我国学校体育政策执行问题研究述评

2014-03-26汪君民

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2014年1期

东锋，吴健，汪君民

(南通大学体育科学学院，江苏南通226019)

学校体育作为学校教育事业的一个组成部分，其学校体育政策也往往引入教育政策的基本特征进行研究。虽然我国宪法、法律和其它规范性法规文件中有关教育和体育的规定都适用于学校体育，但是相对一般公共政策而言，学校体育政策本身又同时具有外延的特殊性。从法律层面上讲，学校体育的相关政策法规制度作为一种实体法，为学生参加体育活动提供了明确的法律依据，保障学生在各种体育活动和体育事务中以享有身心自由，追求生命健康，参与公平利益竞争，也符合教育法中所体现的宗旨。加强对学校体育政策问题的挖掘，既能拓展教育政策研究领域对学校体育领域研究的渗透度，又能提升体育研究领域对学校体育政策执行理论研究的重视度，同时对于保障学生体育权利，增进青少年身体机能提升具有积极的社会价值意义。

一、学校体育政策执行问题概述

学校体育事业的健康发展是与某一特定时期国家和相关政府所制定的宏观学校体育发展战略行为准则导向密不可分。随着我国教育体制改革的不断迈进，体育法制建设的逐层完善，尤其是2008年北京奥运会成功的举办，由体育大国向体育强国建设思维战略转变。对于这一战略性改革思想导向，诸多领域学者依据我国国情现状，进行了大量的理论与实践探索，也涌现出了非常卓越的理论成果，提出符合我国社会发展现状的建设性改革策略。以体育领域行政管理部门牵头，为我国量身定制了体育发展在这一时期的发展目标，又颁布了一系列制度性的法规文件，规划了体育事业发展的行为准则，规定和指引体育的发展方向。学校教育事业是培养人才机构的重要组成部分，更需要相关新型政策法规的指引。宏观讲体育政策是有别于文化政策、科技政策的一种政策形态，愈来愈多的体育学者涉足这一研究领域，亦做出了骄人的成绩。［1］根据我国当前教育体制，国情现状，以及今后学校体育教育发展趋势，针对学校青少年学生体育发展问题也受到了广泛学者的关注，如何更好的完成青少年身心健康发展的目标、提升民族自身国际形象的目标、提高国民整体素质的目标、提高竞技运动水平的目标，以及如何更好的去完成这一目标，都激发了我们去研究我国学校体育政策这一领域的研究热情。但面对学生体育权利受到侵害以及出现的大学生体质不断下滑的事实，相关执行机制问题仍然没有得到更有效的解决，学校体育政策执行问题的本质研究仍需深入探索。

二、学校体育政策执行问题研究理论现状

(一)学校体育政策的本质及内涵

一般政策研究主要从政策的本质，政策的价值和政策的过程三个层面进行剖析。学校体育政策本身就具有多元性，笔者认为学校体育政策应该属于教育政策的嫡系，大部分学者将学校体育政策拉到体育政策门下，但是没有对它进行过多的关照。目前体育学对体育经济产业，体育竞技方面的要求需求偏重，但是这些问题目前还未有太好的发展空间或者前景。体育学本身就是一门交叉互溶性很强的一门科学，多少年来都不被认为是一门独立的学科，很少有专门的体育学研究范式可以参考，只能大致划分体育人文社会学、运动人体科学、体育教育训练学等，其中本身的交融又没有得到更加科学具体的归类划分。笔者认为不管任何学科，都有交叉需要共进融入的特质。根据学者从政策调节的不同体育领域划分，是将体育政策分成了综合类政策、群众体育政策、竞技体育政策、学校体育政策、体育产业政策。分类方式及范围虽然全面，但对学校体育政策中的划分没有细致考量。笔者认为应该对中小学体育政策增加学前体育即幼儿体育的培养制度形成以及对高等学校毕业后即学后继续体育运动的政策支持。(见图1)

图1

(二)目前我国学校体育政策在法律法规体系中现状

学校体育政策本质上要为社会需求服务。从目前我国教育事业政策规划来讲，学校体育政策属于公共政策，具有公共政策的特征和要素。如果划分到体育政策，虽然感觉是近亲，其实不然，体育政策把体育产业含在其内，毕竟公共政策和产业经济政策还是有细微区别。在学校体育政策特征和具体分类之前，两者应该区别对待。本文所涉及的学校体育政策范围确定在专门为规范学校体育而制定的政策。我国的学校体育政策法规文件数量不断增加，涉及规范指导的政策内容不断地明细化，不同级别不同类型的政策法规出台机制也日臻完善。但是从法律权威敢于立法的较少，最高级别颁布了相关法律文件，为何到了地方就戛然而止，不敢运用法律，也读不懂法律了。笔者收集国家及地方目前关于学校体育政策包括法规，数量虽然庞大，但是能以法律表现的权威性文件数量较少，有的还较为宏观，较为笼统，其中能作为申诉法律依据的较少。另外也很难有相关的司法机构受理，监管制度不到位，缺乏相应的监管机制，是目前最大的障碍。关于目前我过学校体育政策法规级别类型举例如下(见表1)。

