛围。

二、南海合作现状

南海被中国、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、新加坡、泰国、柬埔寨、越南等国环绕，是典型的半闭海。南海位居太平洋和印度洋之间的航运要冲，是全世界最重要的海上走廊之一，每年经过该海域的船舶约有10万多艘(其中4万多艘为万吨级船舶)。经过南海航道运输的液化天然气，占世界总贸易额的三分之二。日本、韩国和中国台湾省，90%以上的石油输入要依赖这个航道；中国通往国外的近40条航线中，超过一半以上的航线经过南海海域。

南海海域拥有丰富的渔业、油气和旅游资源，其渔业资源约占全球10%，石油储量约112亿桶、天然气储量约190万亿立方尺，①EIA， “Contested Area of South China Sea likely have few conventional Oil and Gas Resources，”http：//www.eia.gov/todayinenergy/detail.cfm?id＝10651.目前约有近2000口油气井在作业。南海是自然灾害特别是台风频率最高的海域，每年约有10多个台风经过南海或在南海生成。南海也是海盗案件发生较多的海域。这在客观上要求沿岸国在环保、资源利用和养护、防灾减灾、搜救和打击犯罪方面进行合作。迄今为止，南海沿岸国在开展海上合作已有初步尝试。

(一)南海沿岸国合作的有关规范和共识。20世纪90年代以来，南海争议有所升温，为妥善管控矛盾，维护地区和平稳定，为当事国直接谈判解决争议创造良好条件，2002年11月，中国与东盟国家签署了《南海各方行为宣言》(下称“《宣言》”)。《宣言》第6条对推动南海合作方面做了明确规定：“在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作，可包括以下领域：(一)海洋环保；(二)海洋科学研究；(三)海上航行和交通安全；(四)搜寻与救助；(五)打击跨国犯罪，包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私。”①《南海各方行为宣言》， http：//news.ifeng.com/world/200903/0314_16_1061473.shtml。这表明，中国与东盟有关国家对南海合作对于维护地区和平稳定和为争议的进一步解决创造良好气氛的重要意义已有共识，《宣言》虽然没有法律约束力，但作为本地区国家所做的政治承诺，理应得到善意认真履行，切实推动有关合作。

(二)亚洲地区反海盗和武装劫船合作协定。南海地区尤其是马六甲海峡海域海盗和武装劫船等犯罪活动曾经一度猖獗。为协同打击海上犯罪，2004年，中国、日本、韩国、新加坡、越南、老挝、柬埔寨、泰国、缅甸、菲律宾、文莱、印度、孟加拉、斯里兰卡等国谈判缔结了《亚洲地区反海盗和武装劫船合作协定》，并于2006年生效。这是亚洲地区首份旨在加强各国打击海盗和武装劫船合作的政府间协议，是各国就协同打击海上犯罪达成的原则共识。截至2013年底，已有英国、丹麦、荷兰、挪威、澳大利亚等域外国家加入该协定。美国已正式成为中心的观察员。《协定》成立了信息分享中心，履行协定秘书处的职责，定期发布关于亚洲地区海盗及武装劫船形势报告，并就一些相关突发案件通报缔约国和相关航运组织，为维护本地区海事安全做了大量工作。②“中国签署《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》”，新华网，2006年10月27日，http：//news.xinhuanet.com/world/2006-10/27/content_5258753.htm。

(三)处理南海潜在冲突研讨会。为推动南海各方对话合作、营造南海稳定合作氛围，自1990年起，每年在印尼举行“处理南海潜在冲突研讨会”，由中国和东盟国家派员以个人身份参会。研讨会在生物多样性研究、建立海洋数据库、海潮与海平面变化、海洋生态系统检测培训、东南亚海洋教育与交流网络等领域进行了广泛的研究和讨论，并取得了积极进展，推动开展了若干项目。③李金明：《南海波涛》，江西高校出版社，2005年5月，第130-139页。

由于历史原因，加之南海沿岸国众多，相关国家在南海主要是南沙海域存在着错综复杂的领土和海洋权益争议，因此，对相关国家而言，一个重要课题是如何使该海域得到有效的管理和保护。在这方面，相关各方做了很多努力，并达成了一些原则共识，但有关合作仍面临瓶颈，亟待突破。有关各方仍需依照《公约》和相关国际法的规定，不断扩大合作，增进互信，管控矛盾和分歧，共同维护南海的环境，维护南海地区的和平与安全，造福各国人民。

