十六大以来党对教育公平的探索与展望

2014-03-25陈立中

长沙理工大学学报（社会科学版） 2014年3期

陈立中

（长沙理工大学马克思主义学院，湖南长沙 410004）

发展教育是中国共产党90多年来的一项重要工作。改革开放以来，党对教育更加重视，1995年提出了“科教兴国”国策，1999年高校实行扩招。2002年十六大以来，我国教育得到迅速发展的同时，党也开始重视教育公平问题。2007年8月胡锦涛同志提出“要把促进教育公平作为国家基本教育政策”［1］，2008年党的十七大提出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”2012年党的十八大又强调要“大力促进教育公平”。因此，认真研究十六大以来党对教育公平的探索历程，对深化我国教育体制改革，推进我国教育的科学发展将起到积极作用。

一

一般来说，教育公平是指教育资源和教育服务的供给方，在配置教育资源和提供教育服务时，贯彻社会公平的价值原则，公正合理地配置教育资源，提供均等的受教育机会，以维护接受方平等的教育权利。教育公平主要体现为社会公众都享有平等的受教育权利和义务、政府提供相对平等的受教育机会和条件、受教育者接受同等程度的教育后达到相对均等的教育效果等三个方面，也就是教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平，具体体现为不同区域、群体、民族、教育类型相互间及其内部的公平。在现实生活中，教育公平是通过教育均衡体现出来的，教育公平是差异公平或相对公平。

十六大以前，我国教育公平一直没能得到很好的实现，存在的问题主要有：

一是义务教育发展的不均衡。十六大以前我国区域、城乡、校际间义务教育发展的不均衡很明显。我国东部地区义务教育达到了100%，但是四川、贵州、西藏、甘肃、青海、宁夏、云南、海南8个省区却低于60%。小学与初中的生均投入差异大，东部地区为2075元和2655元，中部地区为851元和1165元，西部地区为987元和1474元。农村学校教学和办公环境、教学仪器、试验设备、图书资料、师资力量和城市学校相比有较大差别。重点与非重点学校在办学条件、资源、师资和教学质量上差别较大。2002年我国中部某省初中生均预算内教育经费最低的县只有222元，仅为省内最高区县的1/25；该省小学生均预算内教育经费，最低的县只有316元，仅为省内最高区县的1/19［2］。

二是民族教育发展的不平衡。1980年代，我国恢复和发展了1950年代就实施的双语教育，对少数民族考生进行加分，还在部分重点高校和普通高校设立少数民族预科班和民族班。1985年起在内地省、市创办西藏班（校），帮助西藏培养人才。1993年，国家教委确定了经济教育比较发达的省、直辖市与143个少数民族贫困县开展教育对口支援协作［3］。尽管如此，由于历史、自然环境和人文等多种因素的影响，民族地区教育发展与其他地区相比还有较大差距。

三是对贫困学生的资助不健全。新中国建立后，党和国家就一直在探索贫困学生的资助制度。1952年前，我国高校实行的是供给制和公费制。1952年后，建立了人民助学金制度，经过1955年、1957年、1964年的三次调整到文革期间中断了。改革开放后，从1983年开始，我国建立了人民助学金、人民奖学金并存的学生资助制度，将原来面向75%的非师范学生发放的人民助学金，改为面向60%的学生发放，同时设立人民奖学金。1987年7月建立奖学金与贷学金制度取代了人民助学金制度。1993年国家教委要求各高校为“特困生”设立“特困补助”，直接资助贫困生的生活开支。1994年在普通高校设立了勤工俭学助学基金，1995年9月1日起对困难学生实行减免学杂费政策。至此，形成了“奖、贷、补、助、减”五位一体的高校学生混合资助制度。资助体系的探索与建立，是促进教育公平的有力举措，但是由于多种原因，受资助面有限。