表1 学校体育政策法规类型举例

三、学校体育管理领域在公共政策研究的渗透

在政策学、公共政策学以及公共管理学领域的理论研究日臻成熟，政策执行过程各要素构造日趋完备。与其他领域的政策执行研究相比，学校体育政策执行研究较为落后，从当前研究数量和质量上看，虽然有了长足的进步，但相比其他领域的政策研究还有一定的差距，但是令人欣慰的是已经有越来越多的学者对这一研究领域开始关注。

(一)政策执行理论研究

1.关于政策执行内涵

政策执行需要政策配置必要资源，适当的管理方法，采取必要的对应行动，使政策方案付诸实施，以达成预定目标的所有相关活动的动态过程。［2］168-192综述几年来国内不少学者对政策执行研究满怀兴致，各抒己见。他们从不同的角度就政策执行问题就行了论述，代表人物有陈庆云、宁骚、查尔斯·琼斯(美国)、谢明等学者。通过阅读梳理总结这些学者的著作论文成果，笔者发现他们对政策执行本质内涵问题研究观点基本一致，即政策执行就是把政策目标转变为现实的一种行为过程。比如陈庆云在《公共政策分析》中提到，政策执行就是“为了实现政策的目标，把政策内容转化为现实的动态性优化过程。”［3］宁骚在自己的《公共政策学》论著中，把政策执行的本质含义归结为“为了实现政策的目标，通过各种措施和手段作用于政策对象，将政策内容变为现实的一种行动过程。”［4］美国的查尔斯·琼斯也认为政策执行是将一种政策付诸实施的各项一系列活动或行为，同时强调解释、组织和施用三者在这些活动或者行为中的重要性。［5］我国著名学者谢明在《政策分析概论》著作中，讲政策执行的本质内涵及价值，表述的更加具体深入。他认为政策执行就是通过建立相关的组织机构，整合各种政策资源，采用解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动方式，将政策观念思想形态的内容转化为一种实际效果，使既定的政策目标得以实现的动态过程。”［6］271综上所述，笔者将学校体育政策执行概念进行归纳，认为学校体育政策执行即政策制定者为实现学校体育教育各项政策目标，通过相关的执行机构或执行者，运用各种政策资源与措施，在最大化加强政策协同配合特征的情况下，将保障青少年学生体育权利以及增强体质等相关政策法规形态的内容转化成实际效果的一种行为过程。

2.关于公共政策执行机制

我国学者周国雄运用利益分析、博弈分析、实证分析和制度分析等方法，建立了公共政策执行博弈的关系模型，解析政策执行相关制度体系存在问题和不足。［7］同时引入了“执行文化和培育公民精神”的概念。［8］34台湾学者林水波则在早年出版的《强化政策执行能力之理论建构》研究报告中，建立了政策执行理论架构:政策内容本身的设计、执行主体(包括执行组织与执行人员)、政策标的团体。建议强化政策执行应做到:强化行政院所属各机关的政策设计(法规订定)的能力，建立并强化机关咨询系统管理能力，加强执行机关之间的沟通协调效果，强化标的团体的政策顺服动机，妥善提供合理的执行资源，建立各种计划执行力的指标，密切追踪其执行情况。

(二)关于我国学校体育政策执行研究

1.学校体育政策执行的价值研究

政策价值研究范式可以分为“应然”性研究和“实然”性研究。前者主要是分析政策主体，主要针对的是政策决策主体以及执行主体，分析研究提出政策应该具有或者体现的价值取向;后者则是通过对政策法规文本内容的深入分析揭示政策文本内容所揭示政策执行主体实际表现出来的价值取向等。彭雪涵从学校体育的功能与任务视角对我国改革开放时期的学校体育政策法规文件进行分析，认为改革开放时期我国学校体育政策法规的重心已从“增强体质”向“健康第一”这一价值导向的转变，这一转变丰富了学校体育教育目标，使得学校体育教育内涵更加深刻，理念更加科学。［9］76-79陶克祥从伦理学研究视角，把学校体育政策伦理定义为一般伦理原则在体育政策活动中的全面实践，是对学校体育政策活动进行的伦理论证与考察。［10］93-96李洪川等学者对近20年国家出台学校体育法规政策进行整理，认为我国学校体育法规、政策的指导性很强，对化解学校体育发展中的问题与矛盾发挥了重要的规范作用，同时我国学校体育法规、政策出台是应各时期学校体育发展的需要。［11］1-5李翠琴通过分析学校体育课程教学政策内容，指出以学生体质与健康为基点，从对体育课程性质、形式与内涵的规定，到以开放与规制、权利与义务理念为关键点，再到规范化、现代化发展的体育课程教学政策范式的相对连续的一系列行政决定。［12］85-88以上研究多从学校体育政策的“实然”性价值出发，暗淡冷落了政策的“应然”性实践调研分析，因此或多或少缺乏了指导性的成果借鉴意义。

