我国经济欠发达城市社区养老服务的问题及路径选择——以开封市的调查为例

张 娜

(河南大学，河南 开封 475000)

近年来随着我国计划生育政策的施行、社会经济迅速的发展与变革，我国人口的生育率不断下降以及人口的预期寿命逐渐延长，导致我国人口老龄化进程加快。全国第六次人口普查数据显示我国60岁及以上人口为177 648 705人，占总人口13.26%，我国已步入老龄化社会。社区养老服务一定程度上弥补了家庭养老功能弱化、社会化养老不足所带来的养老问题。而经济欠发达地区因各方面条件限制，社区养老服务尚不完善。探讨经济欠发达地区社区养老服务体系的完善对解决因“未富先老”而产生的养老问题意义重大。

一、社区老年养老服务的发展现状

据民政部发布的2012年社会服务发展统计公报数据显示，截至2012年底，全国共有各类社区服务机构20.0万个，其中社区服务指导中心809个，社区服务中心15 497个，比2011年增加1 106个；社区服务站87 931个，比2011年增加31 775个；其他社区专项服务设施9.6万个，比2011年增加0.6万个。城市社区服务中心(站)覆盖率72.5%。城镇便民、利民服务网点39.7万个。社区志愿服务组织9.3万个(参见表1、图1)。在部分大中城市已初步形成以设施服务、定点服务和上门服务为主要形式，以日常生活照料、医疗保健、心里保健、文化娱乐、社会参与以及权益保护等为主要内容的社区养老服务格局。而“我国的社区养老正在由点到面，由大城市向中、小城市延伸，由东部发达地区向中、西部地区拓展”[1]165。

表1 城镇社区服务设施基本情况[2]

图1 社区服务机构数目

虽然我国在社区养老服务的建设上取得了一定的成绩，但社区养老服务由于地区经济发展的不平衡性在城乡、地域上仍存在很大差别，在一些经济欠发达地区尚未建立起真正意义上的社区养老，只是提供了部分社区养老服务。开封市作为经济欠发达地区，60岁以上人口为59.03万人，占全市人口12.63%[3]，其老龄化情况严重，发展社区养老服务迫在眉睫。开封市于2013年3月出台了《开封市人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》将“推进社区养老服务”[4]作为目标任务之一。开封市社区养老服务发展仍受到经济发展不足、政府重视程度不够、财政投入力度不大、政策执行不彻底、观念落后、基层工作人员不够专业化、社会力量介入较少且未形成完整的运作和监管体系、老年群体需求的多样性等因素的影响，存在很大的问题。

二、开封市社区养老服务存在的问题及原因分析

本文选用的数据来源于2013年7月河南大学社会保障专业研究生在开封市进行的实地调研。调研涵盖开封市的6个社区，采取问卷调查与访谈相结合的方式。本次调研共发出问卷750份，回收有效问卷718份，有效回收率为95.7%，数据真实可靠，本文中未标注来源的数据均来自于此次调研。

(一)基础设施不足

社区基础设施不足且大部分基础设施并不适合老年人使用，这些都降低了老年人的社区生活的满意度和生活质量。甚至还引发了一些社会问题，如近来频发的“广场舞扰民”事件，究其原因就是公共空间的不足所造成的。而更亟待解决与改善的莫过于与老年人息息相关的医疗设施问题，所调查社区虽然都已建立了社区医院、卫生所等，但仅有6.8%的老人表示经常使用，而大多数老人选择去较大医院解决看病问题。这是由于基层医疗机构医疗设备不足、专业人员匮乏，不足以满足老年人的需求，老年人倾向于寻求资质、硬件设施条件更完善的医院，而非就近的社区医院，造成了资源的浪费。

我国完善社区老年人养老服务的投资主体比较单一，社会化程度较低，社区建设只是依靠政府的财政投入，财政投入力度不大且未能好好利用社会资源，加上欠发达地区自身财政限制，导致社区老年人养老的基础设施建设资金严重匮乏，资金投入的匮乏则直接导致了我国社区养老基础设施的不足。政府未对社区养老服务以足够全面的重视，对社区养老服务的认识还停留在吃饱穿暖、有医有住的基本养老服务上，并未考虑老年人因其自身身体状况的影响对基础设施建设完善的现实需求的独特适用性。

