水利促进长江中下游地区经济社会协调发展的思考

潘红忠

（1.长江大学地球环境与水资源学院，湖北武汉 430100；2.中国地质大学（武汉）环境学院，湖北武汉 430074)

水利促进长江中下游地区经济社会协调发展的思考

潘红忠1,2

（1.长江大学地球环境与水资源学院，湖北武汉 430100；2.中国地质大学（武汉）环境学院，湖北武汉 430074)

长江流域在中国经济社会发展中具有极为重要的战略地位,长江中下游地区更是我国最具实力的经济带。水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，是经济社会可持续发展的重要支撑，要实现长江中下游地区经济社会协调发展离不开水利的支撑和保障。 根据长江中下游地区的水资源条件和水利发展现状，分析水利与长江中下游地区协调发展要求不相适应的主要问题，思考水利促进长江中下游地区经济社会协调发展的思路和重点，并提出相应的对策和建议。

水利；长江中下游；协调发展

水利与区域经济和社会发展的关系，可以用非常密切、紧密相连来概括。2011年中央一号文件开宗明义表述三句话：“水是生命之源、生产之要、生态之基[1]”。它高度概括了水与水利的重要性，从多方面阐述了水利同经济和社会发展的关系。

长江流域，在中国经济社会发展中具有极为重要的战略地位。长江流域支撑着全国18.8%国土面积、32%人口、34%GDP、26%耕地面积和42%城镇化率的用水安全保障，是中国重要的经济区域之一。长江经济带已初具新的发展格局，而长江中下游地区更是我国最具实力的经济带。水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，是经济社会可持续发展的重要支撑，要实现长江中下游地区经济社会协调发展离不开水利的支撑和保障。

1 长江中下游地区经济社会发展对水利的要求

2011年6月9日，《全国主体功能区规划》正式发布。“全国主体功能区”是《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》所确定的全国国土空间最新布局规划。根据该规划，长江下游地区（长江三角州地区）被列为国家层面的优化开发区域，长江中游地区被列为国家重点开发区域。根据区域协调发展的内涵和国家总体发展战略对长江中下游地区的要求，不难看出水利在长江中下游地区经济社会发展中占据及其重要的作用，长江中下游地区经济社会发展对水利有以下要求。

（1）保障长江中下游地区经济社会发展

长江中游地区被列为国家重点开发区域，长江下游地区被列为国家层面的优化开发区域。同时，长江中下游地区是我国最大、最重要的农产品主产区。长江中下游地区历来是我国洪涝灾害（包括台风、风暴潮、山洪等）易发、多发地区；近几年，受全球气候变化影响，还常遭受旱灾威胁。水利是现代农业和工业的命脉，因此，长江中下游地区仍需加快防洪减灾、城乡供水等水利基础设施建设，为经济发展提供基础设施支撑和保障。

（2）均衡水利基本公共服务

近年来频繁发生的旱涝灾害，严重影响了人民群众的生产生活，再次警示我们加快水利建设刻不容缓。今年的中央1号文件提出，要把坚持民生优先作为水利建设的基本原则；前不久召开的中央水利工作会议强调，要大力发展民生水利。贯彻落实中央精神，在水利建设中突出民生，应加快推进民生水利建设，使水利改革发展的过程成为不断为民造福的过程。

（3）促进各具特色产业结构形成

长江中下游地区水资源总量丰富，但还是存在时空分布不均，与其他资源分布不匹配等问题。如长江中下游的上海市有2/3的饮用水水源地水质不合格。未来上海的人口规模将由目前的1700多万增加到2000万甚至更多[2]。长江中下游的浙江省有36个市县严重缺水，21个市县动态缺水[3]。

因此，要根据水资源的天然禀赋、水资源与其他资源的匹配程度，发挥区域水资源、水能资源和水利旅游资源比较优势，合理开发、利用和优化配置水资源，促进各具特色区域产业结构形成。

（4）促进人口和经济分布与水资源水环境承载能力相适应

长江下游地区的城市群体、工农业与经贸文化水平在全国具有举足轻重的地位。但是，区域的自然环境承载力与经济发展存在着严重的不平衡。该区域人均土地面积为全国平均水平的1/6略多，人均耕地为全国平均的l/2。

因此，我们一方面要优化配置水资源和提高用水效率，提高水资源水环境承载能力；一方面要强化水资源管理，在各种生产要素稀缺性和配置成本比较基础上，以供定需，根据水资源条件调整区域产业结构，促进发展方式转变。

2 长江中下游地区水利发展存在的问题

长江流域虽然水资源总量丰富，但时空分布不均，水资源开发利用率不高，调控能力低，导致局部地区和部分时段缺水，与经济社会发展需求不相适应。

（1）长江中下游防洪形势依然严峻

三峡工程建成并投入使用后，通过科学合理的调度，可使长江中游地区防洪能力有较大提高，特别是荆江地区防洪形势将发生根本变化。但长江防洪的主要矛盾是洪水来量远大于河道的安全泄量，按目前堤防建设标准，若遇1954年洪水，长江中下游仍有340～400亿立方米的超额洪水需妥善安排。因此，长江中下游局部地区的防洪形势仍然十分严峻。