2.学校体育政策执行的过程研究

政策过程研究是政策执行研究的重点，笔者通过对相关文献资料进行梳理分类，发现关于学校体育政策过程性方向研究的成果并不多，比较有代表性的有冯火红、罗建河、王书彦等体育学者。冯火红以沈阳市群众体育执行为研究对象，对改革开放以来我国地方政府社会体育政策执行过程进行研究，建议通过建立政策执行的民主参与、沟通协调、监督、激励及责任追究机制，同时加大政府经费投入，通过完善居住区健身配套设施，加强群众身边场地建设，使得体育政策执行效率进一步得到提升。［13］34罗建河从学生体育学习态度角度对我国阳光体育政策执行的阻力进行探讨，认为我国阳光体育政策的执行效果在一定程度上决定于学生体育学习态度的状态。建议提升体育教师的素质，推进体育教学改革。［14］14王书彦将企业和行政管理领域的“执行力”引入学校体育领域，对学校体育政策执行力问题进行分析。［15］109-110为学校体育政策执行问题的理论深入及有效执行的客观因素实证分析研究，进一步拓宽了研究的思路创新。

四、当前我国学校体育政策执行问题研究的不足与建议

目前，在我国体育政策研究领域，具体以教育政策和学校体育政策执行为方向进行的研究成果不断涌现，但是研究的主题内容、方向和范围的针对性方面还很欠缺，被实证应用的成果也不多，政策执行的理论和实践亟待朝务实应用的方向发展。

(一)当前我国学校体育政策执行研究的不足

首先学校体育政策执行研究的主题内容没有得到全面、共性的认识。在我国，大多学者认为政策执行研究是决策者的事情，学校体育理论及研究长期以来仅仅充当机械解释或执行的角色。因此，缺乏独立、专门性是学校体育政策分析和研究。其次是在学校体育政策执行的研究方向上缺乏理论引导性成果。学校体育政策执行研究方向不够明确细化。以公共政策还是以产业经济政策管理为研究方向上不明确。学前体育研究刚刚起步，中小学属于义务教育阶段，将两者划分到公共政策中的教育政策体系去研究毋容置疑，但是面对高等体育教育这个特殊阶段，仅仅依靠单一的政策执行模式去研究显然不够。最后从我国学校体育政策执行研究范围还不够完整，研究种类欠缺。无论是关于学校体育政策执行本质的研究，还是关于学校体育政策执行价值研究，其实是对学校体育政策执行过程研究。从当前检索的相关文献成果来看，并没有形成一套稳定的研究体系“堡垒”。这也说明了我国当前学校体育政策执行研究范围的不完整性。

(二)促进我国学校体育政策执行研究的建议

第一，从研究主题和内容上看，学校体育政策执行研究多从宏观整体或公共服务角度展开，以教育政策作为目标对象的政策执行研究。对于学校体育政策执行的本质内涵及特征研究不够细化和深入。随着学校教育事业的不断改革，制度格局文化的不断渗透，学校体育尤其是高校体育文化的不断更新与社会性的融合，学校体育产业化的多元因素交织学校体育公共事业各要素而产生了互溶效应。因为公共政策与经济政策研究范式的差异性，所以学校体育政策执行的概念界定、特征、分类及价值取向都应做具体深入研究。

第二，在研究方向上，学校体育政策价值问题研究的“应然”性研究较少，较多的则为一种“实然”性研究。学校体育政策作为公共政策的一部分，一方面体现了后者的基本特征，另一方面又有自己独特的地方。建议将学校体育政策执行的理论研究和案例分析研究相结合，依据政策执行过程相关理论，加强对政策执行主体(机构)、政策目标群体、政策执行资源、政策执行成本、政策执行环境以及政策执行效果评估等方面的研究。

第三，从研究范围上看，学校作为各项教育政策的最终执行者，是基层的教育组织，也是整个政策执行链条上的一个关键环节。虽然决策团体的政策目标是清晰的，但是政策的“利害相关人”、“执行行为所引起的总体性后果”、“问题解决”等角度则难以观察。因此，学校体育政策执行问题的后继研究重点应主要以学校为研究层次，加强对政策过程及效果评价研究，为学校体育政策的制定主体和执行主体提供科学、客观的决策及行动依据。

［1］杨青松.我国体育政策研究述评［J］.武汉体育学院学报，2011，1(45):19.

［2］贺恒信.政策科学原理(第二版)［M］.苏州大学出版社，2010.

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［5］ C.Q jones.An Introduction to The Study Public Policy(2ed)［M］.North Scituate，Mass:Duxbhry press，1977.

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［7］周国雄.博弈:公共政策执行力与利益主体［M］.上海:华东师范大学出版社，2008.

［8］周国雄.论公共政策执行力［J］.探索与争鸣，2007(06).

［9］彭雪涵.改革开放时期学校体育政策法规的文本解读［J］.北京体育大学学报，2009(32):5.

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［11］李洪川，等.对近20年国家出台学校体育法规政策的梳理与思考［J］.成都体育学院学报，2011(37):9.

［12］李翠琴.学校体育课程教学的政策演变与制度创新［J］.武汉体育学院学报，2012(46):4.