三、中国与南海合作

作为《公约》缔约国和《宣言》签署国，中国从来不满足、不停留于口头的宣示和承诺，而是一贯坚持切实履行《公约》义务，善意落实《宣言》共识，秉承合作共赢的精神，务求通过同本地区其他各方积极的沟通协调、谈判磋商，推动有关合作取得突破，造福于各国人民。

(一)中国与越南的合作。中国和越南作为在南海有着较大争议的海上邻国。经过多年的艰苦努力，双方合作取得重要进展和重大突破。2011年10月，中越双方签署了《关于指导解决中国和越南海上问题基本原则协议》，双方就海上合作达成如下共识：“本着循序渐进、先易后难的精神解决海上问题。稳步推进北部湾湾口外海域划界谈判，同时积极商谈该海域的共同开发问题。积极推进海上低敏感领域合作，包括海洋环保、海洋科研、海上搜救、减灾防灾领域的合作。努力增进互信，为解决更困难的问题创造条件。”①“中越签署关于指导解决中国和越南海上问题基本原则协议”，人民网，2011年10月12日， http：//politics.people.com.cn/GB/1026/15865859.html。此后，中越双方开展多轮北部湾湾口外和低敏感领域合作谈判，逐步缩小分歧，不断为进一步深化合作创造条件。

2013年10月，李克强总理对越南进行正式访问。双方就新形势下进一步深化中越全面战略合作深入交换意见，其中关于海上合作，双方达成以下重要共识：

“双方同意恪守两党两国领导人共识，认真落实《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》，用好中越政府边界谈判机制，坚持通过友好协商和谈判，寻求双方均能接受的基本和长久的解决办法，积极探讨不影响各自立场和主张的过渡性解决办法，包括积极研究和商谈共同开发问题。本着上述精神，双方同意在政府边界谈判代表团框架下成立中越海上共同开发磋商工作组。

双方同意加强对现有谈判磋商机制的指导，加大中越北部湾湾口外海域工作组和海上低敏感领域合作专家工作组工作力度。本着先易后难、循序渐进的原则，稳步推进湾口外海域划界谈判并积极推进该海域的共同开发，年内启动该海域共同考察，落实北部湾湾口外海域工作组谈判任务。尽快实施北部湾海洋和岛屿环境管理合作研究、红河三角洲与长江三角洲全新世沉积演化对比研究等海上低敏感领域合作项目，继续推进在海洋环保、海洋科研、海上搜救、防灾减灾、海上互联互通等领域合作。

双方同意切实管控好海上分歧，不采取使争端复杂化、扩大化的行动，用好两国外交部海上危机管控热线，两国农业部门海上渔业活动突发事件联系热线，及时、妥善处理出现的问题，同时继续积极探讨管控危机的有效措施，维护中越关系大局以及南海和平稳定。”①“新时期深化中越全面战略合作的联合声明”，《人民日报》，2013年10月16日。

双方还一致同意，全面有效落实《南海各方行为宣言》，增进互信，推动合作，共同维护南海和平与稳定，按照《南海各方行为宣言》的原则和精神，在协商一致的基础上朝着制定“南海行为准则”而努力。

我们有理由相信，只要中越双方切实拿出诚意，本着务实进取的态度共同努力，有关合作一定能取得新的突破，为带动南海各沿岸国更深层次的合作，为本地区的稳定和繁荣做出更大贡献。

(二)中国与印度尼西亚的合作。2007年，中国与印尼签署了《海上合作谅解备忘录》，根据该备忘录，双方成立了海上合作技术委员会。在此框架下，中国同印尼在航行安全、海上安全、海军交往、海洋科研与环保、航天测控以及渔业等领域开展了一系列合作。①“中国与印尼签署《中印尼海洋领域合作谅解备忘录》”，中华人民共和国外交部网站，2007年11月 12日，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/gjhdq_603914/gj_603916/yz_603918/1206_604954/1206x2_604974/t445163.shtml。2012年，两国签署了新的《海上合作谅解备忘录》，并成立中印尼海上合作基金，中国出资10亿元人民币作为启动资金，支持双方开展海上务实合作，为中印尼进一步推进海上合作奠定了坚实基础。②“中国-印尼海上合作委员会首次会议在京举行”，新华网，2012年12月6日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/06/c_113933699.htm。2011年，双方签署了《中国国家海洋局和印尼海洋与渔业部海洋领域合作谅解备忘录》，2012年双方签署了《中国国家海洋局和印尼海洋与渔业部关于发展中印尼海洋与气候中心的安排》，建立了首个海洋领域海外合作平台。

