政党参与地方治理的理论逻辑研究

2014-03-26彭清萍

重庆交通大学学报（社会科学版） 2014年3期

彭清萍，张帅

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南 250100)

20世纪80年代以来，世界范围内经济全球化、政治民主化与社会多元化趋势凸显，“政府神话”与“市场神话”相继破灭，促进了地方治理理论实践的兴起与发展。面对前所未有的复杂多样的治理环境，在寻求“多中心治理之道”过程中，国家在治理体系中的缺位与弱化使得许多国家治理状况变得日趋恶化。基于治理失效的风险与“元治理”的必要性，本文试图引入政党——政府——社会——公民的地方治理模式，通过对政党参与地方治理的必然性与必要性、结构、功能及绩效分析，为应对地方治理失效的原初命题提供部分解释。

一、政党参与地方治理的必然性与必要性

(一)政党、国家、社会的基本关系

洛克式的国家——社会二元分离模式以“社会先于、高于国家”为逻辑起点，得出了关于国家——社会关系的经典结论:一是世俗国家。国家置于社会之下，国家的生命与权力来源于社会的赋予。二是有限国家。国家世俗化的过程本质上属于国家权力有限化过程。在国家——结构二元分离的分析框架下，国家与社会的权力得以区分，社会权利成为国家权力的明确界限。三是公民社会。洛克等启蒙思想家预设的人人生而平等、自然状态及自然法，成为公民权利、权利让渡及公民社会实践的理论基础。基于洛克式的国家——社会二元分析模式，现代国家是随着现代社会的出现而出现的，国家权力来源于社会权利的让渡，社会权利在于公民个体权利的聚合。同时，现代社会的日趋成长又形成了对现代国家的要求，二者是在相互分离又相互作用中确立和发展的。而在现代政治中形成的政党亦根植于社会，政党原始权力来源于部分社会权力的集中，并通过执政获取国家权力，政党成为沟通国家与社会的主要中介。随着普选制的全面展开，大众民主促使“体现人民大众的政治目的的唯一有效手段”［1］的政党成为国家政治结构的中心，其受制于国家与社会，更作用于国家与社会。

(二)政党与地方治理权力的耦合性

埃德蒙·伯克认为，政党是“在某种一致同意的特定原则基础上结合起来、用他们的共同努力来促进国家利益的人们的团体”［2］。王长江为政党作定义:“一定社会集团中有着共同政治意愿的人们自愿结合在一起、以取得政治权力为首要目标的政治组织。”［3］政党的定义包含了政党权力的来源与性质属性界定，政党权力本身来源于部分公民的权利让渡，是社会部分意志作用国家权力，代表社会影响或控制国家权力的重要手段。作为国家权力结构中的一种重要的政治力量，它既是国家权力的影响变量，又是国家权力的监督对象。政党权力来源于社会赋权，属于社会权力范畴;而后通过参与执政，进入政治系统，具有了国家权力的性质。当代地方治理指的是“在一定的贴近生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成公共服务和社会事务管理的过程，完成以公民发展为中心的、面向公民需要服务的、积极回应环境变化的、使地方富有发展活力的新型社会管理体系”［4］。地方治理以公共服务和社会管理的共同目标为内部动力，依赖具备治理共识与协调能力的网络体系，其权力来源于各参与主体的正式与非正式的授权，包括国家权力、社会权力及二者之间的相互转换。地方治理不同于传统公共行政将政治与行政二分的理论设定，而着眼于政治系统内部政治与行政的再次结合、政治主体与非政治主体的互动，其权力属性糅合了社会权力与国家权力的性质，富有浓厚的多元复合性与后现代性色彩。不难看出，政党权力、社会权力、国家权力三者关系的暧昧性与地方治理作为复合型权力属性不谋而合，使得政党与地方治理权力性质具有极强的耦合性。

(三)全球化背景下的治理需求

现代政党从产生之初就以夺取政权为目的，通过政党行为实现政党利益。具备治理倾向性的政党就成为国家政治结构的中心。21世纪以来，全球化带来了国家与社会之间权力边界的变化，使现代政党经历了一场更为深刻的变革。这种变化可以通过冷战结束后意识形态的淡化、政党执政合法性需求以及盛行的“第三条道路”指向看出。全球化过程中，社会权力不断突破传统国家及其制度体系所确定的权力边界，并在全球化背景下形成了具有自主性、生长性和聚合性的独立空间。全球化的发展不仅全面冲击了传统国家权力的控制力，增强了社会权力的力量，而且在二者相互制约关系加强的同时，社会权力自我发展与自我实现的内在要求更加明显。因此，国家和社会之间的权力边界变化促使已处于国家权力运行核心的现代政党成为国家、社会与公民实现合作治理的主要中介。