（2）长江中下游水利基础设施落后

在防洪形势依然严峻的同时，长江中下游地区还经受旱灾的威胁。继百年一遇的云贵桂特大旱灾之后，2010年的冬春连旱袭击了华北一带，而2011年湖北、湖南等长江中下游流域，又遭受到五十年一遇的旱灾困扰。这一次旱灾，再次暴露出水利基础设施落后问题：素有“千湖之省”、“水利大省”等美誉的湖北，正承受着一场与自身禀赋极不相称的干旱巨痛，这再次敲响了弥补水利基础设施欠账的警钟。

（3）水资源开发管理力度不够

由于职能设定问题和权限有限，长江水利委员会、部委和地方间显得角色无力。由于多方面影响，长江流域的水利部门管理的水利工程绝大多数目前仍然没有办理取水许可手续，尤其是长江中、下游众多具有提水、引水、调水功能的总规模较大的水利工程未纳入取水许可管理范围之内，总量控制、定额管理、水资源统一调度无法落到实处。

（4）水环境恶化趋势未完全控制

长江中下游地区是我国人口密度最高、经济活动强度最大、环境压力最严重的区域之一。流域水环境问题日渐突出，水环境恶化趋势未完全控制。

2009年，长江中下游地区78个国控断面中，达到或优于Ⅲ类水质的断面有48个，约占61.5%，Ⅳ类至Ⅴ类断面23个，占29.5%，劣Ⅴ类断面7个，占9.0%。区域内的洞庭湖、鄱阳湖、东湖和玄武湖等湖泊共布设26个国控点位，其中6个点位水质为Ⅲ类，18个点位水质为Ⅳ类至Ⅴ类，2个点位水质为劣Ⅴ类。洞庭湖总体营养状态为中营养，鄱阳湖、玄武湖为轻度富营养，东湖为中度富营养。

（5）部分地区地下水超采严重

水环境恶化致使地处水乡的长江三角洲产生水质性缺水问题，这就迫使该地区生活和工业用水依靠地下水源，从而导致对地下水过量开采，造成地下水位下降，地面发生严重沉降。据2005年《中国地下水资源与环境调查》报告，长江三角洲地区累积沉降超过200 mm的面积近10000 km2，上海市、苏州、无锡、常州、嘉兴等地沉降中心区的最大累积沉降量分别达到2630 mm、2800 mm、840 mm。严重的地面沉降，使洪涝灾害加重，地面高程失真，农田渍害、水体污染加剧，土地毁损，对土地利用、城市规划、工程建设、环境保护等造成了严重影响，已成为阻碍区域经济社会发展的一大地质灾害[3]。

（6）水生态环境保护有待加强

长江污水排放总量远远超过黄河、淮河，但由于长江水量大，尚有一定的自净能力，因此一定程度上掩盖了污染的严重性。大量有机物被带入东海，使得近年来我国舟山群岛附近海域大面积的赤潮频繁暴发。继白鳍豚“功能性灭绝”之后，在最近的一次调查中，从宜昌至上海的长江中下游水域内的长江江豚种群数量仅为1200~1400头。

（7）区内居民节水意识薄弱

长期以来，普遍观点认为长江中下游地区水量大，水资源取之不尽用之不竭，不需要像北方一样控制用水量。这种认识误区给长江流域节水工作带来极大困难，区内居民节水意识普遍薄弱。

3 原因分析

（1）水利基础设施建设投入不够

据统计，改革开放后的30多年来，财政支农资金的60%都用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，这40%中用于小型农田水利建设的又微乎其微。2008年公布的第二次全国农业普查数据显示，全国70%以上的村庄没有任何农田水利投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%。 2010年的西南五省大旱、2011年年初的华北地区干旱以及目前正在肆虐的长江中下游地区大旱，屡次灾害将中国农业脆弱的抗灾害能力暴露无遗。

（2）流域水资源管理体制不够健全

2002年，《水法》重新修订，明确规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。但现实是两者并没有很好地结合起来，地方往往处于局部利益和短期政绩，在经济发展和工业布局上很少考虑流域内环境和生态问题。时至今日，长江流域水资源管理还存在权责不清等问题，这就造成长江流域水资源保护、水生态环境保护等方面力度不够。

（3）流域水资源管理制度不能满足市场经济要求

由于多方面影响，长江流域的水利部门管理的水利工程绝大多数目前仍然没有办理取水许可手续，尤其是长江中、下游众多具有提水、引水、调水功能的总规模较大的水利工程未纳入取水许可管理范围之内，总量控制、定额管理、水资源统一调度无法落到实处。这就造成节水意识不强，用水浪费等问题。

4 政策和建议

为了实现长江流域经济社会发展的规划目标和布局，必须大力加强长江流域的治理开发与保护，坚持“在保护中促进开发，在开发中落实保护”，走可持续发展之路。提出促进长江中下游地区协调发展的政策建议如下：

