农村社区警务建设困境及其化解对策——以南昌农村社区警务建设为例

陶国根

(中共江西省委党校 公共管理学教研部, 江西 南昌 330003)

社区警务是指警方与社区能动地相互作用，共同发现和解决社区所关注的治安问题，并采取多种合法手段和方式，开发社区资源，强化自治互动，以全面、系统、长效地维护社区治安秩序的思维模式和方法体系。[1]自2006年公安部下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》以来，我国农村社区警务建设取得了显著成效，为社会主义和谐社会建设创造了良好的治安环境，但也出现了许多问题。本文试图在对南昌市农村社区警务工作进行总结的基础上，分析目前农村社区警务工作中存在的问题，最后试图提出加强农村社区警务建设的对策。

一、南昌市农村社区警务建设概况

(一)南昌市农村社区基本情况

根据社区的内部结构和外部特征，可以将社区划分为城市社区和农村社区。农村社区是指人们在农村地区某一地域长期聚居而形成的一种并存互动关系和文化维系力的地域性社会共同体。[2]农村社区的地域特征或地缘关系明显，受自然环境的直接支配作用较强，人口密度相对较低，社会结构简单，血缘关系浓厚，经济活动简单，主要是自给自足。南昌地处长江中下游、鄱阳湖西南部，素有“吴头楚尾、粤户闽庭”之盛誉，是全国惟一一个与长江三角洲、珠江三角洲和闽东南三角区相毗邻的省会城市，具有承东启西、沟通南北的战略性地位和枢纽性区位的独特优势。截至2012年底，南昌市总面积为7194平方公里，包括5个市辖区和4个县。其中，市辖5个区的面积为617平方公里，占全市辖区总面积的8.58%；4个县的面积为6577平方公里，占全市辖区总面积的91.42%。全市共有30个街道，80个乡镇，633个居委会，1161个村委会。

表1 南昌市所辖区市情况

(二)南昌市农村社区警务建设模式

南昌市社区警务建设自2002年开始试点实施，截至2012年底，全市派出所辖区按照若干行政村设立一个警务区的基本原则，设立农村警务区718个。经过多年的实践探索和经验总结，形成了具有南昌特色的农村社区警务模式。

1.“驻村联户”，推进农村社区警务工作。根据社区规模大小、人口多少、治安状况等特点，按照社区和农村警务要求，以1000户或3000人配备一名社区民警。市局制定社区民警每月不得少于三天入住农家，驻村工作的制度紧紧围绕“重点人、重点事、重点物”的要求，在辖区各村委会开展治安排查，及时解决群众困难和治安热点问题。同时，针对辖区风土人情，村民因民事纠纷引发治安案件较多、且村民排外情绪较重的现状，推出“家庭”式调解制度，由驻村民警入住农家当“娘舅”，帮助解决村民家庭、邻里等纠纷。为有效调动辖区群众尤其党员干部参与社会治安的积极性，在民警驻村联户的基础上，推出“村级党员干部联片联户治安责任制”，不断扩大“联户”的范围。

2.“邻里守望”，构筑农村治安防控新网络。整合资源、挖掘民力，在辖区积极开展“邻里守望”活动。各局社区民警充分依托现有的社区警务构架，按照点(村组内的各零售小店、摊位等)、线(通往村组的各条道路和村组内的道路)、面(村组田地)结合的原则，组织群众对进出村组的陌生人员、外来人员和其他各种可疑人员仔细观察、主动询问，并将废旧收购点、摩托车维修点等特殊行业纳入守望范畴。同时，还积极向各守望人员提供各类预警信息和违法犯罪人员的信息，有针对性地预防了农村十类可防性案件的发生。

3.“警务联勤”，深化农村纠纷处理新举措。针对辖区各类矛盾纠纷会牵扯大量警力的情况，在当地党委、政府的支持下，建立了与乡镇法律服务所、各村基层调解委员会联勤工作的制度。对矛盾纠纷实行逐级管理，由社区民警对各类矛盾、纠纷予以先期处置，对符合条件的及时移交乡镇法律服务所和基层调解办理；法律服务所和基层调解委的工作人员主要负责矛盾的调处，如果情况比较复杂，再由派出所协同法律服务所、调解委员会共同做好化解工作。公安局各基层派出所充分发挥联勤工作优势，拓展信访问题解决渠道，努力解决群众实际困难，每周设立所长接待日，建立了“开门大接访”工作的长效机制。