(三)中国与马来西亚的合作。2009年，中国与马来西亚签署了《海洋科技合作协议》，内容涵盖了海洋政策、海洋管理、海洋生态环境保护、海洋科学研究与调查、海洋防灾减灾、海洋资料交换等众多领域，为提高中马双方海洋科研水平，促进两国海洋事业的发展以及共同维护南海地区的和平与稳定发挥了积极作用。③“中马海洋科技合作协议在京签署”，中国海洋新闻网，2009年6月5日，http：//news.oceanol.com/?optionid＝452＆auto_id＝2896。中马两国研究机构开展了海洋预报模式的发展及业务应用等一系列合作项目，为马来西亚海洋减灾防灾、航海安全、海上搜救、生态保护以及科学研究提供了核心科技支撑。

(四)中国与菲律宾的合作。2004年，中菲签订《联合海洋地震工作协议》。2005年，中国、菲律宾和越南三国的石油公司经过各自政府批准，签署了《在南海协议区三方联合海洋地震工作协议》。根据协议，从2005-2008年，中、菲、越三国石油公司在礼乐滩海域联合开展海上地震调查，后由于菲律宾国内炒作联合调查违反菲法律以及菲政局变化等原因而搁浅。

(五)中国与文莱的合作。2010年，中国与文莱开始探讨海上油气共同开发与合作。2013年4月，文莱苏丹访华时，中文双方就两国涉南海共同开发达成重要共识，同意支持两国有关企业本着相互尊重、平等互利的原则共同勘探和开采海上油气资源。有关合作不影响两国各自关于海洋权益的立场。①“中国文莱将合作开采南海油气”，新华网，2013年10月12日，http：//news.xinhuanet.com/world/2013-10/12/c_125518804.htm。2013年10月，国务院总理李克强在访问文莱期间，双方签署了《关于海上合作的谅解备忘录》、《中国海油和文莱国油关于成立油田服务领域合资公司的协议》等双边合作文件。中文双方强调应由直接有关的主权国家通过和平对话和协商解决南海领土和海域管辖权争议。双方重申将致力于全面有效落实《南海各方行为宣言》，维护地区和平、稳定和安全，增进互信，加强合作。

(六)中国与泰国的合作。2011年12月，中泰签署了《中国国家海洋局与泰国自然资源环境部海洋领域合作谅解备忘录》。2012年3月，双方签署了《中国国家海洋局与泰国自然资源环境部建立中泰气候变化与海洋生态系统联合实验室的安排》。2013年6月，联合实验室在泰国普吉海洋生态研究中心正式揭牌，推动双方在海洋科研、海洋观测、生态环境与生物多样性保护、防灾减灾等领域的合作。

(七)中国-东盟海上合作基金。2011年11月，温家宝总理在印尼巴厘岛出席了第十四次中国与东盟领导人会议时提议由中国出资，设立中国-东盟海上合作基金，支持和推动海洋科研与环保、互联互通、航行安全与搜救、打击跨国犯罪等领域合作。该基金目前由中方提供30亿元人民币的资金，正在对相关方在南海的务实合作发挥积极作用。②“中方将设中国东盟海上合作基金”，新华网，2011年11月19日，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2011-11/19/c_122305378.htm。

四、南海合作存在的问题

尽管南海周边国家之间存在岛礁争议和海域管辖权主张的重叠问题，但相当长时期内，南海是和平、安宁的，南海地区国家保持了繁荣稳定。近年来，由于各种域内、外因素的影响，南海出现了一些问题，具体表现在以下方面：

第一，域外势力介入，作用消极。一些域外势力出于自身地区战略考虑，利用国际、地区多边场合和媒体进行政治、舆论炒作，宣扬“中国强硬论”、“中国威胁论”，炮制“南海航行自由问题”等议题，挑动有关国家公开向中国发难。域外国家还频繁在南海举行联合军演，导致本地区“争议”上升、合作衰减。

