利用财政税收政策控制交通污染

(环境保护部环境规划院，北京100012)

0 引言

2011年，雾霾天气第一次入选中国十大天气气候事件。2013年1月，京津冀地区遭遇5次强霾污染过程，引起全社会的高度重视。PM2.5是雾霾天气的主要载体，指大气中直径小于或等于2.5 μm的颗粒物。由于细颗粒物直径小，富含大量有毒、有害物质且在大气中停留时间长、输送距离远，因而对人体健康和大气环境质量的影响很大。

机动车尾气排放是造成以雾霾为代表的大气污染的重要原因之一，因此治理城市雾霾的有效措施是控制机动车产生的污染物。在现有的治理手段中，财政手段作为一只“看不见的手”，对切实提高公民的低碳环保意识，促进汽车生产企业发展先进技术、开发节能高效且经济的车型，以及早日实现中国汽车工业的产业结构调整至关重要。在污染防治方面，可行的财政手段主要包括各项税收、专项收入和亏损补贴，其中税收政策在财政手段中占主导地位。本文着重分析现有的财政税收手段在控制交通污染方面存在的不足，并提出切实可行的建议。

1 城市交通与大气污染

交通运输行业造成的污染已成为特大城市雾霾天气的主要原因。根据中国科学院“大气灰霾追因与控制”专项研究组报告显示，就北京市而言，机动车尾气排放为城市PM2.5的最大来源，约占1/4；其次为燃煤和外来输送，各占1/5。与北京市情况类似，很多城市空气污染来源已经由传统的煤烟型污染向机动车污染转移，机动车尾气已经成为大中城市空气污染的主要来源。据环境保护部发布的《2013年中国机动车污染防治年报》显示，2012年全国机动车排放污染物4 612.1万t，其中氮氧化物(NOx)640.0万t，颗粒物(PM)62.2万t，碳氢化合物(HC)438.2万t，一氧化碳(CO)3 471.7万t。在机动车排放中，汽车是污染物总量的主要贡献者，其排放的NOx和颗粒物超过90%，HC和CO超过70%[1]。因此，治理城市雾霾的有效措施之一是控制汽车产生的污染废物。

城市大气颗粒物实际上是由一次颗粒和二次颗粒组成的混合物。工业、交通、电力、其他生产和生活活动以及天然源排放一次颗粒物。研究表明：柴油车尾气中超过92%的固体颗粒直径在2.5 μm以下，原油燃烧排放气体中直径在2.5 μm以下的颗粒更是占到97%。此外，机动车尾气也是城市大气二次颗粒物的重要前置污染物[2]。

相比其他污染源，机动车尾气不仅在大气污染中贡献最大，而且对居民生活造成的影响更为直接。作为移动源的机动车尾气排放高度更接近人体呼吸道，排放源分布的时空特征与受体人群的活动特征吻合程度更高、接触更为密切，因而成为城市居民大气污染物吸入总量的重要来源。欧洲每年与大气颗粒物污染相关的死亡人数中，有35%可归咎于机动车尾气污染。而对奥地利、法国和瑞士的统计数据分析显示，在大气污染所致的人群死亡率增加中，有1/2归咎于机动车尾气污染。此外，机动车尾气污染还导致这三个国家每年新发2.5万例成人慢性支气管炎、29万例儿童支气管炎、50万次哮喘发作以及1 600万人日的病休[3]。

2 现行机动车税费政策存在的问题

中国机动车税费体系经过多年的建设已经初步体现控制污染物排放的思路，消费税改革、车船税改革、开征成品油消费税、对黄标车淘汰补贴，初步覆盖了车辆在购买、使用和淘汰的全过程。然而，现有机动车税费政策的调控力度仍然存在不足，主要体现在以下方面：

1）汽车消费税对重型车辆调控缺失。

重型车，指最大总质量大于3 500 kg的车辆(主要包括重型货车和大型客车)，并且主要采用柴油发动机[4]。环境保护部发布的《2013中国机动车污染防治年报》显示，2012年全国柴油车CO排放量为421.2万t，HC排放量为93.9万t，NOx排放量为397.0万t，颗粒物排放量为59.2万t，分别占汽车排放总量的14.7%，27.2%，68.1%和99%以上；按车型分类，全国货车排放的NOx和颗粒物明显高于客车，其中重型货车是主要贡献者。

在对车辆征收消费税的环节中，税率并未与车辆对环境的污染及对道路的破坏成正比。2008年9月1日，国家为了加大节能减排力度、减少机动车排放、改善大气质量，大幅度提高了大排量乘用车消费税：排气量＞3.0～4.0 L的乘用车，税率由15%上调至25%；排气量在4.0 L以上的乘用车，税率由20%上调至40%；降低小排量乘用车消费税，排气量在1.0 L(含1.0 L)以下的乘用车，税率由3%下调至1%。然而，对于污染最重的重型货车及车身长度大于等于7 m，并且座位为10～23座的商用客车，依然不征收消费税，政策调控有所缺失。

