论加强协商民主的制度化与实效性

杨竹

(长春市委党校政治学教研部，长春 130103)

论加强协商民主的制度化与实效性

杨竹

(长春市委党校政治学教研部，长春 130103)

随着我国改革进入深水区，利益多元化、社会矛盾愈加凸显了协商民主的重要性。但协商民主理论还不完善，需要用制度化来规范和保证，作为协商民主的主渠道——人民政协发展与协商民主的步调还不相适应。这就要求我们在实践中积极探求制度化，在协商民主实践中找准角色定位，避免形式主义，积极发挥人民政协作用，不断推进社会主义协商民主发展。

协商民主;制度化;实效性

1 协商民主理论的提出

党的十八大提出了“健全社会主义协商民主制度”的民主政治理论。指出:“通过国家政权机关、政协组织、党派团体、基层民主协商等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，社会主义协商民主作为人民民主的重要形式，正式出现在了社会主义民主理论框架内。

西方国家在上世纪八、九十年代提出的协商民主理论，主要是为弥补选举民主的缺陷。选举民主虽然可以比较充分地反映多数选民的意见，但简单的选举民主却很容易导致多数人对少数人的暴力，形成“赢家通吃”的政治格局。在实践中，逐渐发现了这种仅靠选举带来的所谓民主秩序是不稳定的。容易造成社会对立情绪的蔓延。而协商民主则强调在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识，有助于不同层面的政治共同体的政治实践。有学者认为，我国的协商民主最早出现在人民政协成立之时，并随着人民政协事业的发展而扩大着影响。也有学者认为，随着我国全方位改革的进程进入深水区，利益多元化，社会矛盾更加凸显出来，协商民主适应了这一形势需要而产生，既有西方协商民主的影子，也有对人民政协政治协商的借鉴和扩展，更是对长期基层协商实践所产生的民主形式理论化、制度化、经常化的发展。其实基层协商实践早于协商民主理论的提出，广泛渗透到国家政治、经济决策中，有着丰富的实践背景。比如人民政协的政治协商，人大机关的立法协商，各级政府咨询会、听证会、恳谈会，各基层组织中开展的议事会等。这些协商实践有着选举民主所不具备的优势，是协商民主理论提出的根基。协商民主贯穿于各项公共决策提出、执行之中，它视公民为民主参与的主体，强调有序的、普遍的公民政治参与，其核心要义在于以公共理性为基础，寻求最大限度地满足所有公民愿望的政策，具有集体理性、公开性、责任性、政治合法性等特点。

协商民主本质是人民当家作主，是实现和推进公民有序政治参与的重要途径，具有决策预防针、化解公共危机，实现协调各方利益，谋求社会和谐发展的作用。这一理论的提出是对马克思主义民主理论的重要丰富和发展。对改进党的领导方式和执政方式具有不可替代的意义，一直是全方位提升我党执政能力的重要手段。

2 协商民主制度建设面临的主要问题

作为一项理论的提出，协商民主理论、制度、工作机制尚不完善。一是协商民主内容涵盖丰富，形式广泛，构造多层，协商民主有序发展更加需要理论支撑。而目前国内外的民主制度研究则绝大多数仍主要关注选举民主问题，对于选民范围、选举方式、政权组织形式等方面的研究比较充分，但对协商民主这一问题则少有问津，导致协商民主的理论基础比较匮乏。二是协商实践多处于自发形态，受各种因素影响、随意性较大，多是针对某一具体问题采取的临时措施，缺乏制度保证，也难以长期坚持。协商民主作用的发挥更加需要制度化的规范和保证。三是协商民主的主渠道——人民政协发展与协商民主的步调还不相适应。人民政协，尤其是基层政协组织的作用虚化弱化，干部队伍老化，管理混乱，委员政治观念淡漠、纪律松弛等现象时有发生。这些现象损害了人民政协的社会形象，严重阻碍了协商民主作用的发挥。同时，很多基层党政部门对政协的作用认识不够，重视程度不足，政协开展工作所需的资源难以保证，委员提案落实率低，也使得协商民主的效果打了折扣。