二、政党参与地方治理的实现结构

(一)地方宪政结构

地方宪政结构是一种以宪法约束国家权力，并使政治运作进入法治化的地方政府形态［5］。广义的地方宪政结构主要包括权属且受制于宪法的地方立法、行政、司法机关及其结构关系，狭义上的地方宪政结构主要体现于地方立法机关。在具体的地方治理情境中，政党参与地方治理体现在治理权力运行的全过程，包含治理权力的形成、决策、执行以及对权力运行的监督。而政党参与地方治理的首要环节就是将社会权力属性的政党权力转变为具备国家权力属性的国家治权，这一权力转变过程需在地方宪政结构中完成，地方宪政结构成为地方治理活动的起点与核心。政党治理权力的形成关键是授权，在现代民主政治中，授权的主要形式是选举。政党利用本党地方治理战略宣传、候选人游说，争取地方选民对政党的支持，影响和控制选举，以保证为地方立法机关输送忠于本党利益、符合本党地方治理要求的人选。一般情况下，政党在地方立法机关拥有更多的本党精英，代表了政党在地方治理活动中的主导权和话语权，也形成了政党对地方治理的影响力。因此，政党通过对地方治理权力授权环节的控制，完成向地方权力机关输送本党精英的过程，最大限度地控制地方权力的运行。

(二)党政结构

党政结构是将政党与政府视作地方治理系统中的治理主体，二者相互作用与影响的关系形式集中体现在政党与政府的关系上。首先，治理主体视角下的政党与政府并不强调传统党政关系中的二元对立特征，而政党与政府本身的权力倾向、组织运作、人员组成决定了它们交叉重合的特性，政党日趋官僚化趋势更加速了它们在职能、属性与行为方式上的相似性。二者的相似性有助于政党的地方治理战略更容易转化为政府议题，引导地方治理的方向选择。其次，政党参与地方治理的实现必然要求它利用党政结构，尽可能将政党决策转变为政府决策，这需要政党对政府决策过程的控制。任何一个政党组织可以分为政府内党组织与政府外党组织。政党对政府地方治理决策的影响与控制取决于政党参与选举的能力及政党对党员的控制。如果政党缺乏对政府地方治理决策的控制力，不能将本党的地方治理决策加以转化，政党也就不能主导地方治理。最后，政党无论执政与否，都不具备直接进行大规模地方治理实施的职能，不具体介入政府的行政运作，更不包办原属于政府的行政事务。在政府内，通过动员政府内政党精英、激发其参与治理活动的积极性，对政府施加压力或进入地方立法机关，影响和控制政府决策与实施;在政府外，作为普通的政治组织参与小规模地方治理，在某些方面发挥作用。

(三)治理网络结构

地方治理网络结构是对高度一体化的地方传统官僚科层结构与高度碎片化的新公共管理政府——市场结构的突破与发展，由众多的接点及其连线交织而成的呈现为网络化的状态、系统和过程［6］。地方治理网络结构是一个复杂化的网络结构，主要包含了地方治理主体网络结构、地方治理权力网络结构、地方治理机制网络结构、地方治理技术网络结构及地方治理决策网络结构。作为地方治理主体的政党，基于自愿、公平、公正原则，与各层次政府、非政府组织、政党、企业组织及公民等地方治理主体连接成富有弹性、扁平化的网络化系统。它通过充分利用网络信息技术、协商合作技术，运用官僚科层机制、市场机制与网络机制进行地方多元决策，最终形成政党——政府——社会——公民的地方治理模式。在此过程中，政党不仅能利用网络化结构进行多元主体协商，实现属地化决策，增强了地方治理的正确性与回应性，而且政党自身的政治整合特性促使多元主体达成共识，最终保证了地方治理的稳定性与效率性。