4.“平安建设”，拓展农村综合治理新渠道。在推进农村社区警务改革过程中，公安局各派出所一方面按照市委政法委的要求，在辖区内深入开展好“平安南昌、和谐南昌”建设目标的落实，另一方面积极争取当地党委政府的重视支持，在提升基层基础工作社区化上想办法、动脑筋，不断拓展农村综合治理新渠道。依托辖区单位、企业的保卫组织的职能，加强对辖区治安秩序的管理，有效克服辖区治安基本条件差、警力少、管理困难的矛盾，将维稳信息搜集责任由村级延伸至村小组，充分利用村小组对本组数据清、情况熟的优势，及时快速地掌握第一手资料。

二、农村社区警务建设存在的问题分析

经过多年的实践探索，我国农村社区警务建设取得了一定成绩，为农村社会的和谐稳定做出了较大贡献。但是，也必须清醒地看到，由于种种因素的制约，农村社区警务建设在推进过程中也出现了一些值得引起重视的问题。

(一)农村社区警力不足

警力配置是确定农村社区警务运行中具体勤务模式的一个重要因素。[3]尽管社区警务的开展可以依靠社区管理组织去组织、宣传、发动社区公众开展自防自治，但社区警务的基本工作毕竟要以警察为主去组织。[4]警力配置充足，很多勤务工作就都能够开展起来；警力配置不足，一些勤务工作就无法开展，而只能开展一些主要的、重要的勤务工作。当前，警力配置不够科学已经成为制约我国农村社区警务发展的一个普遍性问题。农村社区警力不足一方面是因为警务人员的缺乏。近年来，随着经济社会的快速发展和城镇化进程的快速推进，农村人口流动极大，因偷盗、村委选举、邻里纠纷和征地拆迁等原因引发的矛盾层出不穷，农村社区治安形势不容乐观。但农村社区警力却没有得到相应的增长，面对类型繁杂、数量众多的农村社区治安问题，少量的民警难免会感到力不从心。以南昌县蒋巷镇为例，辖区面积大、地域广，总面积241平方公里，辖行政村17个，居委会1个。户籍区由9个责任区组成，常住人口23 570户、88 697人。但派出所仅有民警13人，其中所长1人，政治教导员1人，副所长1人，内勤民警2人，责任区民警9人(其中副所长兼1人)负责责任区警务工作和一般刑事案件及治安案件处理工作。派出所有驻村警务室9个，每名责任区民警管辖区人口平均为9855人，远远超过公安部规定每社区3000人的高峰值。另一方面，农村社区警力不足也是由于警力配置不科学导致的。长期以来，农村的警务工作习惯了在办公室等待领导派遣的工作方式，缺少主动走向群众开展警务工作的积极性，在有限的警力范围内也常常执行一些非警务的工作，造成了警力在一定程度上的浪费，使得对农村地区犯罪的防范和打击工作没有落到实处。

(二)警民关系不够和谐

良好的警民关系是人民公安机关和人民警察克敌制胜的法宝，也是做好社区警务和其他各项公安工作的前提和基础。[1]为了提高民众的满意度，公安机关应在新农村的建设过程中发动群众的积极性，让群众深入警务的日常工作当中，完成警务人员与民众的完美结合。南昌在农村社区警务建设中，提倡以警民合作的方式推进日常的农村社区警务工作，积极争取群众人员的配合。因为只有获得社会的大力支持，让全社会一起行动起来，帮助开展纠纷调解、信息收集以及治安巡逻等警务工作才能及时地掌握片区的警务情况。但事实上，在当前的社会主义市场经济的状况下，很多民众认为警务工作完全是警察的事，用不着自己插手，摆出一副事不关己高高挂起的姿态，对治安工作置若罔闻。有的甚至站在社区民警的对立面，干扰社区民警的执法行为。如2011年8月，新建县公安部门针对长堎镇三州移民新村大屋村的聚赌行为进行抓捕，在执法现场就遭遇了当地村民的阻挠，致使多名涉赌人员逃跑。这样的趋势使得农民群众对社区警务工作的参与积极性降低，并且由于群众的个人取向不同，对社会治安的关心程度也不高，这也降低了农村社区警务工作的效能。另外，由于一系列警务问题得不到高效地改善，造成问题的积压，使得影响群众生活的诸多治安问题得不到及时的解决，从而直接导致群众对公安机关的不信任。