(1)出台区域水利投资优惠政策，加快水利基础设施建设

2011年中央一号文件提出，今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，但这些投资中很大一部分资金需要社会投资。为了增加水利建设投入，长江中下游地区各省市纷纷出台贴息、抵押、保险等优惠政策吸引金融支持水利发展。比如湖南、湖北等地都采取了不同的贴息优惠措施。

对整个长江中下游地区而言，为促进整个区域协调发展，制定并出台区域水利投资优惠政策，加快整个区域的水利基础设施建设刻不容缓。

(2)制订水利基本公共服务的最低标准

水利设施属于公共基础设施，经过多年的建设，目前我国已基本建成覆盖全民的水利基本公共服务体系。但同我国其他基本公共服务一样，水利基本公共服务在地区之间、城乡之间依然存在非均等化现象。要在全国范围内实现水利基本公共服务均等化，绝非易事，需要循序渐进。“长江中下游地区、尤其是长江下游地区，经济社会条件较好，可先行试点。建议在长江中下游地区制定出台并执行水利基本公共服务的最低标准和最低支出标准，为实现全国水利基本公共服务均等化打下坚实的基础。

(3)建立财政转移支付制度，保障水利基本公共服务均等化

长江中下游地区总体经济条件较好，但还是存在区域经济发展不平衡现象。没有相应的财政体制做支撑，对经济欠发达地区而言，要达到全国水利基本公共服务的最低标准和最低支出标准，只能是心有余而力不足。建议建立保障欠发达地区水利基本公共服务的财政转移支付制度，对欠发达地区水利设施运行提供中央财政补助。

(4)明确水资源管理的控制性指标

2011年中央一号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度，相应地划定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”。具体到长江流域，要在国家批复全国水资源综合规划的基础上，加快制定长江流域的水量分配方案，抓紧批复长江流域取水许可总量控制指标，全面启动区域取水许可总量控制指标编制工作，严格规范水资源费的征缴与使用管理。要加紧组织制定和完善各行业用水定额，逐步建立区域、行业用水效率考核体系和用水产品用水效率标识管理体系，加强对重点行业和用户的节水监督检查。要加快确定流域内各水域纳污能力，提出限制排污总量意见，严格水功能区监督管理。

(5)建立与水相关生态补偿机制

流域水环境保护的生态补偿是建立生态补偿机制的重点领域之一，建立与水相关生态补偿机制，既可加强流域生态环境的保护，加大水土流失综合治理力度，维持河流的整体健康，实现河流生态系统服务功能的可持续发挥；又可促进长江中下游地区间经济社会协调发展。

(6)创新管理模式，加强流域综合管理

长江中下游地区水利与区域发展不协调，水环境保护方面尤为突出，究其原因，现行的流域管理体制不能适应实际管理的需要是主要原因。因此，创新管理模式，尽快打破目前“九龙治水”局面，建立起一个高层次、直属于国务院的长江流域综合管理机制和体制，加强流域综合管理已势在必行。

(7)加快水权制度建设，建设节水型社会

大量研究表明，水权制度是解决节水动力和节水机制问题，提高水资源配置效率的最有效工具。一些地区间自发组织的水交易（如浙江东阳、义乌水权交易）也证明该制度在我国具有可行性和必要性。建议在经济条件较好、水资源供需矛盾比较突出的长江中下游地区先行试点，加快水权制度建设，建设节水型社会。

[1]中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定, 2010-12-31.

[2]李长江,郑爱平,麻土华,朱兴盛.解决长江三角洲水资源问题的途径和对策[J].科技通报，2010,(02)：180～188. [3]2009年长江流域及西南诸河水资源公报.

[4]黄 河,张 旺,庞靖鹏.水利促进区域协调发展的几点思考[J].水利发展研究，2010,(08)：49～52.

Speculating on Water Conservancy Promoting Harmonious Growth between Economy and Society in the Middle and Lower Reaches of the Yangtze River

PAN Hongzhong1,2
(1. School of Earth Environment and Water Resources，Yangtze University，Wuhan 430100；2. School of Environmental Studies，China University of Geosciences，Wuhan 430074)

The Yangtze River Basin has very important strategic position in China's economic and social development, and the middle and lower reaches of the Yangtze River is the most powerful economic belt in China. Water conservancy is the critical issue for economic and social development, and the important support for sustainable development of economy and society. Harmonious growth of economy and society in the middle and lower reaches of the Yangtze River is inseparable from the support and assurance of water conservancy. According to the present situation of water resources and water conservancy in the middle and lower reaches of the Yangtze River, the thesis analyzes the incompatible problems between water conservancy and harmonious growth, finds the idea and methods, and puts forward some relative countermeasures and suggestions to solve them.

Water conservation; The middle and lower reaches of the Yangtze River; Harmonious growth

F415.9

A

1007-1903 (2014) 03-0004-04

国家自然科学基金面上项目(41371464)

潘红忠（1981- ），博士研究生，主要从事水资源管理方面研究.E-mail：hzhpan@foxmail.com