3 协商民主的实践探究

3．1 参与双方在协商民主实践中的角色定位

目前协商民主理论尚不完善，协商民主实践还未形成有机整体，是单一从大政方针、理论导向角度，还是以法律操作角度来推行，尺度如何把握，需要我们在实践中不断摸索、总结。协商民主实践首要的是确立协商民主在民主政治实践中的定位。明确协商民主参与主体的角色定位，要明确赋予参与双方权利义务，以避免功能交叉又各自为政的情况。协商民主参与主体包括党委、政府、人大等国家政权机关;人民政协组织、各民主党派、人民团体、社会组织、公民等非权力组织和个人。

国家权力机关的角色定位问题。作为协商民主重要的参与者，权力一方往往被直接视为主导者，这种定位是被动的，要承担协商民主所带来的负面冲击，搞得好是集纳民智，搞不好会成为众矢之的。如何抓主动，成为舆论引导、协调各方、权威决策的角色，需要胆识和魄力，考验执政能力和执政智慧。面临当前的复杂的形势，要看到协商民主所具有的决策预防针、化解公共危机的作用，要真正转变思维，学会运用协商民主这一新途径解决问题。那种听不进真话，听不得不同意见的领导方式，必须改正;那种怕繁琐、怕麻烦，随心所欲的思想应该改变;怕否决而不愿走程序，甚至暗箱操作的行为必须杜绝;不重视协商，抱着决策已定、走走过场、“我主导”、“通知你”的思想，也必须转变。当然这种杜绝和对权力的约束限制必须要通过制度明确下来，做与不做要“可见”，要与经济发展、社会发展等共同作为评价领导干部能力和水平的依据。在这一点上，协商民主的共同参与方应有评价权利。总之，作为权利一方，要想在协商民主中抓住主动，将协商民主从“麻烦”变成“机会”，就不能抓住绝对权力不放，要学会适度分权放权。这首先需要的是权为民所用的态度，摒弃部门和小团体利益;其次要对协商的非权力方充分信任，将已不适宜由国家机关直接控制的事项交给市场，交给社会，交给公民自行处理。

非权力方的参与方式。非权力方作为协商民主的参与主体，同权力方一样有着角色被动与主动的转换。非权力方的被动参与和主动作为，都需要一个明确的角色定位，其中所拥有的权利是实现其主动作为的关键。如果非权力方在协商过程中的权力有限，只有发言的机会，但说了和没说一样，那协商就没有真正的意义。除了像人民政协所拥有的调研权、参政权、议政权、监督权这些软性权力外，非权力方更应有审核和质询权，同时对重大决策的确定、执行应有一定范围内的否决权，这些权利应该同选举民主一样具有权威、效力和作用。

3．2 制度建设与避免形式主义的问题

在协商民主制度尚不健全的情况下，协商实践在运行中受主观人为因素影响势必造成形式主义，作用得不到有效发挥。十八大报告指出，“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”这要求协商民主制度从横向到广度的广泛发展，从纵向上向深度多层次发展。还要求各个层面要系统、协调和联动发展，使协商民主制度深入人心。推进协商民主制度化发展，就是以制度化作为保障，确保协商民主有制可依、有规可守、有序可循，努力形成有效机制。虽然政治协商已经写入了党章载入了宪法，但法律没有具体规定应在何时、何地、何人、何种方式和途径来协商，制度建设还没有跟上，协商的内容、程序不明确。这虽然给基层政协行使协商职能留出了空间，但也带来了诸多困难和困惑。比如，目前市级政协组织在政治协商上缺少主动权，存在较大随意性，履行协商职能的好坏往往取决于党政主要领导的民主意识、开明程度和政协领导的努力争取。这使得政协作用的发挥具有明显的不稳定性，与领导个人因素的关系太大，即使有的阶段工作效果较好，也难以持久，常常人亡政息。究其根源，是政治协商的内容不明确，程序不规范，没有形成制度化，难以把握和操作。