(二)服务内容单一

作为一个人口老龄化地区，对养老服务的需求是急迫的、多样的。需求的急迫性决定了必须尽快建立与老年人需求相适应的服务体系。需求的多样性决定了对社区养老服务的内容与需求的要求是多样的。但现实情况是我国社区养老服务提供的服务内容往往与老年人的需求是脱节的。现今许多社区的养老服务存在下列问题：一是社区的养老服务大多适用于低龄老人、健康老人，忽视了高龄老人和失能老人，适用于高龄老人和失能老人服务设施和服务项目很少。建立敬老院、托老所的社区较少，且其设施、服务内容、收费标准等与需要入住老人的实际情况之间存在着较大的差距；二是现今社区老年人养老服务的内容仅限于为老人提供生活服务方面的方便，忽视了老人的精神需求和发展需求，所提供的文化娱乐、教育、再就业内容对大多数老人来说还是不适用(参见图2)。

这是由于一方面现今我国经济欠发达地区社区老人养老服务的发展尚不成熟，未能形成健全的调查反映机制，容易出现片面的重视对老年人最基本的物质保障，忽视老年人精神、发展方面的保障；另一方面，经济欠发达地区尚未建立起与社区养老服务配套的社会养老服务机构体系，政府未对社会力量参与社区养老服务提供政策和财政上的支持，社区的力量又有限，这就使得社区养老服务在实践中不能尽如人意。

图2 社区生活满意度

(三)服务水平和质量低下

社区基层管理人员对养老服务工作未给予足够的重视，未形成社区养老服务监督管理体系。社区正规养老服务机构极少，服务人员较多是临时组织的，养老服务队伍缺乏稳定性，养老服务人员队伍素质参差不齐。有的服务机构的管理者和服务人员对老人缺乏爱心，缺乏职业道德，甚至缺乏基本的家政服务知识和对老人的保健护理知识。社区养老服务水平不高，服务方式单一，专业化、规范化程度不高，管理和服务无法满足老年人的现实要求，严重影响了社区老年人养老服务需求的满足。从图2可以看出，社区老人对老年服务的满意度较低，仅为18.3%。

基层社区管理者工作较为庞杂，养老服务只是工作的一部分，他们往往是由于行政干预被动地工作，未对养老问题足够重视，对养老服务工作缺少热情，导致社区养老服务的作用效果差(被调查者对社区居委会工作情况的满意度仅为22.2%)。社区养老服务尚未建立明确的法律、法规，使老年人的合法权益得不到保障。我国社区养老服务专业化程度较低，行业从业人员准入门槛低，服务人员大多缺乏专业培训，素质不高，严重影响社区养老服务的服务水平与质量。

(四)专业工作人员和志愿者队伍缺乏

目前活跃在养老助老服务队伍中的工作人员大多没有接受过相关的专业教育和有关老年服务知识的培训，他们的养老助老服务的开展仅凭热心和经验。而专业的社会工作者并未在社区中发挥应有的作用，虽然近几年来政府对专业社会工作者的培养力度较大，培养了一批专业的社会工作者，但仍供不应求，特别是经济欠发达地区，此次调查中仅有15.9%人听说过社工或社会工作者，专业的社会工作者严重缺乏。

由发达国家和地区的经验可知，社区养老助老服务队伍应是“专业工作人员+志愿服务队伍”，除专业工作人员外还需志愿服务组织提供非盈利性质的救助和服务。但目前我国尚不存在对参与志愿服务组织以及人员的宣传、激励与管理机制，使人们对志愿参与社区养老服务关注度不够、热情不高、志愿服务队伍不稳定，直接导致我国志愿者服务人员不足、专业化程度参差不齐，稳定性较差。

(五)老年人参与兴趣缺乏

社会撤离理论认为，人们年老时，精力逐渐下降，生活节奏也就放慢了，会存在以下问题：“在生理上，他们对周遭事物失去兴趣，日益关注内心世界；在社会性上，他们的社会活动以及对他人生活的介入与参与减少”[5]492-495。本次调查发现仅7%的老人表示有兴趣利用自己的实践和技术与他人进行交换服务，6.8%的老人有兴趣作为社区志愿者，服务有需要人士。

由于部分老年人仍坚持传统的单一靠子女的家庭养老方式，只关注子女对自己的关心，只强调子女的赡养责任，对参与社区养老、助老服务与活动没兴趣，对“发挥余热”兴趣缺失；同时，社区缺乏必要的宣传以及激励措施，社区养老服务并未受到足够重视，也是老年人参与社区活动兴趣缺乏的原因。

三、对完善我国社区养老服务的路径选择

通过以上对开封市社区养老服务问题出现的分析，说明我国尚未建立起全面的社区养老服务系统，在经济欠发达地区完善社区养老服务方面还有很大的发展空间。养老服务与每一个人息息相关，使老年人安度晚年也是社会最基本的责任。在充分分析了上述问题后，文章认为在经济欠发达地区完善社区养老服务总的可以从以下两个路径出发：