(三)农村社区警务保障不到位

警务保障是否到位是影响和制约农村社区警务建设的又一个重要因素。农村社区较之城市社区，一般都有人口密度低、居住分散的特点，因此对警务保障的要求理应比城市社区高。然而，现实情况却正好相反。目前，整体而言，我国农村地区警务的后勤保障存在滞后现象。[5]我国农村公安机关的警务保障条件普遍比城市社区要差，农村警务工作的经费缺口较大，有的地区县级公安机关的经费尚未纳入财政保障体制，警务装备和技术装备较为简陋，科技含量较低，不能适应当前农村社区警务工作的要求，有的地方甚至连基本的勤务需要也不能满足。南昌在推进农村社区警务建设过程中，虽然在各责任区设立了警务室，但无论是从硬件，还是从软件上来看，都远未达到标准要求，许多的警务室虚大于实，不能发挥其应有作用。如南昌县蒋巷镇派出所10个农村社区警务室中，只有4个警务室安装了电话，设置了必要的办公桌椅和若干登记簿。农村社区警务建设的投入不足，造成社区警务室建设资金十分紧缺，部分社区的治安巡逻队甚至由于无力发放每位队员每月800元的工资而被迫解散。另一方面，社区警务室硬件基础设施建设不配套，交通、通讯和办公室等条件十分落后，难以保证灵敏、高效地正常运转。

(四)农村社区警务考评机制不健全

对社区警务工作的考评是社区警务运行的关键环节。考评机制是否科学合理，直接关系到对社区警务工作的评价是否公正合理，进而影响到社区警务工作的开展。因此，对农村社区警务工作的考评机制必须是科学、合理、公正、公开、透明的。但在实践中，对农村社区警务的考评，尤其是对农村社区民警的考评却往往不够科学，影响了农村社区民警工作的积极性和创造性。以南昌市农村社区民警考核为例，南昌社区警务绩效考核指标的设定基本上沿用了江西省警务绩效考核指标体系，这些指标体系往往侧重于内部考核，基本上是从公安部门内部出发，领导层的主观意识对考核结果影响很大，忽视了外部力量参与，尤其是社区村民的意见，存在“重打击犯罪、轻服务群众，重破案、轻防范”[6]的倾向，致使“考核结果好，群众满意率低”的现象时有发生。这种仅重视内部考核，忽视外部考核的绩效考核方法，既影响了农村社区警务的发展，也不利于建立和谐的警民关系。另一方面，在目前派出所管理体系中，派出所面临上级和政府的各类考核任务太多，派出所往往又不得不把考核责任分解到每一个社区民警的身上，造成考核的内容过多，社区民警的责权不统一，“责大权小”。在诸警种中，社区民警往往被处罚的多，立功机会较少，成就感不高，责任过大而不堪重负，以至基层民警一般都不愿做社区民警。

三、深入推进农村社区警务建设的对策建议

农村社区警务建设是一项复杂的系统工程，再加上农村社区自身发展的不平衡性，因此，在农村社区推行社区警务建设很难有一个现成的模式可以照搬，必须遵循积极稳妥的原则，在认真做好各项准备工作的前提下，扎实推进农村社区警务建设的各项改进措施。

(一)完善相关法律法规，增强对农村社区警务的重视

农村问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农村的和谐就没有全国的和谐。实施农村社区警务战略不仅是加强公安基层基础工作的客观需要，也是公安机关促进社会主义新农村建设的具体行动，是巩固党的执政基础、密切干群、警民关系的重要举措。但是，关于农村社区警务建设的法律法规却非常少，只有公安部、民政部联合下发的《关于加强社区警务建设的意见》(2002年8月5日)和公安部下发的《关于实施社区和农村警务战略的决定》(2006年9月19日)等少数几部部门规章，其法律效力层次比较低。考虑到农村社区警务建设的重要性，我国原有的关于农村社区警务的规范性文件，有必要进一步提高法律效力层级，即由全国人大或其常委会颁布一部全国性的法律。这样不仅能够使各级党委政府、公安部门、广大民警和社会公众就农村社区警务工作的重要性、必要性和紧迫性达成共识，而且能够使农村社区警务建设的实践做到有法可依，从法律和制度层次上确保农村社区警务战略的有效推进。