就人民政协来说，要进一步明晰政协同党委、人大、政府及其他党派团体，政协党组同党委统战部门的关系，形成并明确一套以基本制度为遵循、以宪法法律为准则、以人民政协政策为依据，内外结合、互相支撑、衔接配套、协调一致、系统规范的制度体系和运行机制。要不断完善和严格执行协商议题的提出和确定的程序、安排协商活动的程序通报情况和听取意见的程序，及时整理并报送协商成果的程序，认真研究并反馈处理情况的程序。避免任意变更计划、议题，协商时间，避免把协商会变成通报会，避免协商结果的篡改等。

制度必须细化到位。协商议题由谁提出，是由党委牵头、各方参与讨论确定议题，还有由人民政协向党政机关提出，是否可以由其他主体提出;怎么提出，是通过会议形式、征求意见形式还是其它渠道;哪些内容会被列入议题，哪些属于重大决策，哪些公共性问题列入协商内容。对于国民经济和社会发展中长期规划及年度计划，重要规划、调整行政区域，投资建设的政府项目，重要的施政决策，重要的法律法规制定，重要人事安排等协商参与多少、程度如何、话语权几何。协商原则是什么，协商成果如何确定等都需要细化。另外必要的激励约束机制是确保参与双方能否对话、平等对话，参与深度、对决策的影响很重要的一方面。这些都需要制度明确下来，并形成良好的运行机制，而非地方的党政组织或个人临时动议。

3．3 人民政协作用的发挥

党的十八大对人民政协地位和作用给出了最新定位，明确了要“充分发挥人民政协协商民主的主渠道作用”。

之所以成为主渠道，是因为人民政协与协商民主有着天然的密切联系。新中国筹建过程中和成立之初，选举民主还没有实施的条件，这些重要的历史决策都是以人民政协为载体，以协商民主的方式解决的。而在选举民主实施后，作为宪法保障的最早制度化的民主形式，人民政协本质上就是一个实行协商民主的场所、机构、组织、载体。是实现“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”的重要组织形式，是多党在政治制度意义上合作的唯一载体，是我国社会各党派各方面就国家或地区政治、经济和发展中的重大问题进行民主协商的重要机构。人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，历经60余载的发展，积累了正反两方面的大量经验，不断进行自我完善，政治协商制度相对成熟，各项制度内容比较完备，会议协商、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商制度化发展成果显著。但也要看到，协商民主所涵盖内容和形式的丰富性，还需要人民政协组织不断调整，以适应需要。

(1)要充分运用宪法所赋予的权利保障和民主政治建设的新契机，推进人民政协制度化建设。质量是政治协商的生命，政治协商，归根到底还是要解决我们在政治决策中面临的各种问题，必须时刻坚持目标指向，必须针对政治决策中所需要面对的具体问题。如果协商流于形式，协商质量就得不到保障，协商也就不会起作用。针对这一问题，必须要解决“纳入决策”的问题。如果协商的结果对决策的结果没有影响，那协商本身就没有任何意义。但我们目前的协商还很不规范，协商结果落实率不高。所以必须尽快将政协工作法律化制度化。进一步落实“三在前、三在先”原则，把民主协商贯穿到多党合作和政治协商全过程，融入科学民主决策之中。让协商真正成为决策者所要考虑的一个重要因素。目前，从市级政协来看，建议案、提案，党政部门都能反馈办理落实情况，而其它活动提出的意见、建议，包括一些调研视察报告，反馈情况不尽人意。一方面有政协委员提出的意见、建议操作性不强，质量不高的问题，也有部门重视程度不够的原因。为解决这一问题，一方面必须大力增强提案的质量，将调查研究作为提案的基础，并加强对委员提案工作的宣传培训，让政协的提案真正做到有理、有用，坚持说大事，说全局，使得提案的针对性、有效性更强，对决策的参考意义更大。另一方面，决策机构也要更加重视协商民主的结果对决策的意义。政治决策的根本目的是为社会全体或部分群体提供服务，而政协委员就涵盖了相当广泛的社会群体，是这些群体参与政治，参与决策的渠道。每个政协委员都不是代表个人，而是代表着社会上的一个群体。重视协商民主的成果，就是倾听各个社会群体的呼声，综合各方面意见，可以让决策更加完备合理。