(一)他助路径

要想完善社区养老服务体系，必须充分动用一切可用的外部资源，即建构完善的“他助”路径。本文将从政府、社会和家庭三方面来探讨完善社区养老服务体系的“他助”路径。

1.加大政府投入

作为完善社区养老服务体系的一大主体，政府首先要加快政策投入，尽快完善老年社会保障立法，制定相关的政策法规，为老年人享受养老服务提供了法律保障和各种政策支持，进一步加强对社区老年服务产业的管理，规范我国老年服务产业。鼓励社会力量参与社区养老服务，协调好服务主体的利益，寻求合作共赢；其次，政府应加大财政投入力度，增加公共财政对老年社会福利设施建设的投入，建立适合老年人使用的、符合老年人需求的社区服务基础设施；最后，政府应加大对专业人员培训的投入，培养专业的社区管理人员与社区服务人员。社区管理人员与社区服务人员作为最基层的社区养老服务参与者，提高他们的专业素质与技术无疑对提高社区养老服务的作用巨大。党的十八届三中全会指出“政府购买基层公共管理和社会服务岗位，更多的吸纳高校毕业生就业”[6]，这是社区养老服务专业化、规范化发展的契机，有利于吸引年轻人特别是高素质专业人才参与社区养老服务。

2.健全社会支持体系

完善社区养老服务可以充分利用社会资源。首先健全志愿服务系统：我国有敬老爱老的优秀民族传统，动员各类人群参与社区养老服务，一方面有利于在全社会形成关注老人、志愿服务老人的文明风气；另一方面志愿服务能弥补社会机构服务在精神、人文关怀方面的不足。现今很多中小学以及高校建立了志愿者社团，特别是大学生社团。有条件的经济欠发达社区，如开封市就可依托本市丰富的高校志愿服务资源(如河南大学的青年志愿者协会、社会工作协会等)完善社区养老服务的志愿服务系统；其次，发挥媒体的宣传作用，改变人们对老年人诸如“不中用”、“老糊涂”的错误看法，在社会树立“孝德”文化，宣传孝老敬老模范，以此激发人们参与养老服务的热情。

3.完善家庭支持系统

在现今大多数老人心中，家庭仍是其最理想的养老场所。但随着家庭养老功能弱化。要想提高老年人的生活质量必须让他们融入到社区中来。家庭成员就更应支持和鼓励老年人参与社区活动，让老年人在感受到家庭温暖的同时，去充分利用社区中可用的物力、人力资源来丰富自己的晚年生活。家庭成员也应积极的为老年人参与社区活动创造条件，甚至可以自己参与到社区养老助老服务中去，带动家中老人以及其他家庭成员参与社区养老助老活动。

(二)自助路径

经济欠发达地区的社区养老服务问题的解决离不开“他助”路径，但社区养老服务问题的解决同样也离不开“自助”路径，即社区与老年人自身的支持。

1.整合社区养老资源

社区应加强对养老服务问题的重视程度，尽可能借助现有的条件和资源，不断完善养老服务的内容与项目，社区可以建立老年人口档案，切实记录、关注老年人的需求，提供适合老年人现实需求的亲情化养老服务，加强对社区内老年服务机构与人员的监督与管理。整合社区资源确保社区养老服务有条理、稳定地运行。社区应积极寻求可以获得帮助的资源，如志愿服务系统、企业帮助等，整合社区资源来完善社区养老服务。

2.发掘老年人力资源

自立自助、自爱自乐、自强自理是老年人解决养老问题的前提。老年人是不可忽视的人力资源，他们积极参与社会发展，实现“老有所为”，这是积极老龄化的表现。老年人要改变传统的单一家庭养老的观念，充分认识到社区养老服务的重要性，主动地与社区内其他成员交往，积极参加社区活动，特别是应积极参与到社区管理中去，充分、及时地表达自己的需求，以此来逐步完善社区养老服务体系。也可以作为服务人员为其他社区成员提供力所能及的服务和帮助以实现自身价值的最大化，从而提高自身的价值与生活满意度。

参考文献：

[1] 郑功成.中国社会保障改革与发展战略(救助与福利卷)[M]．北京：人民出版社，2011.

[2] 中华人民共和国民政部．2012年社会服务发展统计公报[EB/OL]．http//www.gov.cn/2013-06/19/content_2428923.htm.

[3] 河南省统计网．2013年河南统计年鉴[EB/OL]．http://www.ha.stats.gov.cn/hntj/lib/tjnj/2013/indexch.htm

[4] 河南省人民政府网． 开封市加快推进社会养老服务体系建设[EB/OL]． http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2013/03/18/010375997.shtml

[5] 韩晓燕,朱晨海.人类行为与社会环境[M].北京：光明日报出版社.2009.

[6] 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议．中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]．http://www.qstheory.cn/zywz/201311/20131115_291760.htm.