第二，个别南海周边国家蓄意炒作南海问题。个别周边国家为服务国内政治需要，蓄意制造南海局势紧张的假象，把本来和平、稳定的南海渲染成冲突不断、危机四伏，误导公众，企图“把水搅浑”，借炒作与中国领土和海洋权益争议转移国内压力。由于本地区国家众多，发展形态各异，利益取向不同，加之域外国家的介入与干预，本地区国家之间的政治互信有所下降，疑虑上升。这对南海合作产生了直接负面影响。

第三，少数国家片面甚至歪曲解读《公约》相关规定。南海争议的实质是岛礁领土争议和海洋管辖权主张重叠问题，其中前者是解决后者的前提，而解决岛礁领土争议，必须充分考虑和尊重历史事实，按照有关领土取得的国际法及有关实践统筹考虑，不属于《公约》管辖的范围。即便是海洋管辖权问题，也需要结合历史事实和所有相关的海洋法综合考虑，非《公约》这一单一条约所能解决。少数国家基于一己之私，片面强调《公约》是解决领土和海洋争议的唯一条约文件，这既不尊重本地区的历史和现实，也不符合全面、诚意践行国际法的精神，不仅无助于争议的解决，反而为各国之间的务实合作制造了障碍。

第四，缺乏有效的合作机制。尽管南海合作已取得了较大进展，但在向更广泛、更深层次推进上仍面临困难。地区国家之间缺乏必要的协调和联动，其中重要的原因是本地区未建立起有效的、系统的合作机制，导致双边合作示范并带动多边合作的效果不彰。

五、推动南海合作的路径

南海作为亚太地区最重要的半闭海，完全有理由像地中海、加勒比海、黑海等世界上其他重要的半闭海、闭海一样，由沿岸国组建统一的合作机制，在争议解决前通过务实合作加强对南海的管理和保护，使南海真正成为“和平、合作、友好之海”。按照《宣言》，争议由双边去谈，协商解决，合作则应双边、多边并举。通过合作为解决争议创造条件。

南海问题，实际上包含四个层面的问题，从敏感度和复杂程度区分，依次为：一是海洋环保、科学考察、防灾减灾、打击海上犯罪、海上救助以及航行安全等低敏感领域；二是资源方面，包括渔业、油气、海底矿产以及旅游资源的开发、利用和保护；三是海域管辖权主张重叠问题；四是南沙岛礁领土争议。这几个方面均在双边或多或少进行过或正在进行合作或协商，但实践效果不甚理想。推进合作、加强沟通协商是相关国家的共识，而如何推进与加强，则尚未形成持续有效的机制与平台。因此，在继续奉行领土和海洋管辖权主张争议这一高度敏感问题由双边谈判协商解决的原则前提下，相关方应积极寻找出路，推进低敏感领域的合作，加强几个方面的工作：

第一，有关各方应进一步凝聚共识，增强政治互信，尊重历史，合理主张海洋权益，善意履行《公约》义务，为南海进一步合作创造良好的政治氛围。

第二，全面、真诚遵守和理解国际法和海洋法，应该认识到《公约》不是海洋法、更不是国际法的全部，南海许多领域的问题都不能单纯依靠《公约》解决，片面强调甚至歪曲解读《公约》，不仅不能促进问题的解决，反而可能会使问题复杂化。

第三，各国之间的现有合作应认真加以落实，并在原有基础上不断加强和深化，巩固进一步合作的基础。

第四，加强顶层设计，强化统筹协调，促进全面合作。可考虑在各沿岸国已有合作的基础上建立一个“南海沿岸国合作委员会”，构建一个专注于沿岸国间务实合作的全面、完整的机制，为南海深度合作搭建平台。该委员会可由中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚等南海沿岸国组成，各国均由外交部门牵头，其他主管部门参加，具体可包括科考、环保、渔业、油气开发、航行、旅游等不涉及领土与海洋划界争议的领域，并可视情建立分委员会。该机制与其他现有机制或可相互吸收，或可并行不悖，相互补充。为适应情势发展，各国在具体合作过程中还可对合作领域不断进行调整。

这种合作机制，既有可据的法律基础，也有可鉴的实践依据，对在南海领土和海洋管辖权主张争议解决前管控矛盾、缓解争议、促进南海和平稳定，有积极作用。从长远来看，也有利于南海海域的合理开发、有效管理和长治久安。如果南海沿岸各国能秉持合作共赢的善意和务实合作的诚意，通过各方的精诚合作，在不久的将来，南海必将更加稳定、繁荣、有序。