三、政党参与地方治理的功能分析

治理理论是政治与行政的又一次结合，并不否定现有的根本政治制度。因此，在治理语境下，政党功能只会在“参与、竞选、整合、综合、化解冲突、录用、决策和表达”［7］的传统功能基础上做出适应性调整。在发达国家与后发展国家，两者政治成熟度不同，造成了政党功能重心的差异。比如，后发展国家政党更多的是依靠资源整合，提供稳定和秩序，促使该国的民主政治走向成熟;发达国家的民主政治发展相对成熟，政党在地方治理中的功能更倾向于竞选执政，引导政府决策实现地方治理，并通过监督反馈实现再治理。在此，探讨政党在不同类型国家下地方治理中的一般功能。

(一)治理网络构建功能

无论是“多中心”治理理论、“第三条道路”、集体行动理论还是社群共同体思想，都体现了治理主体的多元化。治理网络分为三个层次:基本的公民参与，多层次、多类型治理组织和治理网络系统。杰索普根据需要协调的行动系统的类型把自组织分为三类:人际关系网，组织间关系的自组织，具有纲领性、自律性、使命感的系统间调控组织［8］。政党通过意识形态号召、舆论宣传、思想教育、树立典型、利益诱导、组织控制等手段进行参与治理的政治动员。政党集合公民利益和意愿，利用人本身具有的组织倾向，通过政治人才的培养和输送，在政治动员的基础上帮助制定组织章程、组织制度，以建立多层次、多类型的治理组织。政党作为具有示范效应的成熟的网络体系，通过选举获取地方治理权力，从纵向上建立包括政党、不同层级政府、公民组织相对稳定的合作交流结构;从横向上在地方区域内建立了基于互惠合作，包含同级政党组织、政府、公民组织及市场组织的公共事务的治理网络结构。同时，作为国家与社会中介的政党成为最有能力承担协调职责的治理主体，政党通过治理价值远景与长远目标的表达，尽可能地利用政党组织体系，协调不同治理主体间的目标、利益、行动。

(二)资源整合功能

“资源整合是一个复杂的动态过程，是指企业对不同来源、不同层次、不同结构、不同内容的资源进行选择、汲取、配置、激活和有机融合，使之具有较强的柔性、条理性、系统性和价值性，并对原有的资源体系进行重构，摒弃无价值的资源，以形成新的核心资源体系的过程。”［9］这一定义同样适用于地方治理，只不过主体变成了政治行为体。资源整合能力的大小代表了政治组织能力的高低。政党是现代民主政治除政府之外最具力量的政治行为体，是社会中最具能力精英的集合。美国政治学家李普塞特称政党是“冲突的力量和整合的工具”［10］。政党是利益、民意的代表，在治理中通过明确的政治目标、严密的组织网络、严明的纪律、严整的干部群体、强大的动员能力，来识别对于治理有用的各种信息、技术、人力、智力、财力资源，从而对公共政策的制定施加强有力的影响，促进达成基本的治理共识，提高政治制度水平、政治资源运用效率，形成和维持良好的治理秩序，为不同治理议题的解决提供保障。

(三)治理重塑功能

在任何实践中，监督反馈重塑是不可缺少的一环，离开这个环节，实践活动可能会犯很多错误，引发不必要的损失。政党监督是现代民主政治中重要的监督形式，监督成为政党的主要任务和基本宗旨之一，具有比较明确的纲领和原则，在范围和程序的某些方面受到法律的明确规范［11］。治理是复杂的过程，需要不断修正。全球治理委员会将治理定义为:“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，其特征包含“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程”，“治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”［12］。任何管理活动都包含检查、控制的环节。治理首先是政治问题，政治共识是治理的出发点;其次是管理问题，通过一系列的技术安排和手段实现治理共识。善治的实现过程不是一帆风顺的，需要多方反复协商，发现目标实现遇到的问题和困境，发扬合作精神，解决障碍或者再达成治理共识，如此循环往复，才能实现善治。在地方治理中，政党相较民间组织具有更强的政治性、组织协调能力。政党可以监督地方政府、利益团体、第三部门等组织的行为，力求他们行为规范，利用专业技能和政治技巧对其组织效能提出建议;通过地方政府的换届、党政结构的改善实现善治。