四是流动人口子女受教育权无法保障。1990年代初以来，我国流动人口年均超过1亿，随父母一起流动的学龄儿童也相当多。根据第五次全国人口普查资料，2000年11月1日我国流动人口总量为102 297 890人，0－14岁的为14 096 842人，其中6－14周岁学龄流动儿童878万人。流动儿童的失学率达到9.3%，且“超龄”上学现象相当严重，13周岁和14周岁还在上小学的分别占31.5%和10.0%［4］，流动人口的受教育权益没有得到保障。为此，2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》中提出，“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”［5］（P549）但这种现象在十六大前没有得到重大改观。

二

十六大以来，中国共产党在义务教育、民族教育、贫困学生资助体系、流动人口受教育权的保障等方面进行了大力探索，促进了教育公平的发展，取得了举世瞩目的成就。

（一）实行免费义务教育，完善义务教育法规

2002年教育部发布的《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》首次明确提出了“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”的目标。2003年国务院出台了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，提出“争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到‘两免一补’，努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。”［5］（P531）2005年3月时任总理的温家宝在全国人大会议上宣布：“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。”同年11月，教育部发布了《中国全民教育国家报告》，提出“力争到2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育，到2015年在全国普遍实行免费义务教育。”一个月后，国务院召开了全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，全面部署农村义务教育经费保障机制的构建。2006年春季，实施西部农村义务教育免收学杂费政策，2007年扩展到全国农村义务教育学校，惠及全国农村1.5亿学生［6］。2007年10月十七大提出“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”，2008年秋季开始，全部免除城市义务教育学杂费［6］，提前7年实现全国免费义务教育，义务教育均衡发展取得了重要成就。

为了巩固免费义务教育的成果，2006年修订了《义务教育法》，规定各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育，依法实施义务教育的学校应当按照规定标准完成教育教学任务，保证教育教学质量［7］（P91）。义务教育的均衡发展有了新的法律保障。

（二）大力促进民族教育的均衡发展

一是巩固扩大在内地办西藏班、新疆班。2002年将在内地办西藏中学或西藏班扩大到26个省市，2005年教育部等部门决定从当年起在北京等24个内地城市扩大新疆高中班招生规模，并安排了2.2亿元资金，改扩建学生宿舍、清真食堂、教学实验设施［8］（P452）。2009年，内地西藏班累计招收中学和大学生7万余人，内地新疆高中班累计招生2.96万人［9］。2010年、2011年分别启动内地西藏中职班、内地新疆中职班教育惠民工程。内地西藏中职班2013年招生5000人，2015年在校生规模将达到1.5万人；内地新疆中职班每年招生3300人，2013年在校生规模达到1万人［10］。

二是进一步集中力量对口支援西部高校。从2003年至2007年，确定了西南交通大学等20所内地高校对口支援西藏大学等3所高校。并在中国人民大学等8所高校建立西藏在职干部教育培训基地，5年共培养近2000名西藏在职干部。

三是实施“农村寄宿制学校建设工程”。中央从2004年起投入100亿元，实施农村寄宿制学校建设工程，覆盖中西部953个县、7651所学校。解决了195.3万新增学生的就学和207.3万学生的寄宿需求，推进了教育公平的发展。

四是实施“少数民族高层次人才培养计划”。为推进教育资源的公平配置，2004年前后，国务院相继出台《关于深化改革加快发展民族教育的决定》、《关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》，实施由发达地区在中西部地区招生的“协作计划”，至2012年已招17万人；实施面向贫困地区的“专项招生计划”，每年在连片特困地区招收1万名大学生。并开办少数民族预科班，确保少数民族适龄人口接受高等教育［11］。2005年在全国实施“少数民族高层次骨干人才培养计划”，当年招收博士生和硕士生2500人［12］（P159），2012年达到5000人。对加快少数民族高层次人才培养具有重要作用。