(二)加强教育培训力度，提高农村社区民警队伍素质

社区民警队伍建设是公安派出所乃至整个公安队伍建设的重要组成部分。能否培养和造就一支高素质的农村社区民警队伍，关系到农村社区警务建设的成败得失。只有按照素质强警，治安先治警，从严治警的要求，加强农村社区民警的教育培养，提高农村社区民警的综合素质，树立良好的社会信誉和形象，才能为密切警民关系奠定基础。但是，长期以来，派出所民警的综合素质较低，做群众工作的本领不强，与社区民警集防范、管理、打击和做群众工作于一体的要求还有很大差距。而公安教育的内容也偏重于如何对付违法犯罪活动的知识、技能培养，而对民警的组织能力、公共协调能力缺乏培养，以致有些派出所民警不会做群众工作，不懂得如何宣传教育、组织发动群众，不懂得如何与群众沟通、交流、协商。因此，如何尽快培养和造就一批适应新时期农村社区警务工作需要的专业人才，是开展农村社区警务建设的一项非常重要而紧迫的任务。根据各地在实施农村社区警务建设过程中的实际情况，可以从以下三个方面来培养和提高农村社区民警素质：一是要按照政治建警的要求，不断提高社区民警的政治思想素质，激发社区民警爱岗敬业的工作热情，引导社区民警以良好的精神面貌和积极主动的姿态投身到农村社区警务工作中去。要教育社区民警努力实践全心全意为人民服务的根本宗旨，密切联系群众，依靠群众，虚心向群众学习，在实践中掌握和提高做群众工作的本领。二是要按照素质强警的要求，抓好业务培训，可采取集中上课，分期培训等方式，提高农村社区民警的法律、法规和政策业务知识水平。三是要通过召开社区警务研讨会、经验交流会和举办专题讲座，加强农村社区警务理论和实践的探索研究，介绍推广做好群众工作的方式方法。

(三)拓宽经费来源渠道，建立农村社区警务多元投入机制

必要的经费是科技强警，提高社区警务工作效率的基石。[7]实施社区警务战略，并非20世纪五六十年代传统警务方式的简单回归，而是在新形势下，在对优良传统的继承和发扬基础上的高素质警务人员、高科技警用装备、高效益队伍管理、高效率警务动作等“软件”、“硬件”的有机结合。[8]因此，推进社区警务建设，不仅要努力增强社区民警的政治素质和业务素质，还要重视社区警务工作开展所需技术装备的现代化。然而，“巧妇难为无米之炊”，农村社区警务建设的投入不足，导致农村警务工作开展所需技术装备的更新换代非常缓慢，已严重滞后于农村治安形势发展的需要。所以，必须拓宽经费来源渠道，建立多元投入机制，为农村社区警务工作的开展提供基本的财力保障。首先，增加财政投入力度。推进农村社区警务建设事关乡村全面建成小康社会梦想的实现，事关社会主义和谐社会在农村的构建。因此，各级党委、政府必须从思想上高度重视农村社区警务工作，只有各级党委、政府从思想上高度重视农村社区警务工作，推行农村社区警务工作所需的警力、经费才有保障。[9]各级公安机关要积极主动地与当地政府部门进行协商，在争取农村社区警务经费纳入财政预算的同时，加大财政的投入力度，努力实现农村社区警务建设经费保障的制度化。其次，拓宽社会筹资渠道。各级政府和公安部门要加强农村社区警务建设必要性、重要性和紧迫性的宣传力度，争取社会各界对农村社区警务工作的认同和支持。在此基础上，通过各种努力向社会中关心农村社区警务建设的组织或个人筹集资金，缓解农村社区警务工作开展中的资金短缺问题。与此同时，上级公安部门要对资金筹措过程严格把关，加强监督检查，坚决杜绝以推进农村社区警务建设为名义而向组织或个人进行的各种形式摊派。

(四)健全考核评价机制，完善农村社区警务工作考评制度

科学合理的考评机制关系到农村社区警务工作的成效，要构筑并完善以群众满意感、安全感、对警察措施的认同度、公众对农村社区警务工作的参与度、社区治安秩序的有序度为主的评估体系，以提升民警的正直、公正、专业化水平。为此，在具体考核中，要从以下三方面入手：首先，完善考核内容。要将防范指标纳入考核范畴，变原来只注重破案数、打击人犯数、提供线索数为打击数与降发案数并重；将群众满意度、安全感列入考核范畴，业务指标与精神指标并重；将群防群治组织等社区资源挖掘、利用情况纳入考核范畴，变原来只考核业务能力为业务能力与组织协调能力并重，从而使考核内容更符合社区警务理念的要求。[10]其次，改变考核方式。衡量社区警务工作的一个重要标准，就是群众满意与否、满意度高不高。因此，考核方法要实现由公安机关内部考核向“开门评警”群众评议测评的转变。要建立社会和群众监督评议机制，将社区民警的工作职责、量化指标、工作标准全部向社会公开，接受社区、村干部、治保干部、辅警、治安积极分子和警风警纪监督员等社会群体的监督和评议。最后，强化考核结果应用。考核结果本身不是考核的目的，考核的真正目的是充分利用考核结果，建立系统的反馈机制，发现问题，解决问题，改进工作。因此，必须建立社区民警考核档案，将考核评定的结果与社区民警的经济待遇和政治待遇挂钩，真正解决干与不干一个样，干好干坏一个样的问题，充分调动社区民警的积极性、主动性和创造性，促使社区民警扎根基层、踏踏实实地为群众服务。

参 考 文 献

[1]杨玉海,葛志山,刘知音.社区警务[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005：4,253.

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