2）汽油、柴油消费税与成品油质量不匹配。

中国成品油消费税采用的是固定税率：无铅汽油1.0元·L-1，含铅汽油1.4元·L-1，柴油0.8元·L-1，未根据油品标准实行差别税率。目前，成品油质量参差不齐，不同标准油品之间含硫量存在较大差异：国II标准中含硫量小于500 ppm，国III标准中含硫量小于350 ppm，国IV标准中含硫量小于50 ppm，国V标准中含硫量小于10 ppm，而含硫量直接决定污染物排放量。在全国范围内，国II、国III、国IV标准油都在使用，北京、上海率先推行使用了国V标准油；浙江、广东、福建、江苏等7个省市也陆续开始油品升级工作，用国III标准油逐步替代国II标准油。油品质量升级将带来很好的环境效果，根据初步估算，使用国III标准汽油每年将减少2.3万t的硫排放。但是，燃油含硫量的减少也带来成本增加，每吨国III汽油成本约增加160元。多次推迟柴油车国IV标准的原因之一就是国家没有对柴油品质升级需要的资金给予任何补贴，也没有通过减免成品油消费税等税收优惠措施减少企业负担，油品升级增加的成本完全由企业承担，导致企业对油品质量升级积极性不高。

3）车船税征收标准“一刀切”。

车船税是汽车保有阶段的重要税收政策，然而作为财产税，在环保方面的调节作用尚显不足。2012年1月1日实施的新车船税，对乘用车按排气量计征税款，附带了节能减排的功能，税费从最低60元到最高5 400元不等。1.6 L以下小排量汽车税率有所降低，而2.5 L以上大排量汽车税率大幅增加。按排气量划分阶梯税率，更多地是体现车船税作为财产税的属性，实际上，排气量并不是决定污染程度的唯一指标。对于相同排量的车型，燃油消耗率、污染物排放量也存在很大差别，因此，需要以排放量或者油耗为基础实行差别税率。例如，英国的做法是对高油耗的车辆加征一定的车船税作为惩罚性税款。

4）新能源汽车行业财税优惠政策力度不足。

作为一个新兴的高科技产业，新能源汽车行业对缓解城市交通污染有着重要作用。然而，实践中新能源汽车的普及尚未达到理想的速度。2012年，全国新能源汽车销量仅为1.2万辆。一个重要原因是新能源汽车成本过高，消费者很难承担。新能源汽车行业作为一个高科技产业，产业链长，从基础原材料到车辆整车使用，经过多个增值税税负环节，企业税赋较重，成本最终会转嫁给消费者。目前，国家已经出台了部分政策加大对新能源汽车行业的财税优惠力度，其中财政部2008年下达的《财政部国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税[2008]156号)，从鼓励环境保护和减少污染物排放入手，对一些环保领域的企业实施增值税优惠政策，但是优惠申请程序太过复杂，优惠幅度也较低。此外，新能源汽车企业购置并实际使用列入《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》(以下简称《目录》)范围内的环境保护、节能节水和安全生产专用设备，可以按专用设备投资额的10%抵免当年企业所得税应纳税额。但是《目录》实际优惠范围偏窄，例如很多新能源汽车产业链上企业所需的环保设备没有列入范围；更新时间偏长，无法跟上行业的发展水平；优惠幅度过小，其中规定的专用设备投资额的10%不足以对企业产生很大的激励作用。

3 政策建议

治理由机动车带来的大气污染问题迫在眉睫。除了技术上的研发和监督，机动车税费政策这一“看不见的手”对机动车消费者及潜在消费者起着最直接、最深远的影响。针对机动车财政税收政策存在的不足，本文提出以下建议：

1）扩大现行汽车消费税征收范围，对高污染的商用车开征汽车消费税。建议将货运汽车和大型商用客车纳入消费税范围。按照排气量和吨位设计阶梯式税率——税率随着排气量和吨位的增加而提高。

2）对生产符合下一阶段标准车用燃油的企业给予消费税优惠或销售补贴。2011年《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中明确提出：对生产符合下一阶段标准车用燃油的企业，在消费税政策上予以优惠。但目前优惠政策执行不够迅速，执行力度仍旧不足以调动燃油生产企业的积极性。建议以不同质量的燃油生产成本为参考，对生产国V标准车用汽油和柴油的企业给予消费税优惠或销售补贴。

3）进一步加大车船税绿色化程度，不仅仅以排气量作为车船税的征收标准。建议改革车船税的税制设计，按照燃料消耗限值和尾气污染物排放标准征收，并分档设置不同的税率，以此鼓励发展经济型环保汽车，限制高能耗、高污染汽车的使用。

4）加大对新能源汽车行业的政策扶持力度，减少新能源汽车生产及制造企业的税收负担。对电动汽车相关原材料供应、动力电池、关键零部件、充换电服务设施、整车销售以及电能供给服务等环节实施增值税优惠政策。建立定期调整《目录》的机制，扩大环保税收优惠的范围，扩大新能源汽车制造业相关环保设备范围；从《目录》中及时剔除技术水平落后、升级替代设备较多，以及使用较少的设备产品，使《目录》实现动态化。

[1]中华人民共和国环境保护部.2012年中国机动车污染物防治年报[R].北京：中华人民共和国环境保护部.

[2]陈熊.在用柴油车上颗粒物后处理装置应用研究[D].武汉：武汉理工大学，2012.

[3]郭新飚.机动车尾气污染的健康影响：亟待解决的重要公共卫生问题[J].环境与健康杂志，2009(26)：754

[4]GB 18352.3—2005轻型汽车污染物排放限值及测量方法(中国III、IV阶段)[S].