（三）完善贫困学生的资助体系

十六大以来，探索形成了比较稳定的学生资助体系：一是从实施“两免一补”政策到构建义务教育经费保障机制。“两免一补”是2003年推出的“全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生免除学杂费、免费提供教科书和补助家庭经济困难寄宿生生活费。”［5］（P531）到2008年全国义务教育阶段所有学生的学杂费都得到了免除。“义务教育阶段经费保障机制”是2006年春季推出的，除免除学杂费外，还为全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书，补助寄宿生生活费［13］。体现了对贫困地区学生受教育权利的维护。二是进一步完善高校贫困大学生的资助体系。2002年国务院出台《国家奖学金实施办法》，加大了对品学兼优的高校贫困学生的资助力度。2004年6月教育部、财政部等部门颁布了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，制定助学贷款新机制，8月党中央、国务院颁布《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，明确提出“要加强对经济困难大学生的资助工作”［14］，8月31日始实施新的助学贷款办法。通过多年努力，建立了国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、勤工助学、学费减免等不同形式的困难学生资助体系。此外，还支持和鼓励社会团体、企业和个人设立奖助学金，对品学兼优的家庭经济困难学生进行资助与奖励［11］。保证了大学生受教育权的实现，促进了教育公平。

（四）保障流动人口子女受教育权益

十六大以来，党中央国务院高度重视流动人口子女受教育的问题。2003年国务院发布了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》等文件，强调保障农民工子女接受义务教育的权利。2005年在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中要求切实解决农民工子女上学难的问题。2006年国务院下发《关于解决农民工问题的若干意见》，指出子女上学是维护农民工权益需要解决的突出问题之一。同年出台的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将“保障农民工子女接受义务教育”作为坚持教育优先发展，促进教育公平的重要举措。当年新修订的《中华人民共和国义务教育法》也规定：“父母或者其他监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”［7］（P91）经过努力，农民工子女在流入地就学的比例大幅提高。2009年，全国农民工随迁子女在流入地小学初中就学人数达到997.1万人，在公办小学和初中就读的分别占77%和80%［15］。

三

综观十六大以来党对教育公平的探索，虽取得了举世瞩目的成就，但要构建更加公平的教育环境与制度，还任重道远。笔者认为，需要在如下几个方面持续探索。

第一，进一步明确各实践主体的责任义务，为教育公平的实现营造环境。教育公平内含公平的价值导向与诉求，党对教育公平的探索，体现了对社会正义的维护，对人权特别是受教育权的尊重、保障。要求教育行政部门、教育实施机构、施教者和受教者等实践主体切实承担各自的责任与义务，公正合理地配置教育资源。教育行政部门在战略规划的制定、合理的布局、资源的调配、法制的保障和舆论的营造等方面要发挥更重要作用，教育实施机构在提供具体教育教学条件、优化课程与教材体系、创新教育教学管理等方面要更积极地履行责任，施教者要自觉改革教学方法、合理安排教学内容、革新人才培育方式，受教者要主动适应学习型社会的要求、自觉探索适当的学习方式方法、维护自身受教育权益等。总之，要各司其职，各负其责，共同努力，在起点、程序、结果上营造一个教育公平的环境，推进教育均衡发展，实现教育公平的价值目标。

第二，进一步促进各类教育的均衡发展，为教育公平的实现优化结构。十七大报告提出：要“优化教育结构，促进义务教育均衡发展，加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量。”明确提出进一步促进教育公平的努力方向：一是基础教育的均衡发展。主要指义务教育的均衡发展，如入学权利和入学机会的平等发展，省域、市域、县域、乡域间的统筹规划，城乡间均衡发展，校际间均衡发展，学生间均衡发展，教育质量均衡发展等［16］。二是大力发展职业教育。十七届六中全会提出要“加快发展城乡职业教育和培训网络，努力使劳动者人人有知识、个个有技能”［17］。在中央的重视下，建设了1000所示范性中等职业学校和100所示范性高等职业院校［18］，但是职业教育的质量与水平还可以提高。三是高等教育的均衡发展。全国高校特别是“985”、“211”重点高校主要集中在东部，如全国高校数最多的江苏省（93所）是最少的西藏自治区（3所）30多倍。所以，以项目的方式，提高全国高校的教学质量是今后发展的重点。胡锦涛同志曾在中央政治局第26次集体学习时指出，要坚持走以促进公平和提高质量为重点的内涵式发展道路［19］，是我国教育发展的方向。