四、政党对地方治理绩效的作用

治理绩效是治理效果的评估，目前存在的治理绩效评估体系是多样的。俞可平认为善治的六个基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效［13］。孙柏瑛认为地方治理的总体目标应包括提升地方可持续发展的战略管理能力，消除社会贫困状况和遏制社会排斥现象，实现地方政府重组与发展参与型地方治理网络;绩效评估体系包括政治绩效目标(合法性、法治化、透明性、责任性)，经济绩效目标(经济效率、投入的成本)，社会发展绩效目标(社会公平、公民社会发展与公民参与、社会稳定与持续的、综合协调的发展)［14］105－120。

基于政党深刻影响民主政治和地方治理的现实考虑，它对地方治理绩效的提升主要体现在以下三个方面。

(一)增加社会资本

“社会资本强调的是公民之间非正式的参与网络以及体现这些参与中的规范，包括人们相互之间的信任、信仰、情感、互惠、社会关系、合作网络、公共精神、家庭关系、宗亲关系等等。”［15］Paldam(2000)，Durlauf和 Fafchamps(2003)等认为社会资本概念的核心主要包含三个方面:网络资源、相互信任与合作行为［16］。治理理论所注重和依赖的正是社会资本的发挥和增长，诸如社会资本内涵的基本政治参与意识、民主精神、妥协与合作精神、团结与宽容精神。而这些内容是政党进行政治社会化的重要任务，政党通过政治动员、治理组织和网络的构建与维护的努力，发扬治理所需要的团结协作精神，推动积极的治理参与，进而培育和建立了治理组织和网络，最终促成地方治理主体的合作。这样，不仅使社会资本的存量得到有效发挥，而且产生增量，社会资本的形态和结构更加适合良好的地方治理。

(二)提升治理能力和质量

楼苏萍通过传统的政府能力与治理能力的对比，发现治理能力概念的要素:多样、变动的目标，官僚组织资源、共识、信任、社会资本为资源，发展伙伴关系、合同管理、支持(协助)自主管理、网络管理为管理工具，目标识别与整合能力、资源整合能力、组织协调能力、合作治理的责任控制能力为关键能力［17］。一切社会活动都是以人为核心，地方治理能力的实现需要以地方治理主体为载体。“地方领导者的智慧和思维方式，成为评价地方治理能力和成效的重要因素。”［14］135－136政党对政治精英的发现、培养和输送便成为地方治理能力提升的关键环节。另外，政党治理主体内外的结构构成了他们组织资源的一部分;政党作为利益、民意的代表，可以迅速地对多样变化的目标做出回应;政党所具有的资源整合功能、组织协调能力和网络维护功能是地方治理能力提升的重要促进因素。治理质量是治理能力的体现。政党对治理组织的指导、监督和建议对于提升治理效率、决策透明度、行为合法性、规范性和有效性均有积极作用;政党对责任意识与公益精神的倡导，以及对规则意识与合作精神的强调，促使公民对社会公平正义的关注，有利于公民社会的形成与发展，增强了社会认同与治理共识，最终实现持续稳定、综合协调的地方治理形态。

(三)促进可持续发展

可持续发展是地方治理的重要目标，甚至可以说一切的治理评估指标都可以包含在可持续发展的评估体系之内。在此，可持续发展不仅包括普遍意义上的以生态可持续为核心的经济、政治和社会发展的可持续，也包括了治理的可持续与再造。在地方治理中，各种与可持续发展有关的议题通过政党进入政府进行决策，政府也通过政党宣传执行制定的措施;政党对可持续发展的呼吁引发人们的关注，建立各种旨在促进可持续发展的组织和网络，促使其相互协调与合作;责任意识、参与精神和治理能力的提升使各种促进可持续发展的举措得到更有效的实施。治理的可持续与再造意味着治理理念的推广和传承、治理能力的延续、治理组织及网络的构建与维持。良好的治理意味着政治与行政在不同时期、不同阶段、不同程度的结合，以适应不同的状况。因此地方治理需要一个持续稳定、具有广泛联系的中坚组织提供价值愿景、人才、智力、制度参考。政党意识形态或者价值追求的稳定性、政治社会化的有效性使其可以承担治理理念的推广与传承;政党对政治精英的培养和输送、公民政治参与意识及能力的提高、较长的历史保证了治理能力的延续;政党作为政府与社会的中介，与其成员掌控大量的资源，在民主政治中的作用以及民主政治对其的依赖越来越突出，广泛的联系和强大的动员能力保证了治理组织及网络的建构与维持。治理的有效作为可持续发展的重要环节促进可持续发展。

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