(2)进一步增强人民政协队伍的“活性”。人民政协是社会各方利益诉求表达的平台，应具有广泛的社会参与。近些年来，政协委员“精英化”“党政化”倾向严重。委员“精英化”将直接导致利益诉求固化，政治协商必将走向狭隘。当前我国社会结构逐渐趋于复杂和多元，除了纵向的界别之外，横向的阶层也逐渐成为社会利益诉求的主体。而如果委员只从各个界别的高阶层中产生，那就只能代表特定阶层的诉求，而忽略了较低阶层的声音，使政协成为了精英的一言堂，成了精英与精英的协商，这样的协商结果必然是缺乏代表性的。地方级政协出于党的绝对领导考虑，为了政协内部即可更好地协商，中共党员的参与比例相对较高。这些倾向一定程度影响了政协组织的“活性”。要增强人民政协“活性”必须适时调整界别设置，推进政协委员产生的民主化。界别设置应考虑社会结构的变迁和社会的需要。有必要吸纳新兴利益群体、群众组织、社会组织等最为活跃的群体，使这部分人的利益诉求通过人民政协平台得到反映。进一步推进政协委员产生渠道的民主化。杜绝政协委员民主推荐不民主、公民在政协选拔中参与度不高、委员推荐监督缺失严重等现象。

(3)丰富协商民主在人民政协实践中的形式。在积极推进传统协商形式完善的同时，有必要学习、研究、借鉴其它的协商民主形式及经验，来完善人民政协的政治协商形式，推进人民政协事业的发展。比如，人民政协各项会议协商应借鉴听证会制度、居民议事会等，在扩大公民参与度上想办法，从而提高协商民主的包容性。近年来，有的地方政协探索扩大公民有序参与政协组织的政治协商。比如，在召开专题议政性质的常委会时，邀请普通群众参与，参加协调讨论。这种做法有利于倾听最基层群众的意见，直接“接地气”，使政协的意见、建议更符合群众的愿望。针对不断变化的新形势和协商民主的新要求，必须不断探索，搭建协商民主的新舞台，唱新戏。目前，总的看，协商民主比较新颖、有效的形式不多。如果固守现有的平台和形式，政协委员对参加政协活动就会产生厌倦情绪，影响积极性。需要政协组织围绕党政中心工作，运用传媒资源，抓住重点，及时跟进，延伸政协工作触角，拓展工作领域。比如，积极探索与社会管理系统的联动，利用好网络舆情平台进行协商实践，广泛参与到各形式的协商民主实践中，带动和促进协商民主整体发展，切实增强人民政协协商民主主渠道的作用。

［1］宿婷婷．当代中国协商民主发展研究［D］．济南:山东师范大学，2010．

［2］王洋．中国特色社会主义协商民主研究［D］．沈阳:辽宁大学，2011．

［3］蔡琳．论中国协商民主的发展［D］．保定:河北大学，2013．

［4］李妍．中国特色协商民主发展的困境与对策分析［D］．长春:东北师范大学，2010．

责任编辑:沈宏梅

Research on Strengthening Institutionalization and Effectiveness of Deliberative Dem ocracy

YANG Zhu

(Department of Political Science，Party School of Changchun Municipal Committee，Changchun 130103，China)

With the deepening of China’s reform，the diversification of interests and social contradiction highlight the importance of deliberative democracy．But the theory of the deliberative democracy is not perfected，itneeds to be regulated and guaranteed by institutionalization．The Chinese People's Political Consultative Conference，as themain channel of deliberative democracy，its development pace does not adapt to the deliberative democracy，which requires us to actively explore the institutionalization in practice，find the right role in the practice of deliberative democracy，avoid formalism and try tomake full use of the CPPCC to advance the development of socialist deliberative democracy．

deliberative democracy;institutionalization;effectiveness

D62

A

1009-3907(2014)11-1584-03

2014-05-20

吉林省青少年发展研究计划课题(2014jqz-06)

杨竹(19-)，女，吉林长春人，讲师，硕士，主要从事政治学、国际政治研究。