第三，进一步推进教育的科学发展，为教育公平的实现奠定实践基础。2002年以来我国高等教育进入快速发展阶段，当年我国高等教育毛入学率超过15%，进入国际公认的大众化阶段。2010年达到26.5%。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中提出了“实现更高水平的普及教育”目标，据测算，2020年毛入学率将达到40%。国家统计局统计表明，我国各类教育规模均居世界之首，2011年在校研究生164.6万人，本专科生2308.5万人，中专生2196.6万人，高中生2454.8万人，初中生5066.8万人，小学生9926.4万人，特殊教育学生39.9万人，幼儿园在园幼儿3424.4万人［20］。“十一五”期间，小学净入学率一直保持在99%以上，超过了发达国家96%的平均水平［21］。教育的发展是实现教育公平的基础与前提，为此，进一步推进教育教学改革，解决农民工随迁子女的就学、高考，改善高等职业教育办学条件，为教育公平的实现奠定现实基础。

第四，进一步推进社会主义和谐社会建设，为教育公平的实现奠定社会基础。教育的和谐发展是社会和谐的重要内容和要求，社会和谐是教育公平的社会条件和重要保障。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“坚持教育优先发展，促进教育公平。”［17］其核心是要全体人民共享优质教育资源，共享教育发展的成果，以实现社会的和谐发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中也提出“教育公平是社会公平的重要基础”。2010年7月胡锦涛同志也提出：“坚持教育的公益性和普惠性，把促进公平作为国家基本教育政策，是促进社会公平的重要基础性任务。”［19］由此可见，十六大以来，党把教育公平看成是社会公平和社会和谐的重要内容。这就要求我们在社会主义和谐社会建设过程中，要始终将教育公平作为社会建设的重要内容与着力点，构建公平正义的社会制度，保障和维护公众的教育权益。

第五，进一步推进经济发展，为教育公平的实现夯实物质基础。近十年来，国家对教育的投入经过了一个“W”型的过程。据教育部、国家统计局、财政部公布的《二〇〇二年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2002年国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等）为3491.4亿元人民币，占国内生产总值的3.32%［22］。2003年降为3.28%，2004年再降为2.79%，2005年上升为2.82%，2006年又超过3%，2007年回到2002年时的3.32%，2008年下降为2.99%，2009年上升到3.48%，2010年为3.66%，2011年为3.82%［20］。国家对教育投入的变化也折射出了金融危机的影响。但2009年以来总体上升的趋势没有改变，2012年国家财政性教育经费支出21984亿元［23］，当年国家财政性教育投入达到4%，是历史性增长，但仍然与世界平均的4.5%有相当距离，所以，大力发展社会生产力，推进经济社会的又好又快发展，是实现教育公平的必然之路。

［1］胡锦涛.坚持把教育摆在优先发展战略地位［R］.人民日报，2007－9－1.

［2］沈百福，王红.2000－2002年我国义务教育完成率和义务教育经费问题分析［J］.教育发展研究，2003（9）：2－5.

［3］孙百才，张善鑫.我国发展少数民族教育的重大举措与主要经验［J］.西北师范大学学报，2009（1）：79－82.

［4］国务院研究室，编.中国农民工调研报告［M］.北京：中国言实出版社，2006：38.

［5］李守信，主编.“十一五”社会发展展望［M］.北京：中国计划出版社，2006.

［6］翟博.均衡发展：我国义务教育发展的战略选择［J］.教育研究，2010（1）：3－8.

［7］中国教育学会少年儿童校外教育分会，编.中国校外教育工作年鉴2005－2006［M］.天津：天津人民出版社，2007.

［8］教育部政策研究与法制建设司，编.中华人民共和国现行教育法规汇编（2002－2007）（下卷）［M］.北京：法律出版社，2008.

［9］原春琳.60年来内地为少数民族地区培养26万建设人才［R］.中国青年报，2009－8－28.

［10］蒋夫尔.教育部举办内地西藏新疆中职班管理工作研讨会［R］.中国教育报，2012－4－19.

［11］十八大网络访谈：中国的教育公平［EB/OL］.http：//cpc.people.com.cn/18/GB/351261/351512/index.html.

［12］齐宝和，编.中国民族年鉴［M］.北京：中国民族年